十八屆三中全會《決定》關於農村改革方面的全面解讀

農村改革是我國啟動改革開放的起點，仍是當前全面深化改革的一個重點。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對深化農村改革作出了全面部署，對一些長期以來議論較多但始終沒有觸及的改革有了明確提法，對一些過去雖有涉及但意見並不明確又事關重大的問題有了突破性、開創性的改革意見，在理論和政策上取得了一系列新的重大突破，具有鮮明的時代特徵。

《決定》以賦予農民更多權利和利益、推進城鄉發展一體化為主線，明確提出了“三個賦予”、“七個允許”、“四個鼓勵”、“五個保障”、“六個推進”、“三個建立”、“六個完善健全”、“四個制度改革”、“五個城鄉統籌”的農村改革任務和舉措。

三個賦予是：賦予農民更多財產權利，賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，賦予農民對集體資產股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。

七個允許是：允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，允許通過試點推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業，允許農村集體經營性建設用地出讓租賃入股、實行與國有土地同等入市同權同價。

四個鼓勵是：鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大户、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，鼓勵農村發展合作經濟，鼓勵社會資本投向農村建設。

五個保障是：保障農民集體經濟組織成員權利，保障農户宅基地用益物權，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用於農業農村。

六個推進是：推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，推進城鄉基本公共服務均等化，推進農業轉移人口市民化、逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，進城落户農民完全納入城鎮住房和社會保障體系、在農村參加的養老保險和醫療保險規範接入城鎮社保體系。

三個建立是：建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，建立農村產權流轉市場，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鈎機制。

六個完善健全是：完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制，完善農產品價格形成機制，完善糧食主產區利益補償機制，完善農業保險制度，健全農業支持保護體系，健全農村留守兒童、婦女、老年人關愛服務體系。

四個方面的制度改革是：改革完善農村宅基地制度，改革農業補貼制度，完善集體林權制度改革，加快户籍制度改革。

五個方面的城鄉統籌是：統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，統籌城鄉義務教育資源均衡配置，完善城鄉均等的公共就業創業服務體系，整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度，推進城鄉最低生活保障制度統籌發展。

《決定》在深化農村改革方面提出的重大理論和政策突破是：推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展，賦予土地承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，鼓勵承包經營權向農業企業流轉，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業，賦予農民對集體資產股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，選擇試點推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業，把進城落户農民完全納入城鎮住房和社會保障體系、在農村參加的養老保險和醫療保險規範接入城鎮社保體系，完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制，整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度，推進城鄉最低生活保障制度統籌發展，改革農業補貼制度，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鈎機制，賦予農民更多財產權利。這些重大論斷和政策突破，必將對我國農村改革發展產生重大而深遠的影響。

一、關於城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙

《決定》明確提出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

實現城鄉發展一體化，是經濟社會發展的內在規律，是我國現代化建設的重要內容和發展方向。從理論上講，工農關係、城鄉關係的內在聯繫決定了城鄉要一體化發展。農業和工業是人類社會發展的兩個支柱產業，農村和城市是人類經濟社會活動的兩個基本區域。工業和農業之間、城市和農村之間存在着內在的、必然的、有機的聯繫，彼此是相互依賴、相互補充、相互促進的。

農業和農村發展，離不開工業和城市的輻射和帶動；同樣，工業和城市發展，也離不開農業和農村的支撐和促進。城鄉一體化發展，就是把工業和農業、城市和農村作為一個有機統一整體，充分發揮彼此相互聯繫、相互依賴、相互補充、相互促進作用，特別是充分發揮工業和城市對農業和農村發展的輻射和帶動作用，實現工業與農業、城市與農村協調發展。如果把農業與工業、農村與城市割裂開來，使它們失去相互聯繫，形成兩個封閉的體系，那麼農業和農村的健康發展就會遇到極大障礙，農業和農村就發展不好；工業和城市的健康發展也會遇到極大困難，工業和城市也發展不好。也就是説，城鄉分割，城市和農村都發展不好。只有城鄉一體，才能實現農業和農村、工業和城市的持續健康發展，才能實現整個經濟社會的持續健康發展。

