人民法院服務經濟發展有關法律政策問題的調研報告

去年以來，全省(四川省)法院高度關注國際金融危機的演變及其對我省經濟的影響。從目前的情況看，此次金融危機對我省的影響相對較小，但對實體經濟的衝擊和引起的社會不穩定因素已逐步顯現。經濟領域出現的新問題已在司法層面上得到初步反映。為主動有效應對金融危機，我院成立專門課題組。課題組組織全省三級法院和部分企業代表就法院在服務企業生產經營、促進經濟平穩較快發展過程中存在的突出問題及面臨的主要困境進行了專題研討，在此基礎上緊扣法院職能，提出法院工作促進經濟發展的對策與建議。

一、金融危機反映到法院工作中呈現的主要特點

（一）經濟危機目前在司法層面的影響已初步顯現

相關數據反映，目前，涉金融案件收案已呈現上升趨勢。其中，部分增量是符合司法規律的正常反映，而非完全因金融危機所致。這主要是由我省所處區位（內陸省份）、經濟結構（外向型經濟相對比重較小）、經濟發展水平以及司法規律所決定。未來上升趨勢將更為明顯，可以預測，在XX年以及之後較長的時期內，金融危機的影響將大量反映到司法領域。

（二）所涉法院和工作領域較為集中

從所涉法院範圍來看，目前大成都經濟圈內的基層法院相對反映明顯，已審理或正在審理的涉金融危機的案件較多，如成都市武侯區、高新區、青羊區等基層法院，而中、高級法院和其他市、州法院尚反映不明顯，已審理或正在審理的涉金融危機案件較少。從所涉工作領域來看，在民事審判、執行領域已有明顯反映，刑事審判領域也有一定程度的反映，行政審判領域目前尚不明顯。

（三）五類案件明顯上升

一是涉及企業破產清算案件明顯增多。該類案件涵蓋勞動合同、借款合同、買賣合同、土地使用費等多種糾紛。二是勞動爭議大幅上升並出現新情況。XX年全省勞動爭議案件同比增長102.95%，其中羣體性勞動爭議案件上升勢頭明顯。三是房地產糾紛大幅度增長並出現新情況。XX年全省房地產合同案件同比增長78.48%，該類案件涵蓋了建築施工、勞動爭議、商品房買賣、預售等多種糾紛。因社會整體經濟低迷、房價下滑，出現了購房者按揭斷供、開發商交房買方不接受、惡意毀約、違約等情況，這類糾紛敏感度高、易形成連鎖反應的羣體性糾紛。四是貸款糾紛大幅增長。如成都市青羊區法院XX年下半年貸款案件同比增長101.3%，信用卡透支案件增長360%。五是涉及中小企業的傳統商事案件上升明顯。XX年全省票據案件同比增長18.75%，股東權案件增長65.99%，證券案件同比增長642.11%。

（四）訴訟保全、執行工作呈現新動向

XX年全省法院訴訟保全和執行案件均有明顯上升。銀行要求收回貸款，以及因資金鍊斷裂導致訴訟保全的案件均已顯現。

二、當前人民法院在服務經濟發展中面臨的主要問題

（一）法院自身面臨的問題

1.個別審判人員對法院工作應對金融危機的重要性認識不足。個別法官認為金融危機是國家宏觀經濟管理職能部門的事，遠離自己的工作生活，表現出一種無所謂的態度。同時，對金融危機的危害性認識不足，認為金融危機主要是對歐美、日本等發達國家影響大，而對我國無甚影響或影響較小。

2.部分法院對如何積極主動服務企業促進經濟發展思考不夠、行動不力。部分法院認為法院只能被動受理案件，而後在審理、執行中才能服務企業，而不是主動積極地防範和化解社會矛盾及經濟風險，服務經濟發展。

3.對部分企業經營受損是否確屬金融危機影響甄別不夠。在金融危機中確有部分企業是因受金融危機的影響而致資金緊張，履約能力受限。但也有一部分企業與此無關，而是藉機惡意毀約、要挾、賴債及逃債等。調研顯示，在過去的工作中，法院對該類情況的把握和甄別不夠。

4.法院服務經濟發展的要求與難度明顯加大。與常態糾紛相比，在金融危機這一非常態背景下，涉金融危機糾紛面臨着更多的突變性和非確定性，使法院工作服務經濟發展的要求與難度明顯加大。這就要求法院保持一種穩健和冷靜的司法態度，一方面要加強對涉金融危機糾紛的預測研判，做好應對準備；另一方面要高度重視對相關問題的專題調研，確保司法應對能動有序。

