關於我市依法行政情況的調研報告

４月９日—１８日，市人大《依法行政》課題調研組對我市依法行政的情況進行調研，課題組分別走訪了市人民政府、沙縣人民政府、市公安局、工商局等７個行政單位和市中級人民法院行政審判庭，召開了六場座談會，認真聽取了基層幹部羣眾的意見和建議，在掌握第一手資料的基礎上，調研組進行了認真的研討，現提出調研報告如下：

一、我市依法行政的基本情況

總的看，這幾年，我市各級政府認真貫徹執行市委、市人大關於依法治市的決定和決議，全面落實市政府制定的《依法行政的實施規劃》，依法行政工作取得了實質性進展。行政管理逐步走上規範化、制度化的軌道，依法辦事的機制基本形成，公民和法人的合法權益得到了有效保障，促進了各項法律、法規得到全面和正確的實施。各級政府在依法行政工作中採取的主要措施有：

１、建立健全各項制度，規範行政執法行為。

各部門都把建立健全制度做為依法行政的最主要措施。市工商局制定的行為規範就有七章９４條，全面規定了行政執法的要求、責任、查處案件的公示辦法及評議考核的監督體系等。公安部門將辦理各種案件的程序規範化，共建立健全制度８９項。在這些制度中，對依法行政行起到明顯促進作用的主要是這幾項：一是罰繳分離制度。即行政處罰與罰沒收入相分離，實行“收支兩條線”，有效地制止了亂收費、亂罰款和亂攤派。二是重大行政處罰備案制度。各部門做出的重大行政處罰措施均必須報市政府備案。部門內部也規定：較的大處罰案件由局務領導集體研究決定，這樣做，能有效避免發生錯案。三是行政執法公示制度。把行政執法的依據、權限、程序、要求和結果向社會公開，增強政務、警務透明度，接受羣眾監督。四是錯案的追究制度。對違法、失職和不當行政的責任人員，依照《國家賠償法》、《行政監察法》和《公務員管理條例》等法律法規追究責任或給以處分，有效促進了執法人員依法辦案。

２、加強隊伍建設，提高執法人員的整體素質。

各級政府和有關部門都把加強對執法人員的培訓做為一項重要工作，經常性開展法律和業務知識的學習。通過定期輔導、集體輪訓、閉卷考試等方式，使執法隊伍的政治、法律、業務素質有了進一步提高，執法人員的遵紀守法和嚴格、公正、文明執法的意識進一步得到增強。

自１９９９年起，全市開始實行執法主體資格認定和執法人員資格考試製度，目前已有４９個行政執法主體和１９個授權單位得到確認。已有９５００多人通過資格考試，持證上崗。

３、不斷強化內部監督機制。

為了防止和糾正執法上的偏差，各級各部門都加強了內部監督機制的建設，設立了法制、紀檢、督察等監督機構，負責案件的法律審核、複議應訴和執法檢查等。在對案件的複核審查中，能堅持以實事為根據，以法律為準繩，把好事實、證據、程序、定性、適用法律等各道關口，不袒護、不包庇。對那些事實不清、處罰失當或證據不足的案件堅決予以糾正。

近年來，各執法機關都加強了對執法人員違紀違法行為的查處力度，通過開展執法檢查、設立舉報機制、建立監督員隊伍等措施，有力地查處了執法隊伍中的違法違紀行為，促進了依法行政工作的進行。

二、存在問題

１、執法主體的資格和人員構成仍有不合規定的情況，執法人員的素質仍有待提高。

執法主體必須合格，這是依法行政的基本要求。目前全市雖已對各執法主體的資格進行了確認，對執法人員進行了考試，但仍有少數單位存在執法主體資格不合規定的情況。例如，市城管辦是市政府進行城市管理的主要機構，在清理佔道經營等方面，要經常與市民或單位發生行政管理行為，罰沒和收費的數量都比較大，但這個機構是一個臨時性的單位，進行執法的法律地位不明確，執法人員的構成也較複雜，是由多個單位抽調而來或臨時僱傭組成的。城管辦在城市管理中負有極為重要的責任，如果執法地位長期不能明確，對搞好城市管理是不利的。此外，還有一些部門的執法主體資格也不明確，例如新聞出版管理部門，隸屬黨委宣傳部門，但經常要對出版、發行等事項進行行政管理，其執法主體的資格急需理順。

執法主體的另一個問題是執法人員的整體素質仍需進一步提高，目前執法人員還存在自身法律水平不高、業務不熟、不文明執法等問題，個別人員還存在循私枉法，營私舞弊等行為，不斷提高這支隊伍的水平是當務之急。