推進我國城鄉發展一體化，必須破除城鄉二元結構這個主要障礙。所謂城鄉二元結構，就是在制度層面把城鎮居民和農村居民從身份上分為兩個截然不同的社會羣體，公共資源配置和基本公共服務等向城鎮和城鎮居民傾斜，農村得到的公共資源和農民享有的基本公共服務明顯滯後於城鎮和城鎮居民，農民不能平等參與現代化進程、不能共同分享現代化成果。比如，在户籍制度方面，户口在性質上分為農業户口和非農業户口，農民被登記為農業户口，城鎮居民被登記為非農業户口，農業户口不能自由轉換為非農業户口。在這種二元户籍制度下，大量進城務工農民，雖然已經不再從事農業，大部分時間也不在農村居住，但並不能真正獲得市民身份，無法在城市安家落户和融入城市，無法在就業、子女教育、醫療、社會保障、住房等公共服務領域享受同城鎮居民相同的待遇，合法權益不能得到充分保護。在基本公共服務制度方面，財政對農村公共設施建設、義務教育、公共文化服務、社會保障的投入強度明顯低於城鎮，農村低保標準、合作醫療補助標準、社會養老保險補助水平明顯低於城鎮，特別是城鎮社會保障體系對進城務工農民的覆蓋度較低。據國家統計局調查，2012年單位或僱主為務工農民繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險、生育保險的比例分別只有14.3%、24%、16.9%、8.4%、6.1%。在土地徵收和交易制度方面，城市國有土地可以直接上市交易，農村集體土地不能直接上市交易，國家徵收農村集體土地，不是按照土地的市場交易價格補償，而是按照土地的原有用途收益補償，補償標準明顯偏低。由於這種城鄉二元結構的長期存在，導致城鄉資源不能合理流動和優化組合，城鄉生產要素不能平等交換，城鄉公共資源配置嚴重不均衡，城鄉基本公共服務嚴重不均等，使農村發展滯後、城鄉發展差距拉大。從根本上講，這種以城鄉分割為特徵的城鄉二元結構不破除，城鄉發展一體化就實現不了。因此，全面深化改革，必須健全體制機制，大力破除城鄉二元結構，加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係，實現城鄉發展一體化。

二、關於推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新

農村基本經營制度是黨的農村政策的基石。《決定》明確提出，堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新，加快構建新型農業經營體系。這為完善農村基本經營制度、加快構建新型農業經營體系指出了明確方向。推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展，這是一個重大論斷和理論創新。

第一，家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展，是對農村基本經營制度的豐富和發展。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村改革取得的重大歷史性成果，是中國特色社會主義制度的重要組成部分，適合我國國情，適應社會主義市場經濟體制，符合農業生產特點，能極大調動農民積極性和解放農村社會生產力，必須毫不動搖地長期堅持。這種基本經營制度是在農村改革的偉大實踐中形成的，並在農村改革的深化中不斷豐富、完善、發展。推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展的農業經營方式創新，就是適應城鎮化和現代農業發展的客觀需要，在“統”和“分”兩個層次推進農業經營體制機制和方式創新。家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展，就是堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，穩定農村土地承包關係並保持長久不變，依法維護農民土地承包經營權；充分發揮集體經營、合作經營、企業經營在規模、效率、技術、市場等方面的優勢，特別是充分發揮企業經營向農業輸入現代生產要素和經營模式的先進生產力作用，推動提高農業生產經營的集約化、專業化、組織化、社會化，使農業經營方式更加豐富、更加具有競爭力，使農村基本經營制度更加充滿制度活力。

第二，家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展，能有效完善農地權能結構，推動農地制度創新發展。即由所有權和承包經營權“兩權並行分置”向所有權、承包權、經營權“三權並行分置”發展，這有利於進一步完善農村土地權能和權益關係，提高農地資源配置和生產經營效率。農村改革之前，我國農地制度是土地所有權和經營權合一，土地集體所有、集體經營，農民作為集體經濟組織成員共同所有和經營集體土地。農村改革建立的以家庭承包經營為基礎的農村基本經營制度，成功實現了土地所有權和承包經營權分離，土地所有權歸集體，承包經營權歸農民，這種“兩權並行分置”的農地制度較好處理了國家、集體、農民權益關係，調動和保護了農民生產經營積極性，呈現出良好的制度績效。但是，隨着我國工業化和城鎮化深入發展，大量農民轉移到非農產業和城鎮就業，這部分農民雖仍具有農民身份但已不再從事或不主要從事農業，雖仍是集體土地的承包主體但已不再是或不主要是集體土地的經營主體，農村土地流轉大量發生，土地承包權主體同經營權主體發生分離日趨普遍，農民土地承包經營權分權設置越來越呈現出實踐必要性。據農業部統計，截至2012年12月底，全國農村土地流轉面積達2.7億畝，已佔家庭承包耕地面積的21.5%。順應實踐要求，對土地承包經營權進行“承包權”和“經營權”分權設置，明確經營權流轉及行使的法律地位，建立所有權、承包權、經營權“三權並行分置”的新型農地制度，顯得十分必要。集體經營、合作經營、企業經營是承接農民土地經營權流轉的重要載體。家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營中，家庭經營是基礎，集體經營、合作經營、企業經營主要是在農民土地經營權流轉基礎上形成的。因此，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新，就可以有效推動實現農民土地承包經營權分權設置，形成以所有權、承包權、經營權“三權並行分置”為特徵的新型農地制度，優化農村土地所有、佔有、使用、收益權能在不同主體之間的分佈，更好堅持集體對土地的所有權，更好保障農户對土地的承包權，更好用活土地經營權，推動農地資源有效配置和現代農業發展。

