關於小區亂作為自治管理情況調研報告

一、前言

隨着城市建設的發展，城市居住小區已日益成為城市居民集中居住、生活的基本社會單元。在這個社會單元中，是以居民的自治管理為主，社區管理為輔的基本特徵。小區自治管理的好壞，不僅關係到每户居民的切身利益，更關係到小區居民的主人意識、社會意識和民主意識的建立和培養。作為以“市民社會”為基本特徵的社會發展規律和方向，市民組織的發展完善，是衡量一個城市發展與否的極重要標準。從這個意義上説，小區自治管理的狀況和能力不僅關係到社會的和諧和穩定，也關係到城市發展水平和政治文明的建設問題。作為首善之區的區，不僅是全國最早開展社區建設的城區之一，也是社區建設成效最好的城區之一，因此，更應該努力關注這些來自社區的基本的社會治理問題。

但就目前而言，我們城市小區的自治管理還相當不完善，其突出地表現在以下方面：

(一)業主大會發起組織機制缺乏。就區而言，幾乎沒有一個小區召集過真正意義上的業主大會和規範的書面業主大會。

(二)業主委員會的工作機制和組織能力欠缺。目前，區範圍的小區中，絕大多數的小區業主委員會都是名存實亡，不能正常的開展工作和履行職責。

(三)業主委員會作為業主大會的執行機構和業主利益的代表者和維護者，其選舉產生和發起組織的程序，存在着明顯的不公正、不合理之處，使得業主對業主委員會不信任，業主委員會難以有效開展工作。

(四)涉及業主切身利益的收費問題、帳目管理問題，不透明、不公開，缺乏有效的業主監督制度。

(五)業主對自治管理缺乏熱情與信心，加劇了業主呈一盤散沙的狀況，意見難統一、不團結、不配合，使得業主自治實際處於被懸置的狀況。

以上這些問題的普遍存在，使得小區管理水平長期在低水平徘徊，業主的合法權益得不到有力保障，業主的社會參與熱情受到傷害，不滿情緒卻有增無減，不僅造成了小區自治管理中普遍存在着的各種矛盾，還造成了小區公共設施和公共場地、綠地被不法佔用、改作他用和損毀，造成小區環境、形象和質量指標的嚴重下滑。

二、問題產生的原因

目前，區城市建設速度較快，新建小區比較多，新建小區的設計規劃要求也比較高，有比較完善的公共配套設施和公共場所、綠地等要求。同時，小區治安、防盜等安全管理問題，公共設施和公共場所的使用問題，以及小區裏面擺攤設點經營問題，也為小區居民們普遍重視和關注，並直接涉及小區業主的切身利益。這些都對小區的管理提出了更高的要求，使得小區的管理成為我們社會管理中，尤其是城市管理的基本內容。小區管理水平和狀況，成為城市發展水平和城市管理水平的重要標誌。

縱觀目前小區管理中普遍存在的自治管理不完善，嚴重影響小區和諧穩定的諸多問題，縱觀其原因在於：

(一)管理思路上，在對小區自治管理的關係中，存在着強調以物業管理企業為核心，業主自治管理機制為輔助的問題

首先，在由傳統的房管理念發展為住宅私有化後所出現的專業化、企業化、服務性的物業管理模式過程中，人們並沒有完全改變物業“管理”的觀念，而把現代物業管理當成傳統傳統房管模式的延續。從而在對小區自治管理的模式設計上，自覺不自覺地突出了以物業管理為核心。

其次，在實踐中，由於目前的小區業主相對鬆散，彼此不熟，業主大會的召集機制不完善，業主委員會工作機制和責任不明，使得業主大會和業主委員會難以發揮積極有效的作用。現實中，業主委員會的主要職能就在於和物業管理企業簽訂物業管理合同，而物業管理合同一旦簽訂後，物業管理企業便成為小區管理的中心和主宰。業主大會由於難以召集，業主委員會也由於自身地位和組織機制的鬆散，且業主委員會的成員又大多是兼職、義務工作，因而難以發揮其有效的作用。相反，物業管理企業卻往往利用其完善的企業法律組織行為和較複雜的背景，自覺不自覺地改變了其受廣大業主聘用，為廣大業主服務的法律本質，反而成為名副其實的廣大業主的管理者。

再次，在廣大業主和物業管理企業發生糾紛的情況下，政府有關部門和司法部門也都更多的從維護物業管理服務的延續性出發考慮問題，而很少從尊重廣大業主的意願和維護廣大業主的選擇性角度考慮問題。

(二)業主委員會的選舉和產生機制存在嚴重不合理，不規範的現象

業主委員會的產生，既體現了對廣大業主基本權利的尊重和保障，又直接決定着業主委員會能否真實代表業主的根本利益，在維護廣大業主權益過程中能否主動發揮作用的問題。目前，業主委員會的產生機制或是由房地產開發公司組織選舉產生，或是由物業管理企業組織選舉產生。由於房地產開發公司和物業管理企業之間有着特殊的利益關係，物業管理企業和廣大業主之間是一種選擇和被選擇的關係，因此，這兩種業主委員會的選舉產生方式就難以將物業管理企業的利益與業主的權利真正剝離，很難保證其公平、合理。

