對優化經濟發展環境問題的思考與調研

對優化經濟發展環境問題的思考與調研

一、優化經濟發展環境的核心內容

優化經濟發展環境的實質就是要為經濟發展營造一個良好的社會環境。在營造這個良好環境的過程中，政府作為營造主體，它的作用是不可替代的。因此，正確界定政府職能、充分發揮政府的職能作用將直接關係到經濟發展環境的優劣。

政府職能是指政府對國家和社會經濟的發展應具有的職責和功能，它揭示了政府在社會經濟中的基本方向和基本作用，即回答了政府在社會經濟活動中“應該做什麼，不應該做什麼”的問題。可以説，現實社會經濟發展的客觀要求是決定政府職能的前提和依據。在目前開放和轉型條件下，我國政府應具有哪些主要職能，取決於在開放和轉型條件下社會經濟會產生哪些主要問題，這是正確界定職能的前提。

（一）政府的基本職能

1、轉型期秩序稀缺的一般規律，決定了供給秩序應成為政府重要的綜合性職能

要建立市場經濟，必須首先打破傳統的“倫理經濟”觀念，樹立新的“法理經濟”觀念。這樣就必然引起人們反抗市場的邏輯，市場的發展就需要一個“合法化”的過程。同時，向市場經濟轉軌不僅要求改變道德標準和價值觀，而且涉及資源和權力的再分配。它可能為某些人提供發展機會，而剝奪了另一些人的傳統特權，也可能造成收入和財富的不平等，與現存的所有權、地位和權力不相配。這樣就會引起社會衝突和政治鬥爭，引起經濟生活的混亂。而有混亂必缺少秩序。所以，在社會轉型期，秩序的稀缺是一個一般規律。在我國，目前秩序的稀缺已成為一個十分突出的問題。假、冒、偽、劣產品的泛濫，不正當競爭嚴重，信用的缺乏等等，都是秩序稀缺的不同表現。

在建立和維護秩序方面，政府應擔負起不可推卸的責任。政府本身的強制力和再分配能力，使其自身在提供秩序的服務方面，能夠實現規模效益，成為建立並維護與秩序有關的產權制度體系、市場法律體系和提供相應司法服務的最合適主體。但是，在這一過程中，政府必須要受到有效的監督。為了實現秩序的優化，政府在秩序建設中必須倡導一種法治精神，遵循法治精神管理市場，與秩序相關的政策措施的貫徹和實施必須被納入法制軌道，政府調控和規制市場的權力應當受到合理制約，相關管理行為必須得到有效監督，並承擔法律責任。

2、在轉型和開放條件下，面對日趨激烈的國內外經濟競爭，增強國家或地區的競爭力應成為各級政府的核心經濟職能

這包括三個方面的內容。一是建立並完善一套綜合性的社會創新機制。就是指由政府牽頭，各相關部門和組織相互作用而形成的以推動社會創新活動為目的的社會組織系統。它的基本功能是優化創新資源，協調社會的創新活動。因為我國大部分企業的創新能力低，政府可在為企業創新構築良好的政策法律環境和基礎設施方面，通過政策、法規、計劃、項目、採購、財政金融、服務等多種形式，影響、引導與干預創新活動的方向與效率。在我國市場機制不完善和企業技術創新能力較弱的現狀下，政府對技術創新的引導和扶持更是必要的。二是大力培育產業競爭力，加強產業政策的引導，促進支柱產業的培育和發展。對於大多數發展中國家來説，由於國內市場發育不完善、產業結構成長度低下、技術水平落後、資金匱乏，單靠市場力量難以實現產業競爭力的迅速提升。因此，政府應該繼續制定完善的產業政策體系，提出明確的發展規劃、產業佈局、規模標準、重點建設項目等，並以法律、法規等形式保證政策和規劃的落實，建立和健全財政、税收、金融、外貿等與產業政策相配套的保障體系，推動產業競爭力的提升。三是要把重視人力資本投資作為一項長期戰略。我國雖然人力資源豐富，但在現實層面上，仍表現為潛在資源，人力資源的有效開發和利用仍存在許多問題。為此，一方面必須加快我國人才體制和人事制度改革的步伐，把人才真正確立為經濟發展的“第一資源”。創新用人機制，建設一套行之有效的激勵機制、選擇機制、淘汰機制。另一方面，要加大教育的投入，完善職業技術教育體系，提倡終生教育等。