三、關於賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能

《決定》明確提出，穩定農村土地承包關係並保持長久不變，賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。賦予農民承包經營權抵押、擔保權能，是一個重大政策突破。

賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，使農民對承包地的權能更加完整和充分。這有利於進一步完善農民同土地的關係，有利於維護農民土地權益，有利於保護土地使用權作為農民的用益物權，有利於擴展農地的生產經營功能，有利於促進農業農村發展。我國農村土地屬於集體所有，農民通過承包經營獲得的是土地的使用權。現行情況下，農民擁有的土地使用權主要是兩個部分，一個是土地承包經營權，包括耕地、林地、草地的承包經營權，按有關法律規定，耕地承包期為30年，草地承包期為30~50年，林地承包期為30~70年；另一個是宅基地使用權。另外，農民可以通過招標、拍賣、公開協商等方式承包集體的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，獲得“四荒地”承包經營權。按現行法律規定，土地承包經營權屬於用益物權，農民享有的承包地權能包括佔有、使用、收益以及承包經營權轉包、出租、互換、轉讓或其他流轉方式。但是，由於《物權法》規定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不能抵押，因而使得農民擁有的土地承包經營權的用益物權權能不完整、不充分。賦予農民更多的土地使用權權能，就是賦予農民對土地承包經營權擁有抵押、擔保等權利，使農民能夠以土地承包經營權進行抵押、擔保等活動。將抵押擔保權注入土地承包經營權權能，可以充分活化土地使用權的金融功能和作用，擴大農村有效擔保物範圍，有效緩解農業農村發展中面臨的融資難難題，使農業農村發展獲得有效金融支持，為農業現代化發展提供強大動力。所以，在農民已經擁有的承包地佔有、使用、收益以及承包經營權轉包、出租、互換、轉讓或其他流轉方式權能基礎上，賦予農民對土地承包經營權抵押、擔保權能，使農民擁有的承包地權能更加完整和充分，是實踐的迫切需要。

賦予土地承包經營權抵押、擔保權能，中央政策已經在林地承包經營權方面進行了成功實踐，受到農民廣泛歡迎。XX年，《中共中央、國務院關於加快林業發展的決定（XX年中發9號）》規定，林地使用權可抵押、擔保、入股和作為合資、合作的出資或條件。XX年，《中共中央、國務院關於全面推進集體林權制度改革的意見（XX年中發10號）》規定，林地承包經營權人可依法對擁有的林地承包經營權和林木使用權進行轉讓、入股、抵押。林地是農村集體土地的重要組成部分。林地承包經營權抵押、擔保的成功實踐，為在一般意義上規定賦予農民對土地承包經營權享有抵押、擔保權利提供了有力支持。另外，近年來，不少地方對賦予農民土地承包經營權和宅基地使用權抵押擔保權利進行了探索，極大改善了農民融資難狀況，農民利用這些抵押貸款資金改善農業生產條件和投資創業，大大推動了現代農業發展。這些實踐也為賦予農民土地承包經營權抵押、擔保權利的政策突破提供了有力支撐。