5.司法解決糾紛面臨的難度、風險和成本加大。災後重建與金融危機背景下，各類糾紛所涉社會因素、政策因素與法律因素多重交織，司法的有限性表現得更為突出，單純依靠司法解決糾紛所面臨的難度、風險和成本進一步加大。如果法院不加分析，全然介入，不僅難以有效和順利解決糾紛，還可能使矛盾進一步激化，加大解決問題的難度和成本的投入。

6.裁判標準的把握及利益衝突的平衡難度加大。由於地震和金融危機因素的介入，司法案件中的社會關係和爭議焦點因此變得更為複雜、多樣，突出反映在五方面：共性要求與特殊情形並存；法律問題與社會因素交織；歷史原由與突變情勢糾結；常態調控與應急處置交錯；程序選擇與實體裁量兩難。針對具體個案，特別是廣受關注的爭議性案件的司法裁量一般化與個別化之間的潛在衝突有所加劇，保持統一的裁判標準、平衡利益衝突難度加大。

（二）相關規定不完善制約了法院功能的發揮

1.司法救助的範圍有限。根據我國現行有關司法救助制度的規定，免交訴訟費的救助對象僅限於符合條件的自然人，而不包括企業。而受這次金融危機衝擊較大的是中小企業。這些中小企業向人民法院申請訴訟費緩、減、免時，如果嚴格依法則不符合條件，即使符合條件也僅能緩、減，而不能免交訴訟費。

2.司法高效的要求與簡易程序適用範圍存在衝突。我國目前關於適用簡易程序的案件類型已有明確規定，而法院案多人少的矛盾較為突出，尤其在這個特殊時期更顯緊張。如成都市武侯區法院平時民事法官一年人均辦案300餘件，如要進一步提高司法效率，就需要擴大適用簡易程序的適用範圍。

3.管轄權下放與基層法院辦案能力存在一定矛盾。根據最高法院相關司法解釋對經濟糾紛級別管轄的規定，將原由中高級法院一審的85%以上大標的民商事案件下放到基層法院。這一規定雖有一定合理性，但基層法院案多人少的矛盾突出，且基層法院部分法官的司法能力有待提高，在此特殊時期矛盾更顯突出。

4.《物權法》相關規定過於原則。調研顯示，商品房地下車庫的歸屬問題以及物業糾紛頻發（這類糾紛處理不當易引發連鎖性羣體糾紛），但因《物權法》規定較為原則，相關實施細則及司法解釋尚未出台，致各地法院在處理中把握尺度不一。

5.對“金融危機”是否屬免責事由理解不一。因金融危機致不少企業簽訂的合同不能履行，出現了大量違約案件。但對“金融危機”是否可視為“不可抗力”或“情勢變更”，目前尚存在不同認識，亟需相關政策或司法解釋予以明確。

（三）司法政策影響了法院功能的發揮

1.清理執行積案專項活動與服務企業“過冬”需要進一步協調關係。中央政法委牽頭的“清積”專項活動，目前正在深入開展，而在被執行人中有大量屬於受金融危機影響的企業。因此，“清積”工作與服務企業“過冬”二者之間必然存在緊張關係。雖然在執行中法院會盡可能調整司法策略，創新執行方法，平衡雙方利益，但在窮盡一切手段後，衝突仍有可能存在，法院應如何選擇，需要較為明晰的司法政策指導。

2.維護金融安全與服務企業“過冬”需要進一步協調關係。二者均是中央政策的要求，但金融企業追收欠款所涉的一部分企業正好又是受危機影響的企業，法院在窮盡策略和手段後，部分案件間的衝突仍在所難免，法院如何選擇，同樣需要司法政策指導。

3.維護社會穩定與服務企業發展需要進一步協調關係。一方面，金融危機中人民羣眾對法院工作的效率、實效要求更高；另一方面，受金融危機影響的部分企業又是被告或被執行主體，需要給予一個喘息之機以安全“過冬”。法院工作一方面要考慮人民羣眾權益與社會和諧穩定，另一方面又要考慮企業的發展，致使法院工作面臨兩方面矛盾的協調難度增大。

