國税系統行政管理調研報告

今年四月份，全省國税系統開展了為期一個月的“查找税收執法和行政管理崗位風險點”活動，這是全省國税系統為防範和降低税收執法和行政管理風險，切實提高國税人員法律、法規、規章遵從度，預防和減少幹部職工失職、瀆職等違法、違紀行為發生的重要舉措。近年來，全省國税系統反腐倡廉工作雖然取得了顯著的成績，但是，我們當前所面臨的反腐倡廉的形勢依然嚴峻。據統計，，全省國税系統被檢察機關立案查處的案件16起，涉及税務人員22人，與相比，案件上升6起，人員增加8人，其中涉嫌失職瀆職的14人，佔63.6%。這説明我們在“税收執法”和“行政管理”活動中還存在一定的風險，我們必須從事關國税事業興衰成敗這個高度去認識開展“查找税收執法和行政管理崗位風險點”活動的重要性，並下大力氣認真查找税收執法和行政管理活動中存在的問題，找準“風險點”，消除後顧之憂。

一、税收執法和行政管理風險的主要表現

税收執法和行政管理風險，是指税務機關及其工作人員在執行法律、法規所賦予的權力或履行職責的過程中，未按照或未完全按照法律、行政法規、規章的規定執法或履行職責，侵犯、損害了國家和羣眾的利益，給國家或羣眾造成一定的物質或精神上的損失所應承擔的責任。税收執法和行政管理風險包括税收執法風險和行政管理風險，税收執法風險是指税務機關及其工作人員在行使税款徵收、税務管理、税務稽查、税務行政處罰等各種税收執法權時承擔的風險;行政管理風險是指税務機關及其工作人員在行使人事管理和財務管理等行政管理權利時承擔的風險。從目前開展的“查找税收執法和行政管理崗位風險點”活動中發現的問題看，税收執法和行政管理方面潛在的風險較大，產生的危害較深，需要高度重視。

(一)税收執法風險。涉税行政審批事項的“調查處理權”和“審批決定權”、涉税行政處罰事項的“自由裁量權”是税收執法風險比較集中的環節，對這些權利監督制約不到位，容易產生“以税謀私”的問題。主要表現，一是税源管理不到位問題。税源管理是税務管理的基礎環節，税源管理不到位，税務管理就成了無源之水、無本之木。目前，税源管理的主要問題是税收管理員制度落實不到位，税源“巡查巡管”流於形式。突出表現是假請假、假歇業、假註銷問題屢禁不止,漏徵漏管户屢見不鮮。據調查，“三假”問題的產生與税收管理員有必然的聯繫，因為“三假”户的形成需經税收管理員的調查、核實和認定，除納税人主觀欺騙税收管理員的特殊情況外，沒有税收管理員的默許就沒有“三假”户的存在，税收管理員沒有利益可得“三假”户就沒有生存的空間，“三假”户一定程度上是税收管理員的“私留地”;漏徵漏管户的產生是税收管理員對所管轄的區域(如街道、市場、行業)“巡查巡管”不到位的結果。“三假”户和漏徵漏管户的背後潛藏着税務人員失職、瀆職的風險。二是税款核定不公平問題。個體工商户因“核定徵收”而產生的税負不公問題是目前納税人和社會各界關注的熱點和焦點問題。由於個體工商户的税款核定由税收管理員負責調查，最終定税的多少基本上以税收管理員提供的調查資料和依據為主要參考，儘管税款核定從形式上看實行了計算機定税，“陽關定税”，但是，作為税收管理員在定税調查這個環節，如果有“人情”和“關係”的存在，定税時就會有從寬或從嚴的可能，就會有“税負不公”現象的發生，“税負不公”的背後隱藏着税務人員失職、瀆職的風險。三是税收執法不規範問題。一些税務人員在税收執法中不能嚴格依法治税，執法隨意性大，涉税案件該稽查而不稽查，該定偷税而不定偷税，需查深查透卻敷衍了事，需從重處罰卻輕描淡寫，該移交司法部門追究刑事責任卻不移交使犯罪分子逍遙法外，對減免退税審批和涉税資格認定事項，該評估不評估或虛假評估，該調查不調查或弄虛作假，造成國家税款流失;一些税務人員對税法及相關法律、法規理解有偏差，或粗心麻痺，工作不細緻，錯誤地使用税收法律文書，錯誤地引用税收法律依據，定性不準，程序失當，造成税收執法錯誤;或不具備執法資格的人員在執法文書上亂簽字，使執法文書失去應有的法律效力等等，税收執法不規範潛在的風險不可估量;四是税收執法不文明、不廉潔問題。一些税收管理員在税收執法中，不能正確處理與納税人的關係，沒有完全樹立為納税人服務的理念，對納税人態度蠻橫，不講方法，不講技巧，激化徵納矛盾，惡化税收執法環境。一些税務人員法制觀念淡薄，依法行政的意識淡薄，不能嚴於律己，在税收執法中違反廉潔從政的有關規定和要求，“吃、拿、卡、要、報”等違紀行為屢禁不止，違規接受納税人禮金、禮品、有價證券等現象時有發生，執法不文明，執法不廉潔嚴重影響了國税形象，而且也造成很多執法的風險。