3、在轉型和開放條件下，社會風險會變大，所以，穩定職能應成為政府的一項重要社會職能

在我國，目前所面臨的社會風險主要有高失業率所導致的社會風險、企業困境所產生的社會風險、地區差距拉大產生的社會風險、貧富分化導致的社會風險。針對各種類型的社會風險，政府一方面要加強對競爭的調控。另一方面，要儘快建立和完善對弱勢羣體的保護體系。最主要的，就是要建立健全社會保障體系：逐步擴大社會保障的覆蓋面；加快建立多元化、多層次的社會保障體系；加強保險基金的收繳和管理，壯大保障規模和能力；改革社會保險管理體制，提高管理現代化水平。還要注重提高政府處置社會風險的能力，儘量減少風險給社會所帶來的損失。

4、轉型期可能會產生嚴重的腐敗問題，所以應把預防腐敗作為政府的一項重要政治職能

腐敗現象的產生與氾濫往往與社會轉型有關。一系列的政治變化，使以往正常的社會政治制度和經濟秩序受到衝擊與破壞，不僅使原來隱蔽的腐敗現象顯現出來，而且迅速地傳播與蔓延。目前，中國正屬於世界上腐敗程度比較嚴重的國家之一，從實際情況看，腐敗已對中國社會經濟造成重大損失，已成為中國最大的社會污染，並且，腐敗意識正成為青年一代的一種自覺意識，已成為制約我國社會經濟健康發展的一大障礙。為此政府應把反腐敗和預防腐敗確定為轉型期的一項重要職能性任務，應常抓不懈。

二、現存問題及形成原因

結合上述政府的職能界定，我們發現，在優化經濟發展環境方面，由於政府職能轉變的不“到位”，直接造成一些“缺位”、“錯位”、“越位”現象的發生。

（一）規範、監管市場秩序的力度不夠

首先是各種市場法規的制定不完善，既沒有形成一個健全的市場規範體系，也欠缺一定的應變性，難以適應變化了的市場狀況；其次，在執行已有的法規時執法不嚴，這既有政府公共行政能力低下的原因，更重要的是政府執法意識和觀念的缺失；再次，地方政府對嚴重破壞市場秩序的地方保護主義放任自流，甚至同流合污，極大地阻礙了我國統一市場體系的建立。

（二）政府對微觀經濟特別是對企業的直接干預依然過多

一方面由於政府的經濟職能轉變沒有到位，政府的利益還沒有從企業經營中退出；另一方面在於有效的國有資產管理體制尚未形成，政府角色還未明晰。有些政府職能仍舊採取直接干預的方式對企業進行控制。在企業的日常經營中，政府對於重大項目的立項、審批、企業領導人的任免等關鍵問題上具有舉足輕重的地位，這直接阻礙了企業真正成長為適應市場經濟要求的微觀經濟主體，使企業改革始終停滯不前，政府職能也遲遲不能切實轉換到位。

（三）投融資管理體制改革滯後

在計劃經濟體制下，政府的投融資管理職能側重於對投融資活動進行微觀控制。在市場經濟體制需要政府對投融資進行宏觀調控的時候，我們的相關部門仍然習慣於用過去的管理方式進行管理，難以適應當前投融資市場的要求。在我國投融資領域的許多層面，政府通常依然是投融資的主體。這種主體的單一性與我國投融資市場的蓬勃發展對主體多元化的要求相矛盾，產生了許多弊端，直接阻礙我國投融資市場的良性發展。

（四）一些政府部門出現利益集團化和非公共機構化傾向

根據政府職能轉變的要求，歷次機構改革都力求使政府部門從管不了也管不好的專業經濟事務中脱身出來，轉向對經濟事務的宏觀管理。但在這一過程中，一些政府部門出現了利益集團化和非公共機構傾向。在面對國家利益、公民利益和部門利益的時候，它們選擇維護和不斷增進本部門的利益。與此同時，這些政府部門的公共服務職能弱化，甚至導致整個部門乃至行業的體制性腐敗。社會公共權力淪為謀取個別部門和行業特殊利益的工具。

（五）依法行政的統一性和透明度不高

這具體表現在：一是對政府行政行為的約束性法律規範始終未能很好地建立起來；二是政府的行政立法缺乏敏感性，特別是對市場經濟的變化缺少應變性，這使得政府的行政法規經常滯後於發展迅速的市場；三是由於以往政府各部門的職能存在着交叉，以及存在於立法體系中的各機關缺乏在立法方面的協調，造成有些法律規範相互矛盾，讓市場主體無所適從的後果。同時，我國的政府行政管理基本上還是一種自為行政、封閉行政，缺乏對社會和公民的開放性和透明度。這一點在日益追求知情權等民主權利的網絡時代更顯得落後於時代潮流。

