關於流入人口的調查與思考

隨着改革開放的不斷深入，位於武漢、重慶、西安三大都市交匯之處的##，流動人口不斷增加，對以户籍管理為重要特徵、以靜態管理為主要形式的我國計劃生育服務和管理模式提出挑戰。流動人口在城市中數量龐大、居住分散、文化偏低、觀念相對落後，成為城市人口與計劃生育工作的重點和難點。加強對流動人口，特別是育齡流動人口的分析和研究，對指導我市人口與計劃生育工作，穩定低生育水平具有重要意義。XX年6月，市計生局對外地流入的育齡流動人口進行了典型調查，本文就調查的357名育齡流動人口的有關情況進行分析，並對流動人口的計劃生育管理與服務進行思考。

一、基本情況

此次調查的主要對象是外地流入的男18─55歲，女18─49歲育齡人口，以及樣本點上流動人口的計劃生育管理與服務機構。為了解流入人口的特點，此次典型調查是在流入人口集中的城鎮進行的。10個樣本點累計調查外地流入育齡人口357名，其中：男137人，女220人。

1、流入來源：357名流入人口，264人為外省流入，佔74%；市外省內流入9人，佔3%；市內流動84人，佔24%。

2、已婚育齡婦女落實節育措施情況：已婚育齡婦女共182人，其中：結紮54人，上環104人，藥具3人，無措施21人。

3、年齡結構：流入育齡人口中年齡最小的18歲，最大54歲，一般集中分佈在20至35歲之間。調查數據表明，所有人都是在38歲之前開始他們的第一次外出流動，也就是説，在被調查的全部育齡人口中，沒有人在38歲以後才外出流動的。

4、文化層次：流入人口的文化教育程度普遍不高。其中：不識字或很少識字佔5%，國小佔20%，國中佔60%，高中及以上只有15%。

5、流動特徵：家庭型流動較多，與丈夫、子女一同外出的佔60%；流動人口中育齡婦女佔流動人口總數的比例，超過了常住人口中育齡婦女佔總人口的比例。

6、職業分佈：湖北的主要是布料、服裝、電器等個體老闆；河南的主要是城郊或公路沿線的汽車配件個體經營老闆；四川的主要是房地產企業老闆和建築工人，以及街邊修補鞋的修理匠；漢中的主要是經營熟食的個體户。市內流動的主要是服務業和進入服務業的打工者。被調查育齡流動人口的職業基本上能夠代表當地的特色經濟行業。

二、存在的主要問題及原因

1、流動人口中計劃生育工作的基礎較差。流動人口大多數來自於經濟水平相對不高的地區。由於受各種因素的影響，流動人口的生育觀念比較落後，計劃生育的政策思想不夠牢固，多數人的生育意願還比較強烈。一是流動人口持《婚育證明》率低。按照流出地分，樣本點調查流入人口持證率本市63.3%，市外省內66.7%，省外85.6%。二是流動人口的節育措施落實率低。182名已婚育齡婦女中落實各種節育措施的161人，節育措施落實率88.5%，還有21人無任何措施，隨時都有出現違法生育可能。三是人口與計劃生育知識普及教育率低。從流入人口得到過免費宣傳教育資料的比例看是比較低的，平均為35%。從流入育齡人口參加當地計劃生育宣傳教育活動情況看，參加過有關知識培訓的為20%，從未參加過的為80%。

2、流入地對流動人口的關注普遍不夠。流動人口為流入地社會經濟的發展做出了貢獻，但當地社會給予流動人口的關注普遍不夠。由於政策和待遇上的差異，流動人口的實際支出比當地居民更多。比如：流動人口的適齡子女入學時要多交學費，在企業打工參加養老保險的少，參加醫療保險的更少。在計劃生育方面也存在同樣的情況，流動人口實行計劃生育，法律規定應該享受的各種獎勵待遇難兑現，育齡婦女在流入地接受計劃生育手術規定免費，在調查中發現還有個別人在做手術時交費。這種政策上的不平等阻礙了外來人口融入當地社會，不利於他們接受流入地的文化和思想觀念，影響了流動人口生育觀念和生育意願的轉變，也給流入地的計劃生育管理和服務工作增加了困難。