(二)行政管理風險。“人事管理權”和“財務管理權”是税務行政管理風險比較集中的環節，對這些權利監督制約不到位，容易產生“以權謀私”問題。近年來，全省國税系統為強化對人事管理權的監督制約 ，實行了幹部的公開選拔、競爭上崗、按程序辦事，集體討論決定的工作機制，狠剎了用人上的不正之風。與人事管理權的監督一樣,對財務管理權也建立了必要的規章制度和審批程序，如項目審批要集體決策、設備配置要公開招標採購，大額經費支出要會審會籤，“一把手”不直接分管人事和財務等，這些制度的實施起到了很好的監督制約作用。但是，在財務管理權的行使上還存在一些問題，如固定資產的處置。1994年税務機構分設以來，由於法律法規的卻失，司法監督的乏力，依法行政的觀念淡薄，國税系統不按法律規定、不按法定程序處置房屋、土地、車輛等固定資產的問題比較普遍，主要表現，一是房屋與土地混合處置問題。房屋隨土地，或土地隨房屋處置，雖然處置程序簡單但是不符合法律的規定，並且具有隨意性。不論是國、地税協商進行房屋或土地的置換，還是閒置不用的土地或房屋作價給政府或其他部門，收取一定的費用等，都是違規處置資產的行為。按照法律、法規的規定，房屋的處置必須通過中介機構評估和拍賣，土地的處置必須經過政府相關部門評估和拍賣，房屋與土地是獨立的，雖然密不可分但是不能簡單處置，否則導致國有資產流失，屬於違法行為要受到司法追究。二是車輛處置程序不規範問題。按法律、法規的規定，車輛的處置有拍賣和報廢兩種方法。超過使用年限或行使里程需要報廢的車輛，必須按規定程序報上級部門批准，備案，並上繳國有資產回收公司，而目前在處置報廢車輛時，往往為照顧關係或圖省事而不走報廢程序，這種車輛一旦出現問題也要承擔法律責任;閒置不用不需報廢的車輛，儘管通過相關部門進行了評估、拍賣，但拍賣之後的車輛沒有及時辦理過户手續，出現問題也要承擔相應的責任;還有政府部門強制性調用車輛，沒有經過評估、拍賣程序而直接作價處置的，其存在的問題更多，潛在的風險更大，需要特別注意。

二、風險形成的原因分析

一是防範風險的意識不強。大部分同志具有一定的風險防範意識，知道“吃、拿、卡、要、報”會導致對個人責任的追究，但是對由於税收執法和行政管理行為不當可能導致的風險和後果沒有明確認識，認為“沒有貪污受賄就沒有風險”，但實際上許多過錯是由過失導致，這些過失可能是失職、瀆職，給國家、單位、個人、家庭造成不必要的損失。同時，一些同志對如何防範税收執法和行政管理風險沒有全面系統的認識，對於在依法行政過程中如何避免風險的發生，也缺乏有效的認知。更有一些同志錯誤地認為基層一線税務人員既沒有税收執法權，也沒有行政管理權，這些權利集中在領導手中，出了問題由領導承擔，風險與我們沒有關係。再加上一些同志對“兩權”的監督缺乏認識，認為“兩權”的監督是上級機關、紀檢監察部門和司法部門的事，“兩權”監督是對幹部的不信任，容易影響團結，影響工作效率這些思想影響了“兩權”監督工作的有效開展，也是防範風險意識不強的具體體現。

二是“兩權”監督的力度不夠。實施“兩權”監督政策性強，涉及面廣，必須建立起一套有效的監督制約機制，必須讓那些具備較強政治思想素質的人員去監督。但是，目前我們的一些監督制度缺乏可操作性、針對性、強制性和權威性，沒有發揮很好的作用，宏觀監督制約規定多，微觀監督制約規定少;事後監督制約規定多，事前、事中監督制約規定少;對下監督制約規定多，對上監督制約規定少等等;同時，從監督體制來看，主要還是以事後監督為主，而事前監督和事中監督存在空檔，特別是税收執法和行政管理各崗位之間以及執法和管理過程中各環節之間缺乏相互監督和制約，沒有形成一種完善的監督制約機制，從而引發了税收執法和行政管理風險。即使在事後監督中，也由於缺乏具體的操作規範，特別是“誰對制度的落實負責任”不明確而使執法監督流於形式。