在目前選舉方式下產生的業主委員會不僅難以獲得廣大業主的信任，也使得廣大業主逐漸對選舉產生的業主委員會的做法喪失信心，這是目前業主委員會的選舉中廣大業主參選率不高，參選敷衍了事的重要原因。據調查，佔八成多的小區居民對業主委員會是沒有信心的，同樣有超過八成的業主對業主委員會的選舉不熱心和不能認真對待。

這一狀況還導致了廣大業主對維護自身在小區中切身利益的高度關注和對維護自身利益的組織機構的不信任，以及對利益代表機構產生的無奈選擇之間的社會矛盾。同時，也使得廣大小區業主逐漸對小區公共管理事務和公共利益維護的社會意識日趨淡薄，以及個人主義的不恰當上揚。在調查中，絕大部分業主對小區公共事務和公共財產的管理，採取事不關己、高高掛起的態度，而一旦涉及個人利益，則事已關己、高高跳起。甚至目前不少小區中普遍存在的車輛被劃、被砸的現象，皆由這種矛盾引起。物業管理企業為了增加收費，把很多公共場所，甚至綠地作停車之用，而一些業主既不能有效發表意見，卻又心有不甘，於是就採取類似手段以泄心中不滿。

(三)小區的自治管理和社區管理相脱節

目前，小區物業管理的思路基本是建立在以物權為核心的法律制度的構建上，而忽視了小區自治管理的社會性和其在政治文明建設中的意義。在這樣的認識思路下，對小區業主大會和業主委員會的產生和工作機制的實踐，也都是建立在以對不動產為核心的工作機制上的，其工作指導單位歸屬於房產管理部門。而物業管理企業和房地產開發企業在業務上也受房產管理行政部門的管理。這樣的管理一方面存在着業主對物業管理企業難以形成有效的制衡的弊端，另一方面也使得小區自治的管理模式逐漸脱離其合理的社會性要求。

事實上，從社區管理的角度，其本身就包含着以小區為單位的，包括對人管理和對物管理在內的最基層的社會管理。但是，目前小區自治管理和社會管理恰恰是相脱節的。作為社會管理重要內容的小區物業自治管理，社區管理無法介入其中，也無法在其中發揮積極作用;而小區物業自治管理所存在的鬆散性、非常設性的弊端卻又得不到和小區管理最為密切的社區管理的支持和幫助。因此，小區自治管理長期處於一種渙散、低效和無力的狀況，不能有效的發揮其應有的自治管理作用，也不能充分調動廣大業主參與小區自治管理的積極性和責任意識，更使得很多問題難以通過有效的工作機制和法律途徑予以解決。

在調查中，不僅絕大部分居民迫切希望社區組織能夠在小區物業自治管理中發揮作用，支持和指導小區物業自治管理工作，以有效改變小區業主自治組織的名存實亡和組織無力的渙散狀況，而社區組織也普遍認為由社區組織指導、支持小區物業自治工作既能夠有助於社區工作的開展，也能更好的發揮小區業主自治管理的作用。

三、建議

(一)物業管理企業和業主自治管理工作，應調整為不同機構指導和管理。物業管理企業和業主之間，是一種服務與被服務的關係。這種法律關係的性質，就決定了作為全體業主利益代表的業主大會、業主委員會和物業管理企業之間，具有事實上的利益對立性。因此，只有將物業管理企業和業主自治工作的指導和管理機關分屬於不同的行政主體，才能在維護各自利益的前提下，有效地調整和促進物業管理企業與業主大會、業主委員會之間正常、平等的工作關係。事實上，根據《物業管理條例》的規定，業主自治工作的指導、管理者，既可以是房產行政主管部門，也可以是城市的街道辦事處。因此，為有效解決目前小區自治管理中存在的問題，應儘快將小區自治管理工作由現在的房產行政主管部門主導，調整為由街道辦事處或其委託的社區進行指導和管理。

(二)儘快施行小區物業自治管理和社區管理有效結合的管理模式，並建立在社區指導和支持下的業主委員會選舉制度。

在區全面推進社區工作的努力下，區已成為全國社區建設成效最好的社區之一。在進一步建設更高水平和諧社區的工作中，小區自治管理水平的提升和管理狀況的改善，無疑應成為加強社區建設的重要工作內容，也是構建小康型社區體系的必由之路。建立街道委託社區指導和支持下的小區業主委員會選舉制度，既能夠使小區的自治管理工作得到有效、有力、便捷的工作指導，也能夠有力地強化業主委員會的工作職能，更能夠將小區自治管理和社區管理有機地融合，從而更好地發揮社區工作的作用，取得社區工作更好的成效。

(三)探索建立小區業主委託代理的管理制度。

目前，業主委員會由於多為兼職人員從事相關工作，業主委員會的工作機制難以保障，業主委員會及其成員的工作責任難以落實，這往往導致業主委員會工作效率的低下，維護全體業主權益的能力不強，對物業管理企業的制衡性顯得軟弱。為此，從維護廣大業主權益、提升廣大業主主人意識和社會管理意識的角度出發，可以探索建立小區業主大會或業主委員會委託律師事務所等專業法律服務機構代理業主大會或業主委員會的制度。專業法律服務機構代理制度的建立，將充分發揮專業法律服務機構的專業性、組織性和法律服務性的優勢，能夠有效地代表和體現廣大業主、業主大會或業主委員會的意志。