賦予土地承包經營權抵押、擔保權能，不會改變農村土地集體所有性質，絕對不會出現所謂的農村集體土地改變性質問題。有人擔心，賦予農民土地承包經營權抵押、擔保權利會改變農村土地集體所有性質，這種擔心是沒有依據的。因為，從法理上講，土地承包經營權抵押，所抵押的只是農民對土地的使用權，即用益物權，而不是土地的所有權，用益物權抵押並不會改變農村土地的集體所有權性質，即使出現抵押風險，所轉移的也只是土地承包經營權，即轉移的是土地的使用權，土地的所有權並不會發生轉移，因而農村土地集體所有的性質並不會因為賦予農民土地承包經營權抵押和擔保權利而改變。

四、關於鼓勵承包經營權向專業大户、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉

《決定》明確提出，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大户、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。這為農村土地流轉提出了明確方向和要求。農業企業與專業大户、家庭農場、農民合作社並列，成為承接土地承包經營權流轉的載體，是一個政策突破。

第一，承包經營權向專業大户、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，是培育新型農業經營主體的需要。隨着農村勞動力不斷向非農產業和城鎮轉移，留在農村務農的年輕人越來越少，農業生產人員老齡化、後繼乏人問題日益嚴重，“將來誰來種地”已成為我國農業健康發展和農業現代化建設的一個重大問題，成為影響我國農業產業安全的一個突出問題。2012年底，全國農村外出務工經商勞動力已超過2.63億人，40歲以下佔60%，平均年齡37歲。據第二次農業普查，全國農業從業人員中，51~60歲佔21.3%，60歲以上佔11.2%，即農業從業人員近1/3已超過50歲。動態看，我國農業勞動力老齡化發展很快。與第一次農業普查相比，第二次普查時50歲以上農業從業人員比重上升了14.4個百分點，平均每年上升1.44個百分點。按此趨勢，到2016年第三次農業普查時，農業從業人員中50歲以上比重將超過50%。據全國農村固定觀察點數據，2012年務農勞動力平均年齡49歲，XX~2012年務農勞動力平均年齡增加5歲，平均每年增加0.5歲。與老齡化一併出現的還有農業從業人員女性化和低文化程度化。根據第二次農業普查，農業從業人員中，女性佔53.2%，超過男性6.4個百分點，文盲半文盲和國小文化程度超過50%。在一些工業化、城鎮化先行地區，農業從業人員老齡化、女性化更為嚴重。浙江省農業從業人員中，50歲以上佔比達到53％，30歲以下的僅有6％；江蘇省從事糧食生產的農民平均年齡已達58.2歲。即使在農業大省，農業從業人員老齡化也很明顯，據湖南省糧食生產大縣寧鄉縣調查，該縣從事糧食生產的農民年齡在50歲以上的佔比高達63％，女性佔比高達65.7％，20~29歲的僅佔3.5％。對照聯合國有關機構的標準，勞動年齡人口中45歲及以上勞動力為老年勞動力，老年勞動力佔比超過15％時為老年型勞動力結構，我國農業勞動力年齡結構已明顯處於老年型。所以，培育新型農業經營主體十分迫切。專業大户、家庭農場、農民合作社、農業企業是新型農業經營主體的主要形式。承包經營權向這些經營主體流轉，有利於推動我國新型農業經營主體快速成長。

第二，承包經營權向專業大户、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，是發展規模經營和現代農業的需要。第二次農業普查結果顯示，全國從事農作物種植業的農户户均土地規模不足10畝，不少農户的土地還分散為幾個小塊，90%左右的農户養肉牛數量在2頭以下，93%左右的農户養豬數量在10頭以下，80%左右的農户養羊數量在10只以下。這種小規模分散經營難以實現農業現代化。發展規模經營和現代農業，是我國農業改革發展的重要方向。鄧小平同志在上世紀90年代初就提出：中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這又是一個很大的前進。要提高機械化程度，利用科學技術發展成果，一家一户是做不到的。特別是高科技成果的應用，有的要超過村的界限，甚至超過區的界限。僅靠雙手勞動，僅是一家一户的耕作，農業現代化的實現是不可能的。承包經營權向專業大户、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，是推動農業實現規模經營的根本途徑，有利於推動我國現代農業發展和實現農業現代化。