三是物質利益的誘惑太大。税務人員與企業、個人的公務交往具有直接性、經常性和規律性的特點，往往面對着更加隱蔽的、眾多的誘惑。而作為普通的國家公務員，税務人員既缺乏廣泛的社會尊重和崇高的社會地位，也沒有比其他公務員更為優厚的物質待遇，再加上基層部門巨大的工作壓力和全面完成考核任務的難度，雙向的擠壓使得税務人員需要有更加堅定的意志力和拒絕誘惑的剋制力來保持自身工作的廉潔性。同時，由於税收執法過程是從納税人手裏無償取得收入的過程，直接影響到納税人的切身利益，這種國家與個人的利益衝突形成了徵納雙方之間一種特殊的矛盾關係。在納税人的納税觀念、納税意識普遍偏低的情況下，他們出於對自身不合法利益的保護，會採取一些不正當的手段誘惑執法人員，以達到不交或少交税的目的，而一些執法人員政治素質不過硬，抵制不住誘惑，一旦“不拘小節”，就會濫用職權、玩忽職守、以權謀私、以税謀私。

三、防範風險的具體措施

權力失去監督必然導致腐敗，税收執法權和税務行政管理權也不例外。國税系統要從源頭上懲治腐敗和防範執法和管理風險必須加強“兩權”監督制約，而且必須加強對重點人員、重點部位、重點環節、重點崗位的監督，要將監督貫穿於税收工作的全過程，滲透到税收工作的方方面面。

(一)加強學習教育，築牢思想防線。堅持理論教育為先導，組織幹部職工學習黨紀法規和廉政規定，增強法制觀念，增強依法行政的自覺性;經常性的開展廉政警示教育，使幹部職工從違法違紀犯罪案件中汲取教訓，增強廉潔自律的自覺性;加強法律知識、税收業務知識、税收政策的培訓，使幹部職工以正確的思想觀念、端正的工作態度、必要的法律知識、熟練的業務技能來化解税收執法和行政管理的風險;定期邀請公、檢、法部門的有關領導舉辦業務培訓、法制講座等，通報職務犯罪的案發特點、手段以及變化規律，交流各部門在預防職務犯罪工作上的經驗、做法，提高國税人員防範執法風險意識;加強紀檢監察隊伍的培訓，使紀檢幹部不斷更新知識，提高綜合素質和辦案能力，增強工作預見性和針對性。

(二)加強監督制約，健全防範體制。在深化“兩權”監督過程中，要進一步健全“一級抓一級，一級對一級負責，層層抓落實”的監督制約層管理體制，要對現有的監督制度進行清理、修訂和完善，把監督任務落實到各個業務職能部門，並抓好各項制度的落實。一是落實領導責任制。重點是實行領導“一崗兩責”責任制，各個班子成員把抓黨風廉正建設與税收業務擺在同等重要的位置，真正把黨風廉正建設貫穿於税收工作大局之中，同部署，同落實，同檢查，同考核。二是落實部門責任制。落實誰主管誰負責，進一步健全制約機制和監督機制，注重對重點環節進行制約監督，充分發揮兼職監察員的作用，防止失職、瀆職現象的發生。三是落實崗位責任制。每個崗位都要自覺履行工作職責，全面提高辦事效率和工作質量。四是建立“定期會診”制度。每季度邀請紀檢監察部門對在税收執法權、行政管理權運行方面存在的苗頭性、傾向性問題，及時進行歸納、整理解剖，並提出有針對性的整改防範意見。五是完善“明查暗訪”制度。不定期組織特邀監察員和行風義務監督員進行明查暗訪，及時發現和糾正服務不文明、執法不規範、管理不到位等問題。

(三)突出監督重點，強化監督效果。在税收執法權和行政管理權的監督上，要抓好對重點崗位、重點人員、重點日期的監督，做到程序上把關、操作上規範、時間上前移，杜絕違法違紀行為發生。在税收執法權監督方面，要圍繞“徵、管、查”等重點環節實施有效監督，把税額核定、增值税一般納税人認定、增值税專用發票和其他發票的發售及管理、減免税審批、出口退税審批、税款入庫、税務稽查等環節作為監督重點，防止損害國家利益和納税人合法權益問題的發生。在行政管理權監督方面，要圍繞“人、財、物”等重點部位實施有效監督，把幹部選拔任用、經費審批使用、基本建設、政府採購等環節作為監督重點，認真落實“一把手”不直接分管人事、財務工作的規定，防止以權謀私、貪污賄賂等問題的發生。

(四)推行政務公開，加強社會監督。在税收執法權方面，繼續將辦税流程、工作權限、執法依據、執法程序和辦税結果，通過電視、宣傳卡片、宣傳欄等多種形式向社會公開，主動接受納税人、新聞媒體和社會各界的監督。在行政管理權方面，公開人事管理權，公開領導幹部廉潔自律規定及幹部選拔標準、程序、考核和獎懲情況;公開財經開支權，行政經費的使用程序及審批權限;公開財產管理權，公開資產設備的購置、保管、使用和維修情況，進一步提高税收執法和行政管理工作的透明度;要充分發揮特邀監察員和義務監督員的作用，與社會各界建立起更為直接的聯繫渠道;要自覺接受地方黨委、政府特別是紀檢監察、審計和宣傳輿論等職能部門對税務部門的監督，充分發揮特邀監察員的作用，及時收集和掌握系統內外意見和反映;通過疏通社會監督渠道，將税收執法、廉潔從税、依法行政等工作置於廣大納税人的監督之下，形成內外聯動的有效監督機制。