十八屆三中全會公報亮點解讀

中國社會科學院宏觀經濟運行與政策模擬實驗室

中國社會科學院經濟所《宏觀經濟與政策跟蹤》課題組

2013年第84期（總第1404期）2013年11月13日（星期三）

經濟熱點分析

十八屆三中全會公報亮點解讀

[導讀：2013年11月8日至12日，舉世矚目的中國共產黨十八屆三中全會召開。十八屆三中全會通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，對改革進行整體系統部署。其中經濟改革中顯現出諸多亮點，需要我們認真領會其中的改革思路和精神。]

十八屆三中全會對改革進行整體系統部署

十八屆三中全會發表的公報指出，要堅持公有制經濟的主體地位，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，建立事權和支出責任相適應的財税制度，並建立城鄉統一的建設用地市場。會議表示，中央將成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。各級黨委要切實履行對改革的領導責任。以下為十八屆三中全會公報要點摘錄：

全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。必須更加註重改革的系統性、整體性、協同性。

經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。

到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規範、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。

必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用。必須毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。要完善產權保護制度，積極發展混合所有制經濟，推動國有企業完善現代企業制度。

建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。要建立公平開放透明的市場規則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉統一的建設用地市場。

必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，建設法治政府和服務型政府。

必須完善立法、明確事權、改革税制、穩定税負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善税收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。

必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。

必須推動對內對外開放相互促進、引進來和走出去更好結合，促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合。要放寬投資准入，加快自由貿易區建設，擴大內陸沿邊開放。

堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層羣眾自治制度。要推動人民代表大會制度與時俱進，推進協商民主廣泛多層制度化發展，發展基層民主。

深化教育領域綜合改革，健全促進就業創業體制機制，形成合理有序的收入分配格局，建立更加公平可持續的社會保障制度，深化醫藥衞生體制改革。

設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全。

健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態保護紅線，實行資源有償使用制度和生態補償制度，改革生態環境保護管理體制。

必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治。要形成科學有效的權力制約和協調機制，加強反腐敗體制機制創新和制度保障，健全改進作風常態化制度。

必須深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度。要維護憲法法律權威，深化行政執法體制改革。

深化軍隊體制編制調整改革，推進軍隊政策制度調整改革，推動軍民融合深度發展。

經濟改革目標中的亮點

《華爾街日報》評論道，勾畫中國未來十年經濟藍圖的為期四天的十八屆三中全會承諾讓市場力量在未來經濟決策中扮演“決定性”作用。中國現在已處在深水區，經濟步入成熟期、人口老齡化、債務攀升等等，這些問題都可能成為中國經濟的絆腳石。

《華爾街日報》認為，公報引發了人們對中共已經準備好解決中國一些最棘手問題的期待。從當前的會議公報來看，它一方面闡述了領導層的首要任務，另一方面也説明在實現目標的過程中所存在的挑戰。布魯金斯學會高級研究員杜大偉（david dollar）説，這份公報闡明瞭新一屆領導人加快改革的意圖，這是一件好事。

路透社認為，全會明確了改革的總方向和基本目標，提出將在2020年重點領域重點環節取得決定性成果，其中一些新提法和新舉措也讓市場有了更多解讀空間。

包括中央成立全面深化改革領導小組以及成立國家安全委員，被視為將推進改革和加強國家安全提高到更高的決策層面，而市場在資源配置中的作用由以往的“基礎性”提法改為“決定性”作用更是令人眼前一亮。

受訪專家指出，公報中透露的信息很明確，中國要推進改革，並且設立很明確的目標和執行機構，要設立跨部門的中央改革領導小組，這也是很多國家的通常做法，意味着改革從頂層設計到逐步落實完善都有了具體的部門來負責。

民生證券首席經濟學家邱曉華也指出，公報明確中國改革總方向和2020年基本目標，突出經濟、政治、社會、文化、生態和黨建六大建設為一體的具體改革總要求，強調經濟體制改革是重點，對非公有制經濟地位有了新界定，對城鄉關係有新要求，對司法體制有新表述。

