關於我區外來人員管理情況的調研

目前是我國社會經濟結構急劇轉型的時期，依附於二元户籍制度的城鄉分割體系逐漸瓦解；我區城市化、工業化的快速推進，更對勞動力形成了巨大拉力。外來人員紛紛湧進我區城鎮。截至2003年底，我區外來登記人口達21萬人（不含度假區），預計今年年底將達30萬，與本區户籍的從業人員數量相當。外來人員羣體已經成為我區經濟社會發展的一支年輕而強大的生力軍，緩和了我區城鎮發展中勞動力供需總量矛盾和結構性短缺的矛盾；同時也成為城鎮基礎設施、社會治安、衞生防疫、安全生產以及社會就業的巨大壓力。外來人員的管理，已經成為我區城鎮管理的不可或缺的重要組成部分。如何管理好、服務好這個龐大的社會羣體，按照科學的發展觀的要求，獲得社會的全面、和諧、可持續發展，需要我們不斷探索與研究。

一、我區外來人口及其管理現狀

據公安部門統計，去年年底，全區外來登記人口21萬人（不含度假區的9800多人），截至今年3月底，已達23.15萬人，男女比例為47.9：52.1。外來人員在分佈、就業、年齡結構等方面主要呈現以下特點：

一是人口分佈相對集中。木瀆、甪直、長橋、南區等4個較發達鎮（區），是外來人口相對集中的地區，擁有全區（不含度假區）13個鎮（區、街道）外來人員的71％，合計16.47萬人。其中，木瀆62307人，佔27％；甪直39565人，佔17％；長橋31220人，佔13％；南區31608人，佔14％。其餘9鎮（區、街道）6.68萬人，佔29％。

二是就業比例極不均衡。公安部門3月份暫住人口統計資料顯示，全區外來務工人員188664人，佔82％，務農人員693人，經商人員7009人，佔3％，服務業7561人，佔3％，其他27541人，佔12％（公安部門所稱的“其他”類，往往是指非經濟型流入人員、非正常就業或處於失業狀況的外來人口。按此，正常就業的外來人員約100％-12％＝88％）。其中務工人員比例奇高，佔正常就業外來人員的92.5％，2倍於本區户籍務工人員約47％的比例。

三是年齡層次總體偏低。據公安部門關於暫住人口的統計，16週歲以下、60週歲以上的非勞動力所佔比例極小。另據勞動部門不完全統計，2003年，16—40週歲外來勞動力約佔外來總勞動力的97％，41—（55）60週歲的中老年勞動力僅佔3％。俗語“打工仔”、“外來妹”，便是對於外來打工人員這一年輕羣體的生動描述。而文化程度方面，也正因為不同時代的教育落差，以及優勝劣汰的市場選擇等原因，年輕的外來勞動力的文化結構甚至還略優於我區勞動力的整體水平。外來勞動力國小文化以下人員僅佔2.24％，國中54.15％，高、中專、技校32.07％，大專以上11.54％（公安部門資料）。而我區勞動力這一比例為：國小以下10.8％，國中48％，高、中專、技校30.8％，大專以上10.4％（教育部門資料）。

在這個計劃經濟向市場經濟全面轉型、農村城鎮化的過渡時期，我們對外來人員的管理與服務往往跟不上社會發展的速度，主要表現在以下幾個方面：

一是證件名目繁多，管理效果不理想。經濟型流入人口，有時必須按不同崗位要求，辦理暫住證、就業證、計劃生育證、健康證等證件，才能順利就業。但也有相當一部分短期流入人員沒有及時辦理各類證件。另外，非經濟型流入人口，或搞“地下經濟”人員，比如投靠親友、超生、流竄作案等外來人員也往往不會主動辦理，甚至逃避辦理各類證件。據估計，目前全區辦理暫住證的外來人員僅約85％。又如，我區户籍人口的計劃生育率去年達99.59％，而流動人口計劃生育率大大低於我區户籍人口，有的千方百計躲避計生幹部，以至於計劃生育局難以正確統計這一數據。再如，勞動部門辦理的就業證，要求憑用人單位提供的花名冊和個人身份證辦理，並規定人手一證，每年一換。這種辦證的形式，在這個外來人潮洶湧、就業渠道多樣、各項遷徙限制逐步減少的時代，已經在很大程度上失去了就業管理意義；而且工作強度很大，卻統計不全，公安部門統計去年有20多萬外來勞動大軍，勞動部門辦理的外來人員就業證卻只有10.29萬張。説明各部門在某些方面還未能形成合力。