第三，承包地向專業大户、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，是提高農業盈利能力和市場競爭力的需要。小規模分散經營情況下，農民靠土地種植實現不了充分就業，為了增加收入，必然要兼業，導致農業出現兼業化、副業化，難以成為有市場競爭力和經營吸引力的產業。吉林省的調查顯示，規模在30~70畝的玉米種植大户，淨收益可超過2萬元，同外出務工收入基本相當，這部分人會安心以農業為主業。農業部的調查表明，從我國資源稟賦和當前工農就業收益看，一年兩熟地區户均耕種50~60畝、一年一熟地區户均耕種100~120畝，就有規模效益，農業就具有吸引力。聯合國糧農組織的研究顯示，種植經濟作物的規模不低於170畝，種植糧食作物的規模不低於300畝，這樣的農業規模才具有國際競爭力。很明顯，規模經營是提高農業盈利能力和競爭力的重要條件和途徑。承包經營權向專業大户、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，通過實現規模經營增加農民收入，這是提高農業盈利能力和市場競爭力的根本舉措。

承包經營權向專業大户、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，要堅持依法自願有償原則，充分尊重農民意願，不搞強迫命令，確保不損害農民利益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力。要規範土地流轉管理，建立農村產權流轉交易市場，健全縣鄉村土地流轉服務網絡，推動承包經營權流轉在公開市場上公開、公正、規範運行。

五、關於鼓勵農村發展合作經濟

《決定》明確提出，鼓勵農村發展合作經濟，扶持發展規模化、專業化、社會化經營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。這不僅提出了農村發展合作經濟的基本要求和方向，同時提出了支持農村發展合作經濟的具體政策措施。

合作經濟在革命導師馬克思和列寧的經典思想中受到高度重視。馬克思在1864年10月所寫的《國際工人協會成立宣言》中，高度評價了當時工人創辦的“合作工廠”，認為“對這些偉大的社會試驗的意義不論給予多麼高的估價都是不算過分的”，因為他們證明，為了有效地進行生產，僱傭勞動，註定要讓位於帶着興奮愉快心情自願進行的聯合勞動。馬克思在這裏明確地把合作經濟的聯合勞動看作是取代資本主義僱傭勞動的一種經濟形態。在1871年所寫的《法蘭西內戰》一書中更明確地指出：“如果聯合起來的合作社按照總的計劃組織全國生產，從而控制全國生產，制止資本主義生產下不可避免的經常的無政府狀態和週期的痙攣現象，那麼，請問諸位先生，這不就是共產主義，可能的‘共產主義嗎’？”恩格斯在1886年的《致奧古斯特·倍倍爾》一文中也明確指出：“在向完全的共產主義經濟過渡時，我們必須大規模地採用合作生產作為中間環節，這一點馬克思和我從來沒有懷疑過。”在充分體現其新經濟政策思想的《論合作制》中，列寧宣稱：“文明的合作社工作者的制度就是社會主義制度”，“單是合作社的發展就等於社會主義的發展”。

合作經濟是農業農村發展的一個重要方向。農業的農户分散經營特徵，決定了農村發展合作經濟的重要性和必要性。農户小規模分散經營與農產品大市場的矛盾，是我國農業發展面臨的突出問題，發展合作經濟是解決這一矛盾和問題的有效途徑。合作經濟是聯結市場和農户的中介和載體，在傳遞市場信息、普及生產技術、提供社會服務、組織引導農民按照市場需求進行生產和銷售等方面發揮着重要作用，可以改變單家獨户農民進入市場勢單力薄的弱勢地位，擴大農產品商品銷售規模，使個體的農業生產經營者在微觀層面聯合起來，以較高的組織化程度、一體的組織結構、適度的組織規模進入市場，實現分散生產與市場的有效對接，大大提高農户的市場談判能力和競爭能力，是組織和服務農民的重要組織形式，是提高農業市場競爭力的有效途徑。在農業生產領域以外，合作經濟還可以在廣泛的農村事務中有效解決一家一户農民解決不了、解決不好或解決起來不經濟的事情，是發展農村公益事業和完善農村社會管理的有效載體。目前，一家一户的家庭經營仍然是我國農業農村經營方式的主體，必須通過大力發展專業合作、社區合作、股份合作等多種形式的合作經濟，提高農業農村生產力水平，增強農業農村經濟的整體素質和競爭力。