三中全會公報關於城鄉一體化的提法，財税改革，以及對市場在資源配置中的作用由以往的“基礎性”提法改為決定性作用讓市場感到新意。邱曉華指出，公報明確提出兩個決定性：市場的決定性作用，目標的決定性成果，這也是與以往不同的提法，明確提出了改革的路徑和要達到的目標，也更具體。

公報中提出堅持發展仍是解決中國所有問題的關鍵這個重大戰略判斷，以經濟建設為中心，發揮經濟體制改革牽引作用，推動生產關係同生產力、上層建築同經濟基礎相適應，推動經濟社會持續健康發展。中國國際經濟交流中心研究員王軍也認為，在目前中國貧富差距巨大，社會矛盾激增的現實背景下，該段表述在強調改革的同時，更明確中國要在發展中解決所有問題。

而強調市場在資源配置中的作用由以往的“基礎性”表述被“決定性”表述取代也被諸多專家提及是新的亮點。有專家稱，相較xx大和xx大中的表述“發揮市場在宏觀調控下的基礎性作用”，此次改為決定性作用，不僅表明了改革的決心，也預示着未來各個領域的改革，包括政府職能的轉變等，起決定作用的是市場。

公報明確提出，建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。必須加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，着力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。國家行政學院教授時紅秀也認為，如讓市場在資源配置中發揮“決定性”作用，不僅僅是“基礎性”作用，意味着未來要向市場更多地放權；“城鄉統一的建設用地市場”這個提法也挺新，期待着真正做到“同地同權”，農村集體建設用地入市或許有進一步部署。

公報中對財税改革也有明確表述，提到必須完善立法、明確事權、改革税制、穩定税負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善税收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。中國社科院世界經濟與政治研究所全球宏觀經濟研究室主任張斌認為，從提到“中國財税改革要完善立法，改革預算管理體制”和“加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權力”來看，可能會在財税領域和土地領域有所改革。

“而城鄉發展一體化的表述顯然較此前預期更多的城鎮化提法又進一步。”王軍稱，這意味着有了更高層面的認識，也説明比以往更強調體現公平和正義。

瑞銀證券特約首席經濟學家汪濤認為，三中全會決定成立“中央全面深化改革領導小組”，負責改革的總體設計、統籌協調和推進落實。這一決定有助於突破一些可能來自地方政府和部委的改革阻力。這意味着，雖然三中全會公報以及即將公佈的會議決定的表述可能與此前的重要文件類似，不過未來幾年可能會比此前取得更多的實質性進展。

到2020年取得決定性成果。這意味着領導層認為全面深化改革是一個長期且艱鉅的過程，我們並不應指望改革在短期內就會取得突破性進展。

汪濤預測，現行的《預算法》將會較快修訂，屆時將要求各級政府規範預算、披露長期支出需求和融資缺口，允許地方政府直接發債。同時還預計營改增、資源税和消費税等税收改革會繼續推進。不過，考慮到情況的複雜性和艱鉅性，財税改革可能推進緩慢。

王濤還表示，我們預計政府可能會通過在多地試點而非全國鋪開的方式來推進户籍和土地改革。推進農村土地確權頒證工作能夠保障農民的土地承包經營權，允許其通過抵押、轉讓等形式流轉土地承包經營權。此外，預計政府會加快社會事業改革，如養老和醫療保險，並將更多資源投向農村和小城鎮的教育和基礎設施等。此外，政府將進一步簡政放權、減少審批和各種行政規章。這應當有助於推動服務業和小微企業發展。

在金融領域改革方面，報中對金融領域改革用詞頗少，僅提及要“完善金融市場體系”，不過，這一簡單表述可能意味着推進包括債券市場在內的資本市場建設。儘管如此，我們認為金融領域改革將還會包括利率市場化（“完善主要由市場決定價格的機制”）和資本賬户開放（“促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合”）等。