二是住宿分散無序，治安問題難解決。截至3月，外來人員在外租賃房屋的122347人，佔53％（出租房屋11490户，其中私房10767户，佔94％；公房723户，佔6％）；居住單位宿舍93390人，佔40％；居住工地現場9580人；居住親友家3194人；居住旅店24人；其他2933人。半數以上的外來人員居住在出租房屋，為了省下更多的錢，很多人甚至居住在廉價的車庫、臨時搭建簡易房裏，生活設施、環境衞生條件很差。分散無序的居民房屋給外來人員的管理、服務帶來了極高難度，治安管理方面的壓力尤甚。近年來外來人員犯罪人數與比例快速增長，不足全區社會總人數30％的外來人員，產生了70％的犯罪分子。而被抓獲的犯罪嫌疑人中，80％左右是以出租房屋為窩點的。因此，管理好出租房屋，同時使其中的部分外來人員儘快有序退出並實現集中管理，是解決治安問題的有效手段。為此，去年12月，區委、區政府召開會議，專題研究了外來人員集宿樓建設，以各鎮區集體建設為主，同時鼓勵農民宅基地流轉參股建造，爭取3年內外來人員集中住宿率達到60％。目前這項工作正在有序開展。但問題是，即便能順利解決這比較集中的60％，剩下的分散的難以集中的40％又該如何解決？

三是流動週期短暫，行政、社會成本高。公安部門3月份暫住人口管理統計報表顯示，外來人口暫住時間為：1個月以下0人；1個月—1年222347人；1年以上僅僅9121人，不足4％。這其中固然有各地派出所統計的不實因素存在，我們仍不難判斷外來人員流動週期之短、頻率之高。人才和勞動力的高流動性，以及對高流動人口的治安防範與管理服務，使我們支付了高昂的社會成本和更多的行政成本。目前，我們對外來人員講管理，往往偏重於治安層面；講服務，也往往偏重於對外來投資人員的服務，對外來打工人員的服務則極少。吳中區的居民，已經享有着一系列的區籍“特權”：城鎮職工有“協保”、“內退”、“五大保險”、“再就業優惠”，農村社會有“六有保障體系”，甚至“城鄉居民人人都將有一份養老保障”了。外來人員沒有這些“特權”補貼，又居無其屋，導致其在正規企業的用工成本相對較高；他們舉目無親，又遭到一定程度的歧視。因此如撇開素質因素，低工資待遇、低勞動保障和高強度勞動往往是他們最大的競爭優勢。這種逼仄的生存環境正是造成他們高流動性的一大原因。資金、技術、人才、勞動力都是成就經濟發展的不可或缺的資源，城市化過程中需要優秀的勞動力，我們不應拘囿於維護本區户籍人員的就業與發展，而在一定程度上扭曲了人才尤其是勞動力市場。我們的手段應該是去蕪存菁，合理控制低素質人員流入，而努力留住一些素質相對較高的人才與勞動力。這也是搞好外來人口管理的難點之一。

