關於我縣規劃區農民住宅建設的調研報告

根據建設局黨委學習實踐科學發展觀，着力研究影響和制約科學發展的突出問題、影響社會和諧穩定的突出問題、羣眾反映強烈的突出問題的要求，我局抽調業務骨幹，對既事關農民的切身利益、也直接制約着我縣城鄉一體化推進的農民住宅建設和管理問題進行了調查，由於時間關係，我們把調查的重點放在具有代表性的城關鎮和和平鎮。通過調查發現，規劃區內的農民建房問題已越來越嚴重，大量的搶佔、亂佔集體閒散地、無證建設、擅自加層等現象較為普遍，如何解決規劃區農民住宅建設和管理問題，顯得尤為重要和迫切。

一、我縣規劃區農民住宅建設存在的主要問題

一是建設亂。許多村莊“只見新房、不見新村”，“只見新村，不見新貌”，農村居民點佈局分散，沒有形成集中佈局的勢態。農民根據自己喜好，自行零散建設，建設無序，往往或呈“線性擴張”，公路、村內道路修到哪裏，新房就建到哪裏，沿路臨街搭建生產性、經營性用房比較普遍；或呈“環狀擴張”，新建住宅不斷向村莊外圍延伸，村莊四周新房林立，村內破破爛爛，農民建新不拆舊，農村廢棄地、閒置地及空置房屋不斷增多，“一户多宅”、“空心村”等現象比較普遍。

二是配套差。絕大部分村莊內的道路、給水、排污、電力、通信、綠化都缺乏規劃佈置，配套性與共享性差，普遍存在路面不硬、污水亂排、電線亂拉、管道亂埋等現象，導致了村莊生活環境質量差。

三是違章建築多。雖然這幾年政府相關部門加大了農村宅基地和農村建房的管理力度，但由於缺乏有效的手段，農民建房違法用地和違法建設現象仍十分突出，特別是近幾年借城鎮建設之機違法搶建之風日盛，違法搭建、擅自加層等違反規劃現象十分普遍，和平鎮袁家營村被調查的312户村民中，有240户存在不同程度的違法建設，竟佔調查總户數的77%，他們有的擴大宅基地面積建設，有的搶佔集體土地建設，有的 擅自在原一層房屋上加層。

四是農房質量差。 在傳統城鄉二元結構的管理體制下，重城市、輕農村，在村鎮建設管理方面缺乏操作性強的法律、法規和政策。加上農民建房量大面廣，各級和各有關部門對農民的住宅建設從規劃選址、修建性詳規編制、建築設計到施工管理，都缺乏有組織的指導和幫助。長期以來政府對農村建築市場監管的缺位，農民建房施工隊伍無資質、無正規設計圖紙、無施工合同現象較為普遍。大部分農村住宅是由個體工匠拼湊成的小施工隊憑經驗施工，質量難以保證，存在較大安全隱患。

二、農民住宅建設和管理難的主要原因

（一）土地供需矛盾突出

1、需求強烈。目前，農村經濟發展較快，農民要求改善居住條件的願望也相對比較迫切，加上上世紀八十年代出生的人口到了結婚高峯期，以致農民建房需求相對比較集中。

2、供給短缺。開展全國土地市場秩序治理整頓之後，國家實行“地根”緊縮政策，政府可安排的土地總量大為減少。在此背景下，加上一些地方對農民建房重視程度不夠，使得農村個人建房土地指標分配不夠到位。這樣，由於受土地用途管制、建設用地指標限制，致使一些村即使有規劃，村民建房的審批仍然無法有序進行。

（二）規劃佈局缺乏銜接

一是“兩個規劃”不銜接。由於土地利用總體規劃和村鎮建設規劃編制不同步，在編制規劃時又沒有充分考慮農民建房需求，導致許多村莊周邊沒有預留相應的建設用地。兩個規劃不統一、不銜接，使許多農民建房不能同時符合土地利用總體規劃和村鎮建設規劃。村莊規劃審批權在地方政府，調整相對容易。土地利用總體規劃用地佈局的調整審批權在省政府，調整較難，如涉及基本農田調整還要報國務院批准，要調整就更難。新村選址涉及基本農田無法調整，土地利用總體規劃劃定的建設用地農民又不願去，農民建房受到很大制約。

二是某些村莊規劃過度超前，羣眾難以接受。大部分村民習慣在房前屋後從事農業和家庭加工業，如果住宅過度集中，勢必給農民從事生產活動帶來不便。同時由於按村莊規劃的建設對配套設施要求較高，相應的費用也高，一些農民負擔不起。

三是規劃和政策的調整導致農民建房無法報批。部分農民建房受城市規劃、項目建設的制約較大，特別是城郊結合部，一些重要區塊、重大項目的修建性詳細規劃尚未確定，村民點的選址與規劃一時無法落實。目前，**縣城10平方公里控制性詳細規劃編制工作正在編制中，除和平、夏官營外，有的鎮甚至還沒將控制性詳細規劃編制列入議事日程，嚴重影響了規劃區農民住宅建設的正常審批。

