中國社科院財經院主任：建立總法律顧問制度推動税收徵管改革

導讀:我國的法律職業制度正在逐漸形成一個完整的體系。法官、檢察官和律師與企業法律顧問是具有共同知識背景和職業背景的羣體。以下是由本站小編J.L為您整理推薦的建立總法律顧問制度推動税收徵管改革，歡迎參考閲讀。

近日，中央深改辦《深化國税、地税徵管體制改革方案》明確指出：徵管體制改革應該遵循“依法治税原則，以法治為引領，注重運用法治思維和法治方式推進改革，落實税收法定原則，完善徵管法律制度，增強税收執法的統一性和規範性。”

筆者認為，税收徵管是治國理財的重要組成部分，其法治化化進程是政府治理體系現代化程度的標示，應在國家税總層面建立總法律顧問制度，負責税法確定性、税收事先裁定和個案批覆等疑難複雜税法事務。

税務機關建立總法律顧問制度是時代要求

第一、社會對税收法治的進程和水平有新的期待。

近年來，政府管理的外部環境發生了深刻的變化。隨着全球化程度加深，信息化時代來臨，公民維權意識得以強化，社會對税收政策確定服務的要求越來越高;而納税服務的核心內容，就是税法解釋權的正確運用。

無論《徵管法修訂草案》需要解決的事先裁定問題，還是普遍存在的個案批覆問題，還是税收執法中的税收構成要件認定問題也即税法評價問題，都牽涉到税法解釋權的正確運用。隨着納税人權利保護意識的增強，新修訂的《行政訴訟法》第52條賦予法院審查税收“規範性文件”合法性的權力，先前視若無睹的税收政策不確定性問題，必然轉換成税法解釋問題。

其次，税制改革在走向適當擴大直接税比例的改革過程中，由於直接税的税痛感很低，極易引起社會關注，藉助網絡等新傳媒、多中心信息渠道發佈，廣泛傳播和發酵，容易形成公共話題熱點。總之，在我國全面推進依法治國戰略之下，社會各界對税收治理和税收法治能力和水平有新的期待。

第二、税收管理原有機構設置和職能定位面臨重新調整。

中辦、國辦《深化國税、地税徵管體制改革方案》對税收管理改革，提出了新的目標、原則和具體的措施，筆者認為，現行税務機關的徵管模式、機構設置、崗責體系、管理流程、職能定位急待調整，甚至需要結構性再造。現行徵管機構設置，分為徵管和稽查兩大部門，徵管又以税種業務設置對應業務司局，從上到下層層複製，行使政策解讀和轉發職能。這一機構設置，在納税户數暴增和税收業務日益複雜的條件下，日顯僵化。

税收徵管實踐，對税源管理、納税服務、納税評估、情報管理、大企業服務與管理和爭議救濟制度機制，均提出了新的挑戰。而且，税收評定與納税評估的關係釐定、税法解釋與税法秩序穩定性問題、税收個案批覆的適用範圍、税企爭議解決機制中“花錢買訴權”問題、重大税收法治熱點事件的及時和專業應對等等，這些問題的破解有一個命門，就是建立一個強力的、專業而權威的法治機構，並以此為支點構築現代税收管理組織體系，這一機構就是總法律顧問。

第三、專業的税法問題需要總局層面的權威專業機構處理。

隨着税收法治的推進，税收立法權逐步上收至立法機關，税收治理體系中的立法權、行政權和司法權需要互相協調和制約，啟動和開放税收司法成為必然選項。税收法定主義是税收法治的基石，同時税法缺欠問題是一個全球性的難題，具體案件中的税收構成要件認定，仍然需要部頒税法規則發揮作用，但需要建立健全內部的審議、規制和監管機構，以應對外部監督的日益強化。

現代税收管理面臨的税法問題越來越複雜。一些税收政策存在解釋越權、解釋缺陷或解釋不當，但得不到及時糾正，導致各地執行不一，使得納税人無所適從，破壞了税法的嚴肅性。針對具體的交易類型，提供專業的税收構成要件認定解讀、指引或批覆，都需要在總局層面應設置總法律顧問機構，專司複雜、疑難税法問題的明確、專業、權威和符合法理的解答。

關於税務機關總法律顧問制度的兩點説明

其一，總法律顧問是一個機構。

機構之下可以下設若干職能分部，履行預先裁定、政策確定性、爭議與訴訟處理、國際税法與管轄權協調、日常管理程序和管理法規擬定和審查等等職能。

以美國國內收入署IRS為例，其總法律顧問由總統提名，議會任命，現下轄數千名税務律師，是一個龐大的專業機構，有權對 “擬議交易” 頒發事先裁定，而聯邦各州層面的法律顧問，僅僅有權對“既成交易”頒佈事先裁定。機構的總法律顧問，統領若干法律專家和税法專家，必要時，甚至可以藉助政府購買服務方式，藉助外部專家和智庫的諮詢能力，有效地保證專業水準並規避風險。

其二，總法律顧問人選的遴選。

總法律顧問同時也是一個法學專家，應該由公認、著名的權威法學家或者税法學家擔任。鑑於税法問題的專業性、複雜性、技術性和綜合性，總法律顧問應該在憲法、行政法、法理學、民商法、國際法、刑法、程序法等領域有深厚造詣或者具有專長，並進入税法研究領域或者税法實務界，成為學界或者業界公認的學養深厚的税法專家。

綜上，開放税收司法成為必然政策選項，税制改革需要跨過税收法治的關口，接受税收法治的檢驗。税收管理改革應該瞄準實現法治化和治理體系現代化目標，以儘快建立總法律顧問制度為突破口，以實現“税收法定主義”和“強化税收規範性文件的審查”為契機，以“普遍建立法律顧問制度”要求為動力，重構現代税收管理機構和管理體系，並以《税收徵管法》的大力修訂予以配合，這樣，税收管理改革就既有目標和方向，也有了支點和突破口。