三、人民法院應對金融危機、服務經濟發展的對策路徑

人民法院應密切關注金融危機走勢，通過充分發揮法院職能作用，積極引導金融市場良性發展，推動經濟平穩較快發展。

（一）進一步轉變工作理念，創新工作方法。一是進一步認清形勢，增強工作的針對性。通過分析國際金融危機的後續發展、變化態勢，以及對我國、我省經濟發展和社會穩定的影響，認清法院工作在化解金融危機影響、維護社會穩定方面面臨的新形勢、新任務，增強使命感、責任感，不斷探索新的有效應對措施。二是轉變觀察和處理問題的模式。認真研究和把握經濟社會發展規律，善於從政治上觀察問題、思考問題、解決問題，做到變被動為主動。跳出法院沒有案件就不能服務經濟的狹隘意識，既處理好案件，又積極主動的參與防範、化解社會矛盾。三是打破思維定勢，注重利益平衡。常態思維下，部分企業尤其是房地產、外向型等企業被視為強勢主體，但在金融危機這一非常態社會背景下，部分企業轉變為“弱勢羣體”，這就需要改變對案件的慣性思維與判斷標準。在具體案件的處理中，要注重考量、權衡案件處理的利弊得失，既要權衡當事人之間的利益，又要權衡當事人與社會之間的利益。四是創新工作方法。對一些涉及面廣、成因複雜、容易引發羣體性事件的案件，在不違背法律和政策的前提下，堅持突破常規，特事特辦，避免機械執法，就案辦案，防止個別糾紛轉化為羣體性糾紛，防止民事糾紛轉化為治安或刑事案件，防止非對抗性矛盾轉化為對抗性矛盾。

（二）積極延伸審判職能，擴大司法服務空間。一是積極建立對企業進行定點法律援助的幫扶機制。為幫助企業安全“過冬”，切實建立對企業進行定點幫扶的法律援助機制，將部分影響嚴重的企業列為法律援助定點單位。通過對定點企業進行走訪和調研，瞭解我省企業經營狀況和亟待解決的法律問題，主動為企業提供法律服務。二是建立聯席溝通機制。通過召開座談會等形式，將企業因金融危機已經面臨以及可能面臨的法律政策問題逐一梳理，邀請相關專家、職能部門共同研究，提出有針對性的解決意見。三是積極提出司法建議。對於法院在服務經濟、辦理相關案件中發現的一些問題，積極採取司法建議的方式向相關部門提出，促使問題得以解決。四是適時開展專項活動。通過開展“進企業提供服務，幫助企業解困”等專項活動，切實幫助企業度過難關。

（三）充分發揮審判職能，依法服務經濟發展。一是充分發揮刑事審判職能，保障金融安全。依法打擊侵犯國有資產等各類經濟犯罪和職務犯罪，最大限度保護國有金融債權。嚴厲打擊金融犯罪活動，制裁金融違規行為，加大追繳贓款、退賠的力度，最大限度地為企業挽回經濟損失。二是充分發揮民事審判職能，維護市場經濟秩序。依法最大限度保障國有金融債權，防止國有資產流失。依法保護非公有制經濟發展，保護非公有制企業在投資融資、税收、土地使用和對外貿易等方面，與其他企業享受同等待遇。合理把握涉企業債務案件的審判尺度，妥善審理因資金鍊斷裂引發企業債務的重大案件，防範和化解因企業資金鍊斷裂造成的風險和困難。依法審理涉房地產、保險、證券、期貨、信託、知識產權等類案件，合理運用破產清算、重整及和解制度，服務經濟發展。三是充分發揮行政審判職能作用，為經濟發展營造良好的法治環境。依法支持行政機關服務經濟的整治行為，遏制地方保護、地區封鎖和部門行業壟斷。加大徵地、拆遷等行政案件的審理力度，促使行政機關正確履行法定職責。創新行政訴訟結案方式，大力推行協調和解，堅持保護與監督並重，促進法治政府建設。四是充分發揮執行職能作用，確保合法權益得以實現。大力加強金融案件執行力度，着力解決金融糾紛案件難以執行的問題。認真研究執行工作策略，積極探索靈活多樣的方式方法，慎重使用強制執行措施。加強同相關部門的協調配合，不斷完善化解“執行難”的綜合聯動機制。建立執行案件信息管理體系，推進執行救助專項資金的建立，妥善解決特困申請執行企業的困難，幫助企業安全“過冬”。

（四）建立和完善工作機制，確保法院功能有效發揮。一是建立糾紛甄別機制。各級法院在立、審、執的各環節建立糾紛甄別制度，區分哪些主體確屬受金融危機影響，哪些是借危機為己尋利，在此基礎上，有針對性的採取應對措施。二是健全立、審、執“綠色通道”機制。對需要及時處理的涉金融危機糾紛、涉民生案件，適用快立、快審、快執的“綠色通道”，及時維護當事人的合法權益。三是建立重大案件報告制度。對於涉及金融機構、國有資產、企業改制、資金鍊斷裂、投資者出走等產生的羣體訴訟以及影響金融經濟秩序穩定、社會穩定等特別重大的案件，各級法院實行逐級向上級法院報告制度。四是建立重大案件集中管轄制度。對於涉及當地行業龍頭企業資金鍊斷裂引發債務以及涉及羣體性糾紛等重大案件，實行集中管轄，由省法院統一協調、指定集中審理和執行，統一裁判標準。