（三）農村建房用地困難

一是選址在基本農田上的村民點受土地利用總體規劃的控制無法實施。全國開展土地市場秩序治理整頓之後，除重點工程建設需要，經國務院批准徵用基本農田外，嚴格禁止將基本農田用於建設項目，在基本農田上的村民點規劃由此就成了一紙空文。

二是宅基地調換難。在村莊規劃點集中建造村民住宅，必然涉及隊與隊之間、户與户之間宅基地調換問題。由於二輪土地承包時基本上沒有預留建房用地，而法律規定非經承包權人同意，不得收回或調換承包田，承包人在調換土地時往往要價較高甚至漫天要價，村民之間難以達成共識，無形中加大了村民建房的難度。同時由於對村民建房用地調節不力，加上農村宗族和派性等歷史原因，使得宅基地調換更加困難。這是許多村有規劃、有指標，但村民點建設遲遲不能啟動的主因。

三是個別村民要求過分。一些重點工程建設涉及的村莊，村民借土地徵用之機，對拆遷安置提出過分要求，不給滿足就不讓徵地、不讓進場，阻礙建設，也是導致 農村建房用地困難的一個重要原因。

三、加強農民住宅建設和管理工作的對策

（一）推進農民住宅建設方式的變革

一是解決農民住宅的形式問題。它是一個物質的、外化的問題，它與農民的思想觀念、區域經濟發展水平、管理體制等內在問題密切相關，只有這些內在的問題解決好了，外在的問題才能得到相應的解決。最近我縣相關職能部門正在積極探索規劃區內農村建房的管理辦法，結合重點工程建設的拆遷安置，試圖引導農民住宅建設由立式改為套式，由分散的單門獨院建房到集中的公寓式住房安置小區安置，北關小區就是環城東路南段建設拆遷農民的安置與商住樓開發結合的一個試點。但是由於經濟發展水平、產業結構，農民期望值等的差異，就目前來看，這種發展模式在我縣推廣還存在一定的阻力。

二是鼓勵統建聯建公寓式住宅、集中興建新型農村社區。從我縣城和幾個重點鎮規劃區人均土地面積和農民人均收入水平來看，農民的住宅建設，其規劃、建設應與城市化相銜接。在建設規劃上，應體現長效性和統一性，在用地指標安排上應結合存量靈活調劑，增強村級調控能力；在建築形式上應儘量統一，實用美觀。根據人多地少的實際和城市化發展需要，調整現行農民住宅建設政策，積極探索農村節地型新社區建設的新模式。按照農村宅基地“一户一宅、拆舊建新、集聚節約、保護耕地”的原則，堅持以人為本，精心設計，提高施工質量，使農村住宅既適應現代生活需要，又具有鮮明的地方特色和濃郁鄉土風情，安全、適用、經濟、美觀、節能、環保。積極引導農民採取“立改套”、“散改集”和小區式改造整理等方式，鼓勵統建、聯建和建造公寓式住宅。城市近期建設規劃區範圍內的行政村，力求實行既有利於節省土地、優化人居環境，也能與城鎮化高度整合的 公寓式建房安置，積極向空中發展，建設多層、小高層和高層住宅。

（二）建立健全農民住宅建設利益導向機制

一是鼓勵村莊整理，優化資源利用。加快“城中村”改造步伐，允許以房屋置換土地，獲取建房指標，加大宅基地整理力度，盤活閒置建設用地。土地整理後增加的農用地屬村集體所有。村莊整理指標要全部用於農民建房。農民以“立改套”形式建造住宅的，建房用地先徵為國有，首先消除農民住宅產權登記、上市交易等障礙。把節約出來的土地收益返還村集體，主要用於農民社保和小區配套、物業管理資金以及發展壯大村集體經濟。對通過村莊整理實現自然村縮減的，政府要適當給予補助和獎勵。國土資源部門要利用好村莊整理的有關土地政策，切實解決宅基地所需指標。探索市場交易，條件允許的可以進行公開拍賣。

二是科學合理分配建房指標。年度用地指標分配，優先考慮並保證一定比例的指標用於農民住宅建設，切實解決農民住宅建設難。土地指標的分配與建房需求量、土地利用效率、宅基地復墾、違法用地查處力度掛鈎，對宅基地復墾、土地整理成效明顯的村莊在指標上給予一定傾斜，促進村民建房與宅基地復墾、違章建築清理的良性循環。

三是加強對土地指標使用情況的跟蹤監督，確保用於住宅困難户建房。在建房指標分配上要堅持規範操作，採取逐級審核和社會公示相結合的辦法。做好土地指標在鎮、村之間的調劑，盤活土地指標，提高土地指標使用效率，讓歷年積累而沒有使用的農轉用指標真正落實在農民住宅建設上。對能通過自行調劑解決住宅建設用地的住房困難户，可優先安排住宅建設指標，並作出書面承諾，保證今後不再申請建房的村民，可考慮給予適當的經濟獎勵。