3、管理和服務工作難到位。由於流動性大，居住分散，計劃生育管理和服務工作難到位。調查表明，流入地的《婚育證明》持證率，平均為79%，其中平利53.3%，嵐皋70.1%，旬陽75%，白河75%，漢濱區75.6%等5個縣區，還達不到平均水平，查驗率普遍不高。還有21%的流入人口沒有《婚育證明》，由於流出地和流入地之間缺少信息交流，因此這些育齡人口的情況不明，也難以進行有針對性的管理和服務。流入已婚育齡婦女採取的避孕措施主要還是“一孩上環、二孩結紮”，使用藥具的只有1.9%，她們對自己使用避孕方法的相關知識瞭解很少，因此，對計劃生育服務的需求也不足。實行統入地、流出地雙重管理，以流入地為主的管理原則後，各地也出台了一系列的針對性措施，流動人口的計劃生育管理工作逐步得到加強。但相對而言，對上門隨訪、宣傳諮詢以及維護合法權益等方面的服務工作仍顯不夠。在流動人口的計劃生育工作中存在重管理、輕服務的現象。182名已婚育齡婦女中，54人採取了絕育措施，128名需要接受定期的計劃生育“三查”服務，共需服務445人次，實際只服務300人次，三查率只有68%。

4、流動人口計劃生育管理和服務經費不足。為保證人口與計劃生育工作所需要的經費，中省對各級財政每年對計劃生育經費的投入是有人均指標要求的，並納入各級黨委、政府人口與計劃生育目標責任制進行考核。但是，人均人口與計劃生育經費的投入是按照常住人口為基數計算的，流動人口中實際上相當一部分沒有能按常住人口統計。隨經濟發展，流動人口占總人口的比例每年以8─10%的速度在遞增。從調查看10縣區都沒有落實專門的經費，使這項計劃生育難中之難的工作成了無米之炊，只能仰仗常住人口管理從牙縫中擠出的殘湯剩羹維持工作。但流動人口計劃生育管理和服務經費支出，有遠高於常住人口，如去年鎮坪一名四川流入婦女，違法懷孕第三胎，由於第二胎屬剖腹產，所以第三胎引產難度大，縣計劃生育服務站無條件毀胎引產，在縣醫院做手術一人就花費5000多元。經費不足不可避免導致相當一部

分流動人口得不到起碼的計劃生育服務。

三、幾點思考

1、切實轉變思想觀念。思想認識是行動的先導，轉變陳舊落後的觀念和意識，是我們不斷推進事業發展的根本保證。流動人口的大量出現，是改革開放和經濟發展帶來的新變化、新問題和新現象，必須用改革和發展的眼光來充分認識流動人口及流動人口問題，切實轉變思想觀念。流入地的各級幹部羣眾，要着重轉變“流入羣眾是外鄉人”的舊觀念，更加關愛和尊重流動人口，要充分肯定他們為我市的發展所做出的特殊貢獻，主動關心、服務和幫助流入羣體，把外來人口視同户籍人口一樣“同宣傳、同服務、同管理”。要引導外來人口視流入地為第二故鄉，進一步轉變舊的婚育觀念，樹立文明、進步、科學的婚育觀念，自覺主動接受流入地人口與計劃生育管理和服務。同時可在流動人口中開展“我為第二故鄉做貢獻”等活動，轉變思想觀念，為現住地做出更多貢獻。還要堅決摒棄“管、卡、壓”舊管理體制，樹立以人為本，開展優質服務，寓管理於服務之中，管理和服務並重的新觀念。

