税務機關依法行政調研報告

黨的xx大確立依法治國，建設社會主義法治國家的基本方略後，各級税務機關越來越重視依法行政工作，税務系統法治建設取得了較大的進展。國税系統自全面貫徹國務院《全面推進依法行政實施綱要》以來，大力規範税收執法行為，依法行政工作也取得了明顯成效。但在推進税收法治建設的同時，各級税務機關特別是基層税務機關在依法行政工作上仍然還存在着一些不容忽視的問題，諸如不同程度地存在有法不依、執法不嚴、違法不究的現象。這些現象的存在，影響了我國税收法規的貫徹實施和依法治税的進程，一些執法難題和困境仍有待破解。

一、當前税收執法中存在的主要問題

（一）外部法制大環境有待進一步優化。一是税法立法上的不完善。主要表現在法律法規的內容，或不夠完善或重疊交錯，法律用語過於簡單，模糊概念使用較多，立法前瞻性不夠，造成税法修改補充頻繁、穩定性較差。二是税收計劃管理與推進“依法治税”之間存在矛盾。由於制定税收計劃任務的主要依據是上年税收完成數和計劃年度預計的經濟增長速度，客觀上形成税收計劃指標與客觀經濟發展和税源變化保持協調和一致存在很大的不確定性，在一定程度上使税收計劃管理與推進“依法治税”之間存在着矛盾。三是社會綜合治税機制尚不成熟，部門配合不力。主要表現為相關執法部門各自為政、信息交流不暢、協作不力。一些相關部門對税務部門在税收執法的配合協作上推諉、拖延，難以形成行政執法的整體合力。

（二）內部管理體制機制尚需進一步完善。一是思想認識問題沒有根本上解決，依法行政意識有待加強。二是內部監督制約機制不完善，缺乏統一的税收執法質量考核標準。另外，税收執法監督的手段仍難以跟上發展的需要。三是專業法制人員力量薄弱，結構不盡合理，不能滿足當前税收法制工作的需要。從知識結構看，税務系統法制機構的工作人員沒有受過系統、專業的法律教育，在法學理論、法律理念和法律知識等方面沒有受過系統、專業的法律教育，還不能完全適應依法行政的要求；從年齡結構看，尚未在總體上形成梯次的年齡結構。四是税法執法部門執法權有限影響法制權威。税務部門對於違法執法人員的處理只有“建議”權而沒有直接處理權，嚴重影響監督效果和法制機構的權威，對税務系統依法行政工作產生負面影響。

（三）税務機關執法存在的問題急需進一步改進。一是重人治，輕法治。收“人情税”、“關係税”，該免的不免，該罰的不罰；有的擅自變通税法，有的權限範圍掌握不準確，越權處罰等等。二是重實體法，輕程序法。許多税務人員對各税種的税收政策法規掌握得很熟練，但對《税收徵管法》及相關法律法規的運用卻相對生疏。在執法過程中有重口頭告知、輕執法文書現象。在日常税收活動中，許多基層單位和税務人員不重視税收執法程序，憑感覺和經驗辦事，隨意簡化税收執法手續，人為造成執法失誤。三是納税人的權利沒有得到應有的重視。實際操作中存在納税人的義務多於權利，税務機關的權利多於義務，即現行税收法制還沒有充分又有效地保護納税人的權利。對納税人的行政救濟制度也不完善，重執法輕救濟。四是税收執法風險加大。就政策原因來講，表現在：税收法律體系不健全。税法與相關法規銜接不夠，造成税務機關執法依據不完備，給税務機關的執法帶來隱患。政策出台相對滯後，難以適應複雜多變的經濟活動的需要。一些税收實施辦法和操作規定對可能產生的税收執法風險認識不夠，易引發税收執法風險。就税務機關及執法人員來講，表現在：税收政策調整頻繁而培訓不到位，加之部分税務幹部缺乏學習税收政策業務的自覺性，導致一部分税務人員對税收政策的熟悉和掌握不夠。部分税務執法人員存在憑經驗辦事的現象。部分税務幹部法律素質較差。往往只重視學習和掌握税收税種知識、財務會計知識，而不重視法律知識的學習和掌握，從而使其法律知識，特別是法律基礎知識以及同經濟管理密切相關的法律知識欠缺，以致使執法權發生異化或弱化現象。個別税務執法人員政治素質和業務能力不高，工作責任心不強，執法能力較差。在執法過程中，不會應用法律武器，正確行使依法治税的權力，從而造成執法偏差，破壞了法律的權威性。從而引發執法風險。