農村發展農產品生產和銷售合作，是一個普遍的世界性現象和趨勢。不論在發達國家還是在發展中國家，農民合作社都受到廣泛重視。目前，全世界160多個國家和地區有農民合作社。在發達國家，農民普遍參加合作社，美國5/6的農民參加各類合作社，法國4/5的農民參加農業流通合作社，荷蘭農民生產的產品80%以上通過合作社銷售，日本農民幾乎百分之百參加合作社，合作社已經成為農民依賴和依託的主要經濟組織。特別是在人多地少國家或地區，農業合作十分發達，合作社在農業發展中發揮着非常重要的作用。比如在荷蘭，3個奶類合作社的經營額就佔領了全國80%的牛奶供銷市場，2個合作拍賣行幾乎銷售了全國所有的花卉，1個澱粉用馬鈴薯合作社佔領了全國100%的市場，1個種用馬鈴薯合作社在全國市場中佔有70%的份額。通過合作社的生產和技術交流、加工、銷售活動，使農户與合作社之間形成了緊密聯繫，有效提高了農業的競爭力。這些經驗為我國農村發展合作經濟提供了很好參鑑。

六、關於賦予農民更多財產權利

《決定》明確提出，賦予農民更多財產權利。這是健全城鄉發展一體化體制機制、推進城鄉發展一體化的重要內容和要求，是維護農民合法權益、推進城鄉發展一體化在理念上的重大突破。

第一，賦予農民更多財產權利，是實現城鄉居民財產權利平等的必然要求。目前我國城鄉不平等的一個深層次表現是，農民和市民所享有的財產權利不平等。比如，城鎮居民購買的房屋具有完整產權，可以抵押、擔保、買賣，農民自己在宅基地上合法建造的房屋卻不具有完整產權，不能抵押、擔保，也不能出售到本集體經濟組織成員以外。企業獲得的國有土地使用權可以用於抵押、擔保等活動，農民擁有的集體土地使用權不能用於抵押、擔保等活動。農民對農村集體資產擁有所有權，但這些權利在經濟上缺乏有效的實現形式。財產權利的不足，嚴重製約農户財富的培育、積累、擴大，制約農户財產進入社會財產增值體系、信用體系、流動體系，制約農民同城鎮居民在經濟權利上的平等，制約城鄉一體化發展。賦予農民平等的財產權利，以實現農民平等的現代化人格地位，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，這是我國現代化必須解決的重大問題，是實現城鄉居民在權利上平等的必然要求。

第二，賦予農民更多財產權利，是增加農民收入和財富、縮小城鄉收入差距的必然要求。農業農村農民問題，核心是農民收入問題。農民收入水平低、增長慢，城鄉居民收入差距大，不僅不利於農業農村發展和農民生活水平提高，而且制約內需特別是消費需求擴大和經濟持續穩定增長，對鞏固工農聯盟和實現社會和諧穩定也會形成不利影響。根據統計資料計算，2012年農民人均純收入只相當於城鎮居民人均可支配收入的32.2%，如果剔除城鄉居民收入核算方法和內容的不可比因素，把農民人均純收入也轉換為可支配收入，則農民人均收入水平相當於城鎮居民的比例還要更低一些。動態看，1980~2012年，農民人均純收入年均增長6.90%，城鎮居民人均可支配收入年均增長7.12%，農民人均收入年均增速比城鎮居民平均每年慢0.22個百分點；農民人均純收入和城鎮居民人均可支配收入的相對差距（農民人均純收入為1）由2.5∶1擴大到3.1∶1，擴大24%；絕對差額由286.3元擴大到16648.4元，擴大近60倍。所以，持續較快增加農民收入，是縮小城鄉差距和推進城鄉一體化發展的要求，對解決好“三農”問題乃至對整個經濟社會發展全局都具有重要意義。增加農民收入，需要培育新空間和開闢新途徑。從農民收入構成看，家庭經營性收入、工資性收入、轉移性收入、財產性收入4個部分中，財產性收入所佔比重很低，是增加農民收入最大的潛力所在。應該把增加財產性收入作為促進農民增收的重要途徑，採取多種措施大力推動農民增加財產性收入。賦予農民更多財產權利，推動農民財產權利在經濟上有效充分實現，就可以有效增加農民財產性收入，使財產性收入成為農民增收的新的增長點，從而有效拉動農民收入持續較快增長，逐步縮小城鄉居民收入差距。

第三，賦予農民更多財產權利，在內涵上就是要保障農民依法享有平等的財產權利。積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，使農民依法獲得集體資產股份分紅收益；充實農民土地使用權權能，賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，使農民依法獲得土地股權投資收益；鼓勵承包經營權向專業大户、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，使農民依法獲得土地流轉收益；保障農户宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，通過試點推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，使農民依法獲得宅基地和房產轉讓收益；允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，使農民公平分享土地增值收益，推動財產真正成為農民發展和致富的重要手段。