汪濤認為，國企改革看上去並沒有被三中全會視為一個首要任務。公報延續了過去10多年來的相同表述，重申堅持公有制經濟是社會主義市場經濟的根基和國有經濟的主導作用，這會令市場失望。不過，公報的確也指出非公有制經濟也是社會主義市場經濟的重要組成部分，“也是經濟社會發展的重要基礎”，這表明未來幾年可能會推動相關改革以減少對私營經濟的歧視和不平等待遇。

部分專家眼裏的三中全會

《華爾街日報》中文版邀請特約撰稿人對本屆三中全會進行了點評。

光大證券首席宏觀分析師徐高認為，過去的三中全會一向以經濟議題為主，通過的主要文件也都與經濟直接相關。但十八屆三中全會的議題更加廣泛，經濟議題的重要性相對來説下降。

關鍵的改革措施方面突破不多。最大的突破應該在於土地制度，表明政府會更多地讓農民分享土地增值的收益，並可能讓農村宅基地入市。生態方面的內容是新的：“實行資源有償使用制度和生態補償制度”表明經濟增長會更加註重環境和生態的成本。

另一方面，對公有制經濟的強調明顯增強。xx屆三中全會時還只談公有經濟的活力，這次在活力之外還加上了“控制力”和“影響力”。xx屆三中全會還説“加快推進和完善壟斷行業改革”，這次“壟斷”兩字全然不提。壟斷行業的改革難以指望。户籍改革也沒有蹤影。金融市場改革僅以“完善金融市場體系”一筆帶過。

此外，今年曾吸引不少注意力的城鎮化在此次會議公報中着墨甚少。公報中只是用“完善城鎮化健康發展體制機制”一筆帶過。而在去年的十八大中，城鎮化還被認為是調整經濟結構的一個重點。而户籍制度放開這個城鎮化的重要前提，在此次會議公報中也完全沒有提及。公報中雖然以一段話談到了超越城鄉二元結構的障礙，但字裏行間體現出來更多的是加大對農村的資源投放，而不是加快農民進城的步伐。在通過建設農村來解決農村問題，或是通過城鎮化來解決農村問題的這兩條路中，此次三中全會似乎偏向於前一條。這與半年前的輿論導向有很大不同。

徐高認為，十八屆三中全會傳遞的是“漸進”改革的調子。在土地及生態這些地方，三中全會發出的信號超出了市場之前的預期，而在國企改革、壟斷行業改革、城鎮化方面似乎又有些不及預期。但這也正反映出了改革進入深水區後的複雜。指望一次會議就能夠解決中國經濟面臨的這些深層次障礙顯然不太現實。

東興證券副總裁銀國宏認為，十八屆三中全會公報最吸引眼球的是向社會公眾全面傳遞了改革的廣度和深度。首先，對於改革遇到的一些關鍵問題如國家治理、司法體系建設、生態文明等均提出改革的方向，這些都是觸及社會和諧穩定發展的核心問題。其次，經濟體制改革的方向更加口晰明確，強調市場的決定性作用特別是市場和政府關係的改革是進一步通過改革激發新的生產力。第三，經濟領域的一些關鍵性改革也提上議事日程，事權與財權的匹配統一、城鄉建設用地市場統一等都是解決當前經濟運行中核心矛盾的改革。總體而言，此次改革框架覆蓋了幾乎所有關乎可持續發展的改革領域，釋放的改革信號是務實和可期待的。

民生證券研究院副院長管清友認為，土地制度可能有重大變化，財税體制將會做出重大調整。他指出，十八屆三中全會公報透露了以下幾點信息：一是，強調市場的基礎性作用到強調市場的決定性作用；二是，明確提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，第一次提出推進國家治理體系和治理能力現代化；三是，國企的定位未變，國企改革料只在機制層面而非體制層面改革；四是土地制度或有重大變化，土地流轉會加快推進，同地同權；五是，財税體制將會做出重大調整，上收財權事權是改革方向，預算民主或有突破。

《華爾街日報》還指出，公報雖沒有直接提及給予農民土地轉讓權，但提出了賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。經濟學家們表示，給予農村居民更多財產權利可能有助於提高農業生產的效率，使農民可以自行出讓土地使用權，遷入城市定居。