（五）加強組織協調，不斷提升司法保障和法律服務的能力和水平。一是緊緊依靠黨委的領導和政府的支持，依法處理好羣體性糾紛案件。在處理羣體性糾紛中，緊緊依靠黨委的領導和政府的支持，加強與工商、公安、金融監管、勞動保障及相關經濟金融政策制定機關、監管機關的溝通協調，將訴訟與非訴訟糾紛解決途徑有機結合，有效化解糾紛。二是在應對金融危機中提高法院隊伍司法能力。着力提高法院隊伍應對金融危機、服務“兩個加快”、解決實際問題的能力。堅持不懈地加強黨風廉政建設，認真執行最高法院的“五個嚴禁”及省法院的相關規定，提高廣大幹警廉潔自律、拒腐防變的意識和能力，維護司法廉潔，促進司法公正。三是加強調查研究和宣傳工作。深入開展前瞻性調查研究，及時總結審判經驗，研究制定指導意見。加強司法宣傳工作，及時通過召開新聞發佈會、發佈典型案例、組織專題報道等形式進行法制宣傳，教育和引導各類市場主體增強依法經營和風險防範意識，努力營造公平有序的經濟秩序。四是加強組織指導。省法院切實加強對大要案件處置工作的監督指導力度，對可能影響社會和諧穩定的重大案件，注重認真研究、精心審理、及時總結經驗，妥善化解矛盾糾紛，切實推動經濟發展，服務“兩個加快”。

四、促進經濟發展的幾點建議

應對金融危機、促進經濟平穩較快發展是一項系統工程，需要通過國家和社會的各種力量，全面加強協調配合，修改完善相關法律政策，建立健全長效機制，共同做好有關工作，從而形成聯動合力，為企業創造寬鬆環境，幫助企業渡過難關。

（一）針對實踐中反映較為集中的法律政策問題，建議有關部門及時加以修改完善，確保法院工作有序高效進行。一是建議修改司法救助的主體範圍，將確有困難的中小企業納入免交訴訟費等司法救助範圍。二是建議通過修改法律或司法解釋的方式，擴大適用簡易程序的案件範圍，賦予部分案件當事人在級別管轄上享有一定的選擇權。三是建議《物權法》實施細則儘快出台，對“金融危機”是否屬民法上的“不可抗力”或“情勢變更”儘快在法律上予以明確。四是建議出台相關司法政策，統一有關糾紛的應對思路和處理尺度。

（二）由省委政法委牽頭成立應對金融危機的協調機構，加強組織協調。由黨委、公檢法、政府相關職能部門、企業、行業協會、基層組織等相關人員組成，定期交流，加強信息共享、法律研討、工作經驗交流及工作協作聯動。在此基礎上，建立快速反應機制、情況通報機制。

（三）建立健全風險預警機制，加強對金融危機的防範和化解。相關單位立足自身職能範圍，進一步提高對集團糾紛苗頭的敏感性，加大矛盾排查力度。對於有矛盾苗頭以及有示範效應、可能引起連鎖反應的事件，及時向本級及上級政法委與政府報送預警信息，做到早發現、早預防、早控制、早處置。

（四）由省委政法委牽頭，推動川渝或更多省、市協商形成不同省、市司法機關之間的工作聯動機制。切實加強各司法機關之間互通案件信息、司法工作協作、社會力量配合等方面的合作與協調，共同應對、妥善處理涉金融危機案件。

（五）各級政府在實施各項宏觀調控措施時，進一步規範行政行為，減少行政爭議。特別是在基礎設施建設、拆遷、環境保護、房地產等領域，各級政府及職能部門要進一步規範行政行為，儘量減少行政爭議的發生，更加重視通過協調和解的辦法解決行政爭議，幫助企業平穩過渡，安全“過冬”。

（課題組成員：陳明國，四川省高級人民法院副院長；沈茂國，四川省高級人民法院研究室副主任；蔣敏，四川省高級人民法院研究室副主任；徐旭，四川省高級人民法院研究室。）

本文刊載於《人民司法》XX年第7期