（三）完善農民住宅建設服務體系

一是統籌協調，突破農民住宅建設的規劃制約。加強城市總體規劃與土地利用總體規劃相銜接，確保兩個規規劃對接。妥善處理好遠期與近期、經濟發展與環境保護、生產與生活等方面的關係。按人口向城鎮和中心村集中的原則，打破自然村與自然村、村民小組與村民小組的界限進行規劃。抓住土地利用總體規劃修編的有利時機，保證已有規劃農村居民點的合理用地。組織精幹力量，開展農村居民點規劃選址落地專項工作，集中精力加快農村居民點規劃選址和詳規修編進度。

二是探索土地置換辦法。探索集體土地置換辦法，促進自然村向中心村、中心鎮集聚。在協商一致的基礎上，利用集體預留的機動地和外出經商或務工農民棄包交回集體的土地，換取規劃區內農民的承包地；農民需跨村街道建房的，由相關鎮（街道）、村，協商進行土地置換。具備條件的農户可將户口遷到規劃點所在地的行政村組，並申請宅基地，原宅基地退還原村組並復墾。

三是統一設計、免費提供通用圖設計圖紙。根據我縣的規劃區農民經濟發展水平，結合農民住宅建設的功能需求，為農民統一設計、免費提供通用圖設計圖紙，及時完善農房建設通用圖，從結構、功能、外觀、環保、節能、節材等方面進行完善，以滿足農村住宅建築形式多樣化、個性化的需求，為農民羣眾設計推出一批既符合農民居住習慣又體現當地自然人文特色的居民建築精品。

四是打造平安工程。堅持“憑圖施工、內行人建房、憑合同審批”的工作要求，加強農村建築工匠的培訓、加強施工隊伍和施工環節管理，將規劃區農民住宅建設管理從土地使用審批、登記延伸到建築施工管理。加強農民建房法律法規政策宣傳，引導農民科學建房，提高農村房屋防災能力。建立健全農村建築安全、工程質量監管的長效機制，加強對村鎮建築工匠的培訓和資質管理，推行建築許可證制度，堅持有圖施工、持證上崗、按圖施工，保證農民住宅建設的安全與質量。

五是完善管理制度，簡化報批程序。積極探索便捷的農民住宅建設和管理審批辦法。在各鄉鎮設立專門窗口受理農民住宅建設申請，相關部門定期現場辦公、聯合審批，提高審批效率。對因規劃調整“轉而未供”的土地，農村個人建房因設定的規劃在現階段無法實施的，在規劃控制範圍內和人均用地總量範圍內，可實行“長規劃短安排”，在規劃要求不變，允許短期有條件的報批使用。同時要設法降低或減免農民住宅建設的各項費用，減輕農民住宅建設負擔。

六是加大幫扶力度。加快農村住房困難户解困步伐，對無力建房的困難户、危房户，可結今年全省危舊房改造關於困難羣眾住房救助政策，以村為單位，建造一批臨時性“廉租房”，供其暫時安頓過渡；也可通過村集體統一調劑農户新建住宅後閒置的部分舊房，安置一批無力建房的無房户、危房户，確保其居住安全。

七是解決農民後顧之憂。按照“依法規範、分類指導、有序開發、多予少取、讓利於民”的原則，加快村留地開發利用，強化村留地資產管理，發展壯大村級集體經濟。適應經濟和社會發展的客觀需要，加快建立城鄉統一的户籍登記制度，做好失地農民基本生活保障工作，切實維護農民利益和社會穩定。

（四）切實加強對農民住宅建設的管理工作

一是認識農民住宅建設和管理的重要性。農民住宅建設和管理問題關係農民切身利益，事關農村穩定大局和經濟社會發展大局，這不僅是一個社會問題，更是一個民生問題。解決規劃區內農民住宅建設和管理問題，有利於促進城市化、工業化、農業現代化，有利於破解農民住宅建設難、土地徵收難，有利於增加農民福利、促進農村穩定。因此要從堅持執政為民、集約發展的高度，切實增強搞好農民住宅建設和管理工作的緊迫感和責任感。

二是切實抓好農民住宅建設工作。把解決農民住宅建設問題作為“走進矛盾，破解難題”的一個專項任務來抓。縣鄉（鎮）兩級政府主要領導應親自抓，確定分管領導，明確責任部門和責任人，儘快制訂工作方案，落實政策措施，同時要加強各相關部門協調，改善和強化服務，合力攻堅，及時化解規劃區農民住宅建設中的各類矛盾。

三是加大違法建房整治力度。針對違法建房普遍、情況複雜的現狀，政府要高度重視，加大力度，周密部署，妥善處理。由各職能部門配合、鄉鎮政府負責，組織開展規劃區內違法建房的專項整治活動。縣國土資源、規劃建設等部門為拆除違法建設的執法主體，應積極承擔執法責任，公安、工商、電力、供水等部門應密切配合，新聞輿論宣傳部門做好宣傳教育，形成強大的宣傳輿論氛圍，爭取全社全的理解和支持，使規劃區農民建房逐步走向規範化發展的道路。