中國的未來將取決於改革能否成功

英國《金融時報》中文網專欄作家徐瑾在解讀《公報》時認為，縱然《公報》方案不一定讓每一個人都滿意，但而目標是明確的，未來方向是進一步深化改革，市場的地位也得更多重視。全文提到“改革”59次，對比之下，xx屆三中全會中公報中出現了31次，xx屆三中全會公報出現了26次，本次“改革”出現的頻率已經超過上兩屆的總和。“改革”一詞歷經十年兩屆三中全會的變化，不僅僅説明高層改革的決心，也呈現了公眾對於改革的期待日益加大，而改革呼聲越高之際，或許也正説明改革改革阻力越大。

也正因此，《公報》中提到了設立兩個機構：中央成立全面深化改革領導小組與國家安全委員會，其中改革領導小組“負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實”。這算是會議亮點之一，使得人們聯想起重設八十年代體制改革委員會的呼聲；體改委在當年被視為超然利益改革促進改革的機制。熟悉中國製度的對於“小組”這一特色形式必然不會陌生，它事實上是中國政治變化的重要權力推手。值得注意的是，當年體改委是國務院下屬機構，而此次設立的全面深化改革領導小組看起來隸屬中共中央。

也正因此，本次會議透露另一個信息在於，未來中國改革不僅仍將深化，而且將會呈現權力向中央收緊的趨勢。

站在大時代來看，中央與地方之間收權與放權的關係也是中國經濟重要維度，經濟上的分權導致地方競爭以及市場分割成為經濟一大特色。中國改革開放三十年，地方競爭曾經是中國增長奇蹟的動力之一，這也源自分權的激勵，無論體現為財政還是晉升；但伴隨着地方政府的發展熱情以及逐利本能缺乏有效約束，其行為模式與以投資驅動發展的經濟模式過度嵌入藕合，最終使得不少地方政府由當地市場的維護者異化為一個重要參與者，地方競爭也有演變為築底競爭之嫌。

地方政府的經濟活力在過去被極大釋放，同時對其約束問題也在過去十年面臨極大考驗，而要進一步發展，必須約束各級政府的“閒不住的手”，進一步給市場放權，只有如此也才可能真正發揮“市場配置資源的決定性作用”；以此觀之，權力向中央的集中並非無的放矢。

更進一步，當前一方面需要約束地方政府而收權，但也另一方面也必須鼓勵政府更多創新，尤其是對於市場的“讓權”。收權以推進改革，放權以擴展市場，其間的微妙平衡與緊張互動該如何把握？這將是中國故事的重要戲碼。

目前公報只是施政方向，而路線圖仍舊有待細化，比如此前熱議的二胎、户籍等政策利好暫時沒有明確，具體議程以及相關詮釋必然成為下階段的焦點。目前一種共識在於，進一步的改革必然涉及到對政府自身的改革。歷史上，這是一個難題，如何能夠依賴各部門、各個地方政府、各個官員對自己“壯士斷腕”呢？《公報》給出的路線圖是強化中央的領導，強化頂層設計。的確，如果執行的改革發展政策能夠得到民眾的支持，則來自頂層的強有力的推進可能是有效的方式，以排除可能有的阻力。歷史上，來自最高層強力推進而獲得成功的改革早有先例，遠的如商鞅變法、俄羅斯彼得大帝改革，近的如普京執政。

換言之，集權還是分權並不是歷史進退的唯一標準，重要的是能否真正推進徹底的的市場化改革。歷次中共三中全會中，最為人記憶的來自1978年的三中全會。這一年改變了中國以及很多很多人的命運，不僅重新確立“解放思想，實事求是”的思想路線以及鄧小平地位，也使得中共工作重心轉移到經濟建設上來。

正是在那一年的三中全會，鄧小平提出一個“大政策”，那就是“允許一部分人先富起來”，這一部分人包括“企業、地區、社員”。如今，中國人民不少人確實足夠富裕，但是他們的改革訴求也會更多。或許，歷史總會重複自身的邏輯，中國未來的命運仍將取決於改革能否成功。（完）