上面這些問題的存在直接造成了政府在市場經濟發展中的“服務缺位、角色錯位、職權越位”現象。造成政府服務缺位的主要原因是職能部門的條塊分割。如工商、技術監督、食品醫藥監督、税務等部門均為條條管理，地方政府統一協調的難度非常大。在角色錯位問題上的表現可分為兩大類，一類是政府及職能部門行政不作為，沒有利益的事不願意管；一類是行政違法，擺不正位置，不該管的卻去管或該管的亂管，審批項目過多、程序繁瑣以及為了罰款和收費而執法等問題仍然存在。一個地方錯位了，就給整體環境造成了不良的影響。市場選擇企業，企業選擇環境，環境是政府培育的。如果政府總找不準位置，經常發生錯位現象，就是在破壞環境，也是在自損形象。在市場經濟環境下，政府的權利和責任就是承擔公共責任，尤其就業、社會保障、國民教育及公共衞生管理等，這些都是應該管的，而且一定要管好。對應由企業和中介組織管理的事情，政府一定不要干預。

要進一步完善和發展社會主義市場經濟、優化經濟發展環境，使政府職能更好地為經濟、社會發展服務，就必須處理好以下三方面的關係：（1）宏觀與投資的關係。綜合與專業並存，是政府部門職能交叉重複的源頭之一，也是扯皮的源頭之一。改組後的宏觀調控部門，不再是專業部門工作基礎上的綜合，也不是微觀部門工作基礎上的宏觀，而是獨立面向市場、面向社會的宏觀調控。與此同時，還要實行政企分開的投資體制，改革傳統的計劃投資方式，把融資活動推向市場，發揮市場在資源配置中的基礎作用。（2）政府與企業的關係。要按照市場經濟的要求實行政企分開，管行業不管企業。政府主要管行業的規劃、政策、法規，行業組織則對企業進行約束和內部協調。（3）市場與執法的關係。在市場經濟條件下，作為市場的主體，企業的主要目標是盈利，投入以求回報，但必須遵循公平競爭、優勝劣汰的市場規則。政府應當促進市場發育和完善，維護市場秩序，保護企業合法權益，查處非法行為，依法行政，加強執法監督。執法應與辦市場分開，這樣，執法監督才具有公開性與權威性。

三、以《行政許可法》的頒佈為契機，全面優化經濟發展環境

以貫徹實施行政許可法為契機，要力求抓好四個方面的工作。一是全面履行政府職能，繼續改進經濟調節和市場監管方式，更加重視履行社會管理和公共服務職能。二是進一步理順政府與企業、政府與市場、政府與社會的關係，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。要通過加快推進行政審批制度改革，大幅度減少行政審批事項。特別要深化投資體制改革，按照誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險的原則，確立企業在投資活動中的主體地位。三是堅持科學民主決策，建立和完善重大問題集體決策制度、專家諮詢制度、社會公示和聽證制度、決策責任制度，提高決策的透明度和公眾參與度。四是推進政府管理方式創新，利用現代信息技術改進政府的組織和管理，及時把政府決策、服務程序、辦事方法向社會公佈，為人民羣眾提供公開、透明、高效的公共服務。與人民羣眾利益相關的公用事業單位要實行辦事公開制度。

依法行政是貫徹依法治國方略、提高行政管理水平的基本要求。這就要求所有政府工作人員都要堅持依法辦事，學會並善於依法處理經濟社會事務。行政權力應當依據法律，行政行為應當遵守法律，行政機關違法同樣應當承擔責任。要改革行政執法體制，規範行政執法行為，實行行政執法責任制和過錯追究制，加快建立權責明確、行為規範、監督有效、保障有力的執法體制。要真正做到“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”。行政執法人員的素質和工作水平直接影響行政執法效果，關乎羣眾利益，關乎政府形象。要加強行政執法隊伍建設，不斷提高執法能力和水平。

——嚴格依法行政，減少行政干預。政府部門要充當市場競爭的“裁判員”，消除“長官意志”，依法行政，制止濫用權力，特別是對非公有制企業妄加干預，以及辦事拖拉、相互推諉、刁難卡壓和“三亂”等現象。

——轉變政府職能，完善服務體系。要改變政府對企業的指揮、命令式的管制型管理，應當增強“服務也是管理”的意識，把管制型管理變為服務型管理。

——改革審批制度，創造公平環境。目前政府仍然保留了一些本來可以市場化操作的審批權，如土地、礦產、河沙、水資源的開發權，城市供水、環衞、公交線路的經營權等，使一些有“背景”和“關係”的企業能跑到批文和項目，而許多非公有制企業則被拒之門外。

——開放融資渠道，解決資金困難。應當制定非公有制企業信用評價標準，進行資信評估，建立信用擔保體系，為非公有制企業融資創造良好條件。

——理順管理關係，避免政出多門。建議在縣（市）設立非公有制企業管理局或中小企業管理局，具體負責對非公有制企業的調研、規劃、協調、服務、引導和監督。