２、規範性文件的管理仍不夠有力，爭權爭利，政出多門的情況仍存在。

依法行政的核心是政府的行政行為必須合法。政府行政行為的依據主要是法律法規，也就是説，除了法律授權、政府不得自行給自己授權。但目前，一些部門在執法過程中，都有爭權爭利的傾向，有的通過對法律的解釋擴大自己的利益，有的以政府文件或自行發文，改變法定職權，一些部門對法律規定有利的就執行，不利的不執行，或者只實現和享受法律給本部門確定的利益和權力，而不盡義務和責任，或者只對增設機構、拔款、審批、罰沒感興趣，其餘不予過問。政府自行頒發的規章或規定都有一定的隨意性。自己制定了文件，就立即予以實施。在這些規範性文件中，存在着擴大管理職權、任意給管理對象設立義務，隨意限制公民和法～利等傾向，也出現了同一行為在不同地區有不同處理結果或同一行為卻有兩種不同處理方式的情況。例如對文化市場的管理，有時根據一種文件批准營業，事隔不久又根據另一文件予以關閉，為了確保政府自行制定的規章、規定符合法律的要求，省人大常委會已做出了規範性文件管理的規定，要求政府制定的規範性文件都必須進行備案審查。但目前，這項制度在實際中還沒有得到有效的實施。一些地方和部門缺乏自覺報送審查的意識，例去年，全市十二個縣（市、區）只有２個縣有將規範性文件報送市政府備案審查，其餘１０個縣（市、區）縣則沒有報送。規範性文

件的管理有所失控，造成了政出多門、朝令夕改，不利於管理，也影響政府形象。

３、執法水平不高。

一方面，行政執法機構重疊，“～滿天飛”，另一方面，部門之間職權交叉重複，管理權限和職責劃分不清，造成多頭執法，一些政府部門法定的職能沒有到位或沒完全到位，職責設置不合理，部門為爭權爭利，把精力放在扯皮、打架上，加上地方保護主義和一些領導以言代法，以權壓法，採取了不正當的干預，導致該管的管不好，該堵的堵不住，該禁的禁不了，執法水平不高。例如，市場秩序仍較混亂、假冒偽劣商品橫行、走私販私屢禁不絕。

４、執法過程對證據的收集不夠重視。

目前行政執法部門在行使職權時，雖然已十分注重對實質問題的認定，把防止錯案擺在最重要位置，但在具體工作時，仍顯得不夠認真，對“以事實為根據，以法律為準繩”的辦案准則理解不深，實際把握和應用還不夠全面。突出表現在辦案過程中不注意對證據的收集，多數只有當事人的供述，現場筆錄不夠全面，收取證據和尋找證人等必要的工作也做得不夠，缺乏以理服人和讓事實説話的意識。有時要等到當事人提起行政訴訟或申請複議，才補充尋找證據，造成被動。

５、“人情案”、“關係案”等對行政執法的干擾仍較為嚴重。

目前影響行政機關正常辦案的干擾因素較多，許多執法人員稱，現在每辦一個案件，幾乎沒有不來説情的。有時，執法部門才剛剛開始接觸一個案件，説情者就已經到了。説情人來自方方面面，也有相當數量領導幹部，他們的干擾就更為嚴重。例如沙縣工商局依法查處一家盜版印刷的印刷廠，依法罰款３萬元，處罰決定做出後，縣有關領導就提出不同意見，最後只得簡單處理了事，沒有達到震攝的作用。由於干擾較多，行政機關在執法中對案情的把握有失公正，處罰的輕重不同，這更加造就了當事人尋找關係、尋找庇護等不良心態。

６、執法部門因利益趨動而造成的執法偏差仍存在。

目前，由於經濟利益的因素而造成執法偏差的問題仍相當突出。現在行政部門的正常辦公經費和辦案經費普遍不足，一些單位甚至不能得到全額拔款，例如衞生防疫部門只能６０％拔給，尚有４０％需靠自收。公安部門現在的辦案經費基本沒有保證，只能靠罰沒收入，市公安局需通過罰沒款來彌補經費上的不足，其數額每年達數百萬元。由於皇糧不足，只好多罰沒。因此，執法部門都爭辦有“油水”的案件，對沒“油水”的日常“瑣事”就疏於管理。與此同時，在執法處理上也存在偏差，一些本應～、拘留或強制拆除、強制取締的案件也多以罰沒解決，甚至出現當事人以罰沒數額來計算得失的情況，當罰沒處分合算時，依然再次違法，給行政管理帶來許多不利的後果。

７、執法部門重實體，輕程序的現象相當普遍。

雖然這幾年行政執法部門已開始認識到程序問題的重要性，但採取的措施不夠有力，對違反程序的處理也不徹底，因此，行政執法中的程序不合格的問題仍相對突出。例如公安機關在辦案中經常出現先採取強制措施而後立案、先執行而後裁決、裁決書不送達當事人、不告知當事人的訴權、不開傳喚證就傳呼當事人等情況。有的縣公安局對外地人在本地作案不加區分是否流竄犯罪一律刑事拘留，辦理未成年案件也沒有請監護人到場等。行政執法人員在執法時也比較隨意，多無主動出示有效證件。執法人員對執法程序普遍不夠重視，實際執行中不夠嚴謹，有的已造成執法行為的無效。從這幾年提起行政訴訟和行政複議的情況分析，因行政執法程序不合格而被撤消的行政行為已佔一定比例，説明程序問題是依法行政中的重要環節，決不可以等閒視之。

