推行政府法律顧問制度的作用

為什麼要積極推行政府法律顧問制度?

建立政府法律顧問制度是建設法治政府的迫切要求，是促進依法科學民主決策的重要保障。四中全會《決定》提出積極推行政府法律顧問制度，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。

第一，積極推行政府法律顧問制度，有利於推進法治政府建設。政府法律顧問不僅可以為政府提供法律諮詢、代理行政訴訟等，而且可以為政府重大行政決策、出台規範文件等進行法律方面的研究論證和風險評估。

第二，積極推行政府法律顧問制度，有利於提升行政決策水平。通過吸收專家和律師參與法律顧問工作，政府法律顧問可以為各級政府決策提供專業的法律意見和建議，有效降低決策風險和成本，提高決策質量，有利於集中民智、凝聚民力、體現民意。

第三，積極推行政府法律顧問制度，有利於增強各級行政機關領導幹部及工作人員的法治觀念。

第四，積極推行政府法律顧問制度，有利於加強法治工作隊伍建設。這種以政府法制機構為依託，充分整合社會法律專家人才的隊伍建設模式，有利於保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。

用法治思維建立政府法律顧問制度

十八屆四中全會圍繞全面推進依法治國的主題，就法治工作中的突出問題提出了一系列強有力的改革舉措。其中，“積極推行政府法律顧問制度”、“保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用”，就是重要的內容。應當説，這是在總結多年來一些地方探索政府法律顧問制度經驗基礎上提出來的，也是推進依法行政、建設法治政府的題中之意。

政府是否守法，特別是掌握權力的官員是否受到法律約束，是檢驗一個國家法治化水平的標誌。道理很簡單，與普通公民相比，政府作為組織化的權力主體，是“最有資格”違法的，而違法後受到懲處的成本和難度也是最大的。但實際的情況是，中國法治建設中仍存在“形式法治”、“虛假法治”或“非法治”等諸多問題，尤其是在一些地方政府，官員用法治思維和法治方式治國理政的能力不足，甚至以言代法、以權壓法、徇私枉法的現象還比較嚴重。就此而言，黑龍江建立政府法律顧問制度，對全省各級行政機關切實發揮政府法律顧問在政府決策中的諮詢服務作用提出了要求，有助於防範或化解政府決策的法律風險，對提高依法行政水平、推動法治政府建設也是有益的。

法律是專業化程度很高的學問，政府官員的法律素養和能力雖然在不斷提高，但與法治政府建設的要求仍有差距。在這種情況下，如果依法科學決策，就有必要借力專職法律工作隊伍，最有效的就是以制度化方式推動律師多角度、全方位介入政府工作。不過，在各級政府機構中，本就有法制辦專司政府法制工作，包括參與政府政策制定、對政府決策進行合法性審查等，實質上履行了部分政府法律顧問的職責。黑龍江規定應當建立以政府法制機構人員為主體，吸收專家和律師等參加的法律顧問隊伍。

要説明的是，法治政府建設涉及到科學民主立法、嚴格守法執法等諸多方面，法律顧問制度只是其中的一個環節而非全部，其最根本的是要依法治政、治官、治權。這正是法治政府的根本，也是法治思維的關鍵。從這個角度看，建立政府法律顧問制度應當為政府規避法律風險，但同樣應當成為監督政府的有效力量。要真正發揮律師依法監督政府、監督官員的作用，就必須保障他們作為第三方的獨立性。如何做到兩者兼顧，需要在實踐中進行探索。黑龍江將法律顧問經費納入財政預算，併為相關工作提供物質保障，從儘快建立該制度的出發點看，這是必要的。但是，這樣的制度安排在一定程度上是有悖於法治思維的，因為它無法保障那些進入顧問隊伍的律師，能夠以獨立的身份或精神去監督政府。同樣，這些律師能否繼續在全社會依法開展法律服務工作，尤其是在“民告官”的行政訴訟案件中依法維護訴訟雙方權益，就更值得懷疑。

另外，黑龍江還將推進政府法律顧問工作納入了各級政府考核體系。如果説法治政府建設是政府適應社會變遷的內生性要求，那就應當遵循法治思維和法治規律。在這種自上而下考核壓力下建立政府法律顧問制度，雖然能夠快速形成相應的工作體系，但其穩定性與生命力或許還有待實踐檢驗。