二、税務執法問題的根源探析

（一）税務執法依據不完備。孟德斯鳩指出：“一切法律並無絕對的優劣或價值；凡是適合國情的法律就是最好的法律”。税收法律制度表現尤為明顯，税制先進是必要的，但過於超前和追求理想化模式不僅不能促進經濟發展，而且有礙依法治税。税制具有可操作性是依法治税的前提，如果税制脱離本國國情，無法操作或操作中漏洞百出，要做到依法治税就很困難。現行税制不合理的因素也不少，主要表現在：一是税收實體法中很多要素不確定，難以操作。現行的單行税種税法立法層次低，運用“自由裁量權”時，容易出現有失公平的現象。二是税收程序法中有關規定不嚴密，《税收徵管法》法律條文的彈性大，可操作性差，且漏洞多，税收執法中許多主要問題沒有以法律的形式加以確定。妨礙了新的税收徵管模式的運行。三是税收法律與其它法律不銜接，影響了税收法律的實施效力。《税收徵管法》中關於税務行政處罰、税務行政訴訟和税務行政複議的內容，有許多與相關法律不相銜接，致使法律執行中出現許多矛盾的地方。

（二）税務司法保障體系不健全，難以為税務執法提供強有力的後盾。税務司法保障體系是發揮國家司法力量的強制、威懾作用，嚴厲制裁破壞國家税收秩序的嚴重違法犯罪行為，保證税務執法嚴肅性的重要方面。我國現行税務司法保障體系並沒有表現出其保障税務執法的基本功能。在税收犯罪案件處理中，由於以罰代刑的問題普遍存在，致使打擊力度不夠，造成税務違法犯罪活動猖撅，降低了税務執法的水平和質量。

（三）徵收管理力度不夠。依法治税的載體是税收徵管。“對什麼徵税，按什麼標準徵税，在什麼環節徵税，怎樣徵税”等都是法定的，必須依法進行。但制約徵管質量的內在因素也很多，包括徵管手段、徵管方式、徵管模式、考核標準及税務人員素質等。一是在徵管手段上，確保税務機關強制徵税的手段仍顯不足。對“賬外經營”、“額外收入”缺乏相應的控管措施，現行模式推進依法治税舉步維艱。二是在徵管模式上。對現行的申報納税、優化服務、集中徵收、重點稽查、計算機監控模式的理解存在許多偏差，直接影響實際徵管。三是考核標準不完善。組織財政收入是税收的基本職能，因而從上到下的考核標準主要就是收入計劃完成得如何，導致税務機關以任務為中心。四是税務人員素質有待提高。部分人員責任意識差，缺乏愛崗敬業精神，工作懶懶散散，不求上進。部分人員適應能力差，缺乏勤奮好學、只爭朝夕的精神，不願學習新知識，掌握新技能，難以適應新形勢。少數人員法紀觀念淡薄，執法違法，知法犯法，經不起誘惑，為偷抗騙税開綠燈，甚至直接參與涉税犯罪。

（四）税收環境不夠理想。一是公民習慣於接受政府救濟，卻對依法收税、政府組織收入不理解。二是許多偷騙税案件都是以補代罰，以罰代刑，涉税犯罪得不到應有的追究，這種法治環境難以維護依法治税，有時甚至削弱了依法治税。