三、加強依法行政的對策

１、加強法律法規的宣傳和學習，努力提高全社會的法制意識。

實施依法治市，關鍵要增強全社會的法制意識，提高人的法制素質。一方面，要加大對公民的法制教育，提高大家知法、守法的意識，要拓寬教育面，突出重點，分類實施。通過典型案例，有針對性地宣傳法律法規，讓廣大公民和法人做到有法可依，有法必依，自覺守法。另一方面，要加強執法人員的法律學習和業務學習，提高執法隊伍的整體素質，特別要提高領導幹部的法制意識。執法隊伍素質的高低直接關係到嚴格執法和依法行政，因此，各級行政執法隊伍都要把學習法律做為一項長期的戰略性任務來抓，要定期組織進行政治、法律、業務的學習和輪訓，實施執法資格考試，對那些法制意識淡雹業務素質差的執法人員應予淘汰。各級領導幹部都要帶頭學法，掌握法律，特別要做到不干擾和阻礙行政部門依法辦案，切實使依法行政工作得到推進。

２、嚴格做好規範性文件的制定、審查和備案工作。

規範性文件是行政執法的實質性依據，保證行政單位制定規範性文件符合法律法規的要求，是依法行政的一個重要措施。因此，各行政部門都必須嚴格依照《福建省權力機關、行政機關規範性文件管理辦法》和《三明市人民代表大會常務委員會關於規範性文件報送備案審查的暫行規定》的有關要求，認真做好規範性文件的制定、報送、備案、審查。在制定規範性文件的過程中，所設立的權利、義務不能同法律法規相牴觸，設立的政府職權不得超過法律法規確定的範圍，程序和文件的規範也應符合要求。規範性文件制定後應由市長辦公會議討論，並由法制部門審核把關，切忌由一個分管領導或分管的祕書長簽發了事，避免政出多門。規範性文件制定後應公示於眾，並依照規定及時報送備案和審查。

３、整頓執法隊伍，努力推進實施執法責任制和錯案追究制。

要通過整頓，確認合法的執法主體，杜絕政出多門，清除害羣之馬，純潔執法隊伍，造就一支政治業務素質高的執法隊伍。要繼續實行行政執法責任制和錯案追究制，就是要把執法責任逐級分解到工作部門、基層執法單位和執法人員，明確執法責任，進行監督和考評，依法予

以獎懲，使各行政執法部門的工作納入法制軌道，提高依法行政的水平。因此，各級各部門應把這項工作落到實處，要全面建立各項制度，健全各項配套措施，對執法的每一項法律法規都要進行責任分解細化，明確每個執法人員的任務、執法範圍、執法權限、執法標準、執法程序和應承擔的責任，形成“職能明確、責任到崗、執法有序、程序規範、監督有力、獎懲分明”的工作格局。要加強評議和考核，每年對執法人員進行一次評議和考核，對違法失職和不當行政的人員依照“國家賠償法”、“行政監察法”和“國家公務員暫行條例”追究責任。

４、建立切實有效的執法監督機制。

各行政部門都要加強內部的監督和制約，堅決糾正違法行政的行為。市、縣兩級政府對所屬部門和下級政府都應建立行政執法監督機制，要重點建立和執行行政主體資格及執法人員的資格審查制度、行政執法依據審查制度、重大行政處罰備案和投訴控告制度。定期組織執法檢查活動，重點對那些對社會、經濟生活影響大的法律法規的實施情況進行了專項檢查。要健全行政複議機構，依法辦理行政複議案件，切實保障公民、法人和其他組織對行政執法行為的申訴權和檢舉權，使公民和法人的合法權益得到保障。

５、重視執法隊伍保障體系的建設。

各級政府都要高度重視執法隊伍的建設，重視目前執法隊伍存在的經費、設施、人員等保障方面的問題，不能“又要馬兒跑、又要馬兒不吃草”，要採取切實有效的措施保證行政執法隊伍的經費需要，避免執法部門因經濟問題而產生的執法偏差。儘可能改善執法條件，使之與形勢的需要相適應，促進依法行政工作的進一步開展。

四、幾點建議

１、開展集中行政處罰權制度試點

建議市政府結合機構改革工作，組織綜合執法機構，徹底解決多頭執法、職責交叉的問題，提高執法效率，改善政府形象。例如城市管理部門實行綜合執法等。

２、建立有效制約機制，杜絕幹部説情風。

針對目前某些領導幹部在行政執法中的干擾情況，建議市政府制定相應的制約機制，切實杜絕幹部的説情風。例如公佈説情者的名單，增加執法透明度，實行執法公示制等。

３、嚴格實行行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線。

當前要着重抓好對罰款與收繳機構分離制度的落實和監督，取締小金庫，淨化執法氛圍。

４、改革行政審批方式與方法，提高政府工作效率。

行政審批要集中在事關國家、人民利益大局和安全的項目上，要按照公開、公平、公正的原則，減少審批環節，規範審批程序。凡是不屬於國有資產或財政投入的項目，要率先從行政審批改為登記備案，並逐步擴大推行備案登記制。

５、逐步建立與社會主義市場經濟相適應的地方公共財政體制。

要規範地方政府收入行為，加大清理亂收費的力度，取消不合理收費，把確需保留的收費、基金納入預算。