七、關於推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置

《決定》明確提出，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。這是健全城鄉發展一體化體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係的基本要求和重要舉措。推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，主要要求和舉措是：

第一，維護農民生產要素權益。這是推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置的重點。基本要求是“三個保障”，即保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用於農業農村。現行體制機制下，農民生產要素權益沒有得到有效維護。勞動要素方面，進城務工農民沒有實現同城鎮職工的同工同酬，相同勞動崗位農民工所得收入只相當於城鎮職工的一半左右。土地要素方面，城鄉土地交換農民得到的補償較少。據國務院發展研究中心調查，農民拿到的徵地補償款，只佔整個土地增值收益的5%~10%。資金要素方面，農村存款資金大量流向非農產業和城市，農民長期面臨“貸款難”。推進城鄉要素平等交換，必須維護農民生產要素權益，使農民在勞動、土地、資金等要素交換上獲得平等權益。保障農民工同工同酬，就是要改革城鄉不平等的就業和勞動報酬制度，使農民工享有同城鎮職工同等的勞動報酬權益；保障農民公平分享土地增值收益，就是要允許集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，改革徵地制度，縮小徵地範圍，規範徵地程序，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，提高農民在土地增值收益中的分配比例；保障金融機構農村存款主要用於農業農村，就是要完善農村金融服務渠道和體系，使金融機構從農村吸收的存款主要用於農業農村發展。

第二，健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制。這是推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置的重要方面。民以食為天。農業是安天下、穩民生的戰略產業，糧食是城鄉居民最基本最重要的消費資料，糧食安全是國家安全的基礎。但是，由於農產品特別是糧食的市場需求彈性和收入彈性不足，與工業品等其他產品相比缺乏市場價格優勢，相同數量的土地和資金從事糧食等農業生產所能獲得的收益要遠遠少於其他產業。因此，糧食生產大縣、農業大縣往往都是工業小縣、財政窮縣。這種狀況直接影響糧食生產和國家糧食安全，影響農業持續健康發展。因此，必須健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制。健全農業支持保護體系，就是要進一步從資金投入、價格支持、基礎設施建設等方面，完善政策機制，加大支持保護力度，形成支持保護農業的長效機制。改革農業補貼制度，就是要充分發揮農業補貼對提高農業特別是糧食生產能力的促進作用，調整補貼方式，改變實踐中存在的不管種不種糧食以及種多少糧食、農業補貼都按承包地面積平均發放的簡單做法，糧食生產直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼等補貼資金的使用要向種糧農民等糧食生產者集中，特別是新增補貼資金要向糧食主產區、種糧大户、家庭農場、農民合作社等傾斜，形成農業補貼同糧食生產掛鈎機制，讓農業補貼真正發揮支持糧食生產的作用，讓多生產糧食者多得補貼。同時，積極探索新增農業補貼資金集中使用、集中用於改善糧食生產條件等農業基礎設施的有效途徑，發揮補貼資金集中力量辦大事的作用。完善糧食主產區利益補償機制，就是要通過財政轉移支付等方式，加大對糧食主產區的支持力度，不斷提高稻穀、小麥等糧食最低收購價格，彌補糧食生產在經濟上的弱勢，使糧食主產區人均公共財力和收入不低於全國平均水平，確保種糧農民和產糧大縣在經濟上不吃虧，從根本上保護農民種糧和主產區發展糧食生產的積極性。

第三，鼓勵社會資本投向農村建設。這是推進城鄉要素平等交換的重要形式和途徑。社會資本投向農村建設，有利於彌補農村儲蓄資金、勞動、土地等生產要素外流對農村發展的影響，有利於彌補公共資源配置的城鄉不均衡對農村發展的影響。各行各業都要積極支持農村建設，企業和社會組織要採取投資籌資、捐款捐助、人才和技術支持等方式在農村興辦醫療衞生、教育培訓、社會福利、社會服務、文化旅遊體育等各類事業，以多種投資方式建設農村生產生活基礎設施，積極支持農村發展。

第四，推進城鄉基本公共服務均等化。這是推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置的重要目標。要統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，大力推動社會事業發展和基礎設施建設向農村傾斜，加大公共財政農村基礎設施建設覆蓋力度，統籌城鄉義務教育資源均衡配置，健全農村三級醫療衞生服務體系，實施農村重點文化惠民工程，健全新型農村社會養老保險政策體系，加快農村社會養老服務體系建設，完善城鄉均等的公共就業創業服務體系，整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度，推進城鄉最低生活保障制度統籌發展，努力縮小城鄉發展差距。