三、破解税務執法難題的對策建議

（一）加強税收立法，健全税收法律體系，完善税收立法體系。加強税收立法，健全税收法律體系是推進依法治税、治理税收流失的基礎。

（二）健全護税協税體系，優化依法治税的社會環境。完善協税護税網絡，健全税務機關同其他執法機關及社會組織之間協同配合機制，做到税務機關專業管理與社會協税護税力量的有機結合，不斷優化税收法治環境。樹立依法用税觀，糾正把依法治税等同於依法徵税和依法納税的觀念。依法治税的關鍵，在於真正把握税收收入的最終投向。在現代民主、法制思想薰陶下，納税人思考的不僅僅再是為什麼繳税、如何繳税、繳多少税的問題，他們更關注納税人的錢被用到哪裏去了，用得是否合理，用得是否有效。因此，更新税收觀念，必須更新用税人的觀念，提高用税效率意識、公開透明税收用途。讓廣大納税人知道税收用在何處，增加其貢獻感、榮譽感，同時也便於加強對用税人的監督，反腐倡廉。

（三）加大税法宣傳力度，改進税法宣傳教育方式，注重實效。採取多種行之有效、喜聞樂見的方式大力宣傳税收法律法規，提高全民納税遵從度。一是樹立依法納税義務觀。依法納税不是光榮不光榮的道德問題，而是是否遵紀守法的法律問題。必須強化納税人的義務觀，糾正“納税光榮論”，“納税多貢獻大”的法制觀念，通過廣泛的税法宣傳教育，促使廣大納税人樹立新型納税觀念，為依法治税奠定堅實的社會基礎。二是培育協税護税網絡。要消除人們在認識上的誤區，以為收税是税務機關的事，與己無關。事實上，支持税收工作是全民的義務，税收最終是由人民使用，税收沒有做到應收盡收，實質上是把人民的利益讓渡給小團體或個人。必須動員全社會力量，建立起密切聯繫的協税護税網絡，形成強大的社會輿論和監督力量。做到税收應收盡收，以保障人民的安居樂業，社會的全面進步。總之，要做到“四個注重”：一是注重宣傳的形式和內容的統一，並側重於宣傳的內容和效果；二是注重集中宣傳與日常宣傳相結合，並側重經常性宣傳；三是注重税收宣傳的普及和提高；四是税法宣傳要注重貼近生活，貼近社會。

（四）改進徵管完善內部制約機制。一是改進徵管手段和徵管方式。應儘快實行企業與税務機關聯網，以提高工作效率，節約税收成本。二是改進考核方式。税務機關應轉變觀念，將過去的計劃考核標準改變為“應收盡收”，建立完整的徵管質量考核體系，真正實現依率計徵，照章徵税，杜絕有税不收或收“過頭税”的問題。三是進一步加強税務幹部隊伍法制和業務建設。要做到公正、嚴格執法，最根本的是執法者要牢固樹立法制觀念，做到心中有法、言必合法、行必循法。切實加強對税務人員的法制教育和業務培訓；開展税務人員的職業道德教育和全心全意為人民服務的宗旨教育，引進激勵機制，激發廣大税務人員從事税收工作的自豪感，榮譽感。四是強化税務行政執法監督制約機制，全面實行税務行政執法責任制，廣泛接受外部對税收執法的監督，形成內外相促、上下結合、專兼配套、形式多樣的執法監督體系。從而使執法監督工作更加規範化、制度化。

（五）提高幹部素質，加強執法主體建設，建立一支高素質的税收執法隊伍。一方面提高政治素質。以為人民服務為核心，努力強化共產主義信念教育，提高全體地税人員思想素質。另一方面，加強職業道德教育，提高職業道德觀念，熱愛税收，依法治税，提高行政執法水平。要提高税務人員的法律素質。“徒法不能自行”，依法治國和依法治税都需要有較高法律意識的人來具體執行，建立一支高素質的税收執法隊伍就要加強業務素質培訓，特別是法制培訓，不斷提高税務幹部的綜合素質，特別是法律素質。加強職業道德建設，提高税務執法人員的道德修養和拒腐防變能力。建立健全廉政監督制約機制，對税務幹部執法行為進行有效監督。

依法治税是一項長期工程，涉及到方方面面，需要全社會各個方面的共同努力和配合，在實踐中解決存在的問題，改善税收環境。同時，税務機關要處理好方方面面的關係，從具體工作做起，逐步實現税收的規範化、法制化，將依法治税推向一個更高的層次。