二、關於外來人口管理與服務的幾點設想

一是集中管理，加大投入。近日，綜治委已經建立由相關職能部門參加的外來人員專門管理辦公室，指定各部門抽調專門人員到外管辦蹲點集中上班，負責組織協調指導本地區外來人員的管理，為外來人員集中管理和服務奠定了良好的組織基礎。上級和一些周邊市（區）也已於前階段採用了這一辦公形式，如市公安局外管辦有各部門抽調的5人蹲點辦公；崑山有16人蹲點。筆者建議，應進一步採用“一站式”服務方式，尤其是在木瀆、甪直、長橋、南區4個外來人員集中的地方，可以設立4個“外來人員一站式服務中心”，服務於全區外來人員，集中調配處理各地派出所記錄的外來人員的有關個人檔案信息，以及衞生防疫等各種管理與服務項目，改變分散管理、多頭管理局面，同時使一些喪失管理服務功能的證件退出歷史舞台；建立外來人員窗口網站，公佈與之相關的各類法規、政策，併為其提供就業信息、集宿住房信息、子女教育信息等等。另外，在財政資金方面，也要逐步加大投入。去年12月，區委政法委等單位領導赴南方考察獲悉，東莞虎門鎮的治安投入佔到財政收入的20％之多，使這個外來人口占80％強的正處級建制鎮始終保持着良好的治安狀況，實現了經濟發展與社會穩定的雙贏。而去年我區在這方面的投入遠遠小於這一比例。區財政在外來人口管理上更是僅投入專項經費390萬元（其中尚含100萬元公安部門罰沒款），即外來人員人均攤得18元左右；外來人口協管員299名，年薪1萬元左右，即扣除299萬元左右工資後，辦公及其他費用僅餘91萬元左右。因此建議我區在集中管理措施跟上的同時，更應加大資金與人力的投入力度，使之逐步與外來羣體的龐大數量及其所創造的GDP相匹配。

二是“以夷制夷”，重心下移。外來人員更瞭解他們同類的疾苦和需求。讓一些外來人員骨幹參與外來人口管理，深入外來人員羣眾，融入本地社會事業，提高他們的參與感與歸屬感，將更加有利於社會穩定和留住外來人員中的優秀分子。這也是上文談到的解決40％較難集宿化的外來人口管理問題的辦法之一。比如，我區在外來人員子女教育方面逐步走上正軌，很大一個因素就是自覺或不自覺地利用外來人員服務於外來人員。目前，外來人員子女有13000餘名就讀於我區國小，有6000餘名外來民工子女分散就讀於我區公辦國小，另外7000餘名就讀於全區6所外來民工學校（均系國小）。這6所學校分別位於木瀆鎮（3所）、開發區（2所）、長橋鎮（1所），大多由外來教師執教，工資待遇較低，學生收費也略低於本地學校，300～350元/學期。雖然目前持證上崗教師僅半數左右，教學質量相對較差，但他們卻承擔着全區半數強的外來人員子女的尚屬正規的國小教育。因此，我們可以在其他方面效仿這一做法，尤其是對於佔外來人員比重高達92.5％的務工一族，可以在其聚集地——工業企業中，選拔一些兼職、專職“聯絡員”，經有關部門認定後，由其專門為外來人員與“一站式服務中心”雙向聯絡，辦理各類事務。區、鎮二級財政買單。

三是素質控制，中介先行。除了以上兩點提到的，管理、服務好既已流入的外來人員之外，同樣重要地，應合理控制外來人員的流入數量與質量。在向市場經濟轉型的過程中，我區已逐步減少和取消了堵、卡、趕等手段和絕大部分收費行為，而由於勞動力市場尚未及時建立健全，勞動力的無序流入便成為一個十分棘手的問題。建議完善以下兩種方法：一是鼓勵民間勞動力中介組織快速發展，豐富就業信息，減少找不到工作的外來人員在我區的逗留時間，使低素質人員和不符合要求人員知難而退。目前，我區有各類持有職業中介許可證和資格證的勞動力中介組織共36家，其中公辦的17家，主要對本地勞動力開放；民辦的19家，除了有關部門要求解決300名/年本地勞動力職業介紹以外，其餘職介活動主要受市場利益驅使。應加強對這類中介組織的扶持與培育，積極倡導投資者投向這一領域；同時着力打擊黑中介，努力維護市場公開公平公正。二是大力發展職業教育事業。蘇州人身在温柔富貴鄉，外出謀生的機會成本一般而言比外來人員大得多，他們更願意留在本地。教育、勞動部門應加大本地勞動力的培訓力度，使其在與外來人員競爭崗位時依靠自身素質勝出。