八、關於推進農業轉移人口市民化

《決定》明確提出，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。加快户籍制度改革，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落户農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規範接入城鎮社保體系，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鈎機制。這為推進農業轉移人口市民化提出了明確方向和要求。在這裏，主要創新點是：把進城落户農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規範接入城鎮社保體系。

推進農業轉移人口市民化，是我國新型城鎮化的重大任務，是我國實現現代化必須解決的重大問題。發展經驗表明，城鎮化是現代化的重要內容和表現形式，世界上沒有一個國家不經過城鎮化而實現了現代化的。一般認為，發達國家的城鎮化率要超過70%。據世界銀行統計，XX年美國、日本、德國的城鎮化率分別達到82.4%、91.1%、73.9%，超過我國幾十個百分點。所謂城鎮化，就是伴隨着工業化進程，農業人口不斷向非農產業轉移、向城鎮轉移，從而使城鎮數量不斷增加、城鎮規模不斷擴大、城鎮人口比重不斷提高的歷史過程。因此，沒有農業轉移人口的市民化，也就沒有城鎮化的實現。推進城鎮化的重要任務，就是隨着工業化的發展，推進農業人口向非農產業和城鎮轉移，實現農業轉移人口市民化。改革開放以來，我國城鎮化發展很快，但總體上看，我國城鎮化質量不高，突出表現是農業轉移人口市民化滯後，人口城鎮化速度遠遠慢於土地城鎮化。XX~XX年，全國城市建成區面積增長了78.5%，而同期城鎮人口只增長了45.9%。2012年，我國按城鎮常住人口計算的城鎮化率達到52.6％，而按城鎮户籍人口計算的城鎮化率只有35.3％，二者相差17個多百分點。XX~2012年，户籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率的差距由10.5個百分點擴大到17.3個百分點。中國社科院研究表明，目前我國農業轉移人口市民化程度綜合指數僅有40%左右。大量農業轉移人口雖然被統計為城鎮人口，但並沒有真正獲得城鎮居民身份，無法在就業、子女教育、醫療、社會保障、住房等公共服務領域享受同城鎮居民同等的待遇，也無法長期在城市穩定就業和居住生活，實際上處於半城鎮化狀態，不僅影響農業轉移人口的合法權益，而且影響社會階層和諧和城鎮化質量。農村存在的大量留守兒童、留守婦女、留守老人及由此產生的一系列社會問題，也是這種半城鎮化的直接結果。所以，加快推進農業轉移人口市民化，是我國城鎮化持續健康發展的迫切需要，也是我國經濟社會持續健康發展的迫切需要。

推進農業轉移人口市民化，必須建立完善相應體制機制。一要加快户籍制度改革。在户籍制度方面，要全面放開建制鎮和小城市落户限制，有序放開中等城市落户限制，合理確定大城市落户條件，嚴格控制特大城市人口規模。要形成以合法穩定住所或穩定職業為户口遷移基本條件、以經常居住地為户口登記基本形式的城鄉統一的户籍管理制度，使户籍制度同農業轉移人口市民化相適應，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，逐步讓已長期在城鎮就業和生活的農業轉移人口在城鎮落户，在户籍身份上成為完全的城鎮居民，讓農業轉移人口在城鎮能夠進得來、住得下、融得進、能就業、可創業。二要穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落户農民完全納入城鎮住房和社會保障體系。進城落户農民在農村參加的養老保險和醫療保險，要規範接入城鎮社保體系，以保障他們在農村繳納的時間能夠延續計算。城鎮職工養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險等基本社會保障，要對農業轉移人口全覆蓋。農業轉移人口享有同城鎮居民相同的基本住房保障服務，在子女就學、公共衞生等方面享有同城鎮居民相同的待遇。三要建立完善農業轉移人口市民化成本分擔機制。中央和省級財政要加大對推進農業轉移人口市民化的資金投入，以常住人口而不是户籍人口作為財政分成和轉移支付的依據，財政轉移支付要同農業轉移人口市民化相適應，對吸納農業轉移人口較多城鎮的公共服務能力建設予以較多支持，增強城鎮公共產品供給能力和吸納農業轉移人口能力。