2、大力普及計生知識。以宣傳教育為主是計劃生育“三為主”工作的第一條。在流動人口的計劃生育管理與服務工作中，同樣要特別重視宣傳教育工作，充分發揮宣傳教育的重要作用。要通過各種各樣的宣傳教育活動，加強人口與計劃生育基礎知識的普及教育，大力倡導和宣傳文明健康的婚育新風，轉變人們舊的落後的觀念。流動人口由於文化水平不高，又大多來自經濟條件較差的地區，思想觀念相對要落後一些，因此，轉變落後的生育觀念是一個長期而艱苦的過程。要向流入人口廣泛宣傳國家《人口與計劃生育法》等“一法五規”，宣傳實行計劃生育的權利和義務，比如：有享受生殖保健服務的權利、有知情選擇避孕節育方法的權利，如違反計劃生育必須要承擔繳納社會撫養費的義務等等。引導廣大流動人口依法規範生育行為。要營造良好的生殖健康氛圍，引導廣大流入育齡婦女關注身體健康、關注生命質量，激發他們計劃生育服務需求，不斷提高流動人口的生殖健康水平。

3、廣泛開展計生互助服務。漢濱區在西##復路和北京流動人口居住相對集中的地方，吸納流動人口中具有互助精神和熱心於人口與計劃生育工作的人為會員，組織成立流動人口計劃生育協會，定期開展各類人口與計劃生育管理和服務活動，這是計劃生育的一種很好服務方式，在同類人當中具有特殊的效果。流動人口由於同樣身居異鄉，因而具有共同的心理特點。這些因素使得某些問題在流動人口間更能產生共鳴，可以將有關生殖健康的知識更容易宣傳到每一位流入人口，而且可以將流入人口遇到的各種困難及時反饋上來。這種協會更適合於流入人羣普及生殖健康知識，樹立生殖健康新理念。近年來，協會在各地得到了廣泛的開展，並在轉變舊婚育觀念，提高保健意識和生殖健康水平中發揮了重大作用，實踐證明效果很好。計生協會充分發揮了流動人口在自我管理和自我服務中的作用，也深受流動人口和基層計生幹部的歡迎。

4、強化政府行為進行動態管理。從表面上看流動人口管理和服務工作中存在的問題。主要發生在部門之間的協調不力，這只是表象。實質流動人口的治安管理、衞生保艦教育培訓等方面也存在這樣那樣的問題。因此單純地強調各部門的協作是不能從根本上解決問題的。流動人口管理和服務中存在的問題，從本質上講是改革和發展中的問題，是舊的管理體系與新的服務體系並行中必然要發生的現象。必須構建新的以現居住地為主的管理模式。因此，加強政府行為是非常必要的，黨委政府不但要有領導小組及分管的領導，而且要組成專門的工作班子進行管理和協調指揮，及時準確掌握流動人口信息，進行分類梳理，實現動態管理。通過政府的行政行為，按照職責分工，把有限的社會資源進行重新整合配置。比如：流動人口信息的共享，計生和衞生部門的聯手等等。有利於充分發揮各自的資源優勢，實現資源的最優配置和最有效的使用，為流動人口提供更多更好的服務。

5、加大投入落實各項保障措施。實現流動人口的動態管理，進一步提高流動人口計劃生育管理和服務的水平，必須要進一步加大投入，增加計劃生育管理和服務的經費，落實各項保障措施。一要建設好流動人口計劃生育管理和服務幹部隊伍，解決好有人服務的問題。要配齊配強基層計劃生育工作人員，街道、社區居委會要有專職的計劃生育工作人員，居民小區要有計劃生育宣傳員和信息員。二要落實專項的流動人口計劃生育經費。事實上，流動人口為當地的經濟發展是做出了貢獻的，流入地政府也應該拿出這部分錢來為流動人口服務好。要改變計劃生育人均經費投入的計算方法，把流動人口問題總量也要考慮進計算基數。要重視和保證街道、社區、居委會計生工作人員、計生宣傳員、計生信息員的報酬和補貼，穩定工作隊伍。

（作者分別系##市計劃生育局副局長；科長）