關於我區社會保障體系建設的調研報告

社會保障是國家的一項基本經濟社會制度，是社會穩定的“安全網”和“調節器”，是構建社會主義和諧社會的重要內容。建立健全統一、規範、完善的社會保障體系，不僅是實現經濟社會可持續發展的基礎，也是維護最廣大人民羣眾根本利益的體現。今年7月至8月，區政協對全區涉及社會保障體系建設的十餘個部門、鎮街及下屬機構進行了調查研究，並通過各種形式廣泛徵求了各界羣眾的意見。調研結果表明：我區社會保障體系建設取得了明顯成效，形成了以五大社會保險為基礎，以新型農村合作醫療、社會優撫和社會救助為補充的社會保障體系雛型，開創了老有所養、病有所醫、失業有救濟、困難有低保的社會保障新局面。但目前在保障種類、保障水平、覆蓋比例、資金保證、政策配套及體制機制等方面還存在着不少困難和問題，與構建和諧××的要求和人民羣眾的願望相比還存在着一定的差距。因此必須堅持以科學發展觀為指導，堅持以人為本的原則，不斷推進和完善我區社會保障體系建設，使全體人民共享改革發展的成果。

一、社會保障體系建設成效明顯

（一）社會保險穩步推進

我區堅持以養老、失業、醫療、工傷、生育保險為主要內容，不斷改革和完善社會保障制度。養老保險日趨完善，醫療保險穩步實施，失業保險逐步規範，工傷保險順利運行，生育保險全面啟動，基本形成了參保對象多領域、資金來源多元化、保障方式多層次、管理服務社會化為主要特徵的社會保險體系，為促進企業改革、維護社會穩定、保障職工權益發揮了重要作用。截止XX年6月，參加基本養老保險的企業達到650户7.5萬人，離退休3.9萬人全部納入了社會化管理。醫療保險參保單位674户10.6萬人。失業保險參保職工達到7.8萬人。工傷保險參保企業812户6.9萬人。生育保險參保單位337家3.6萬人。

（二）城鄉低保體系初步建立

我區城鎮居民最低生活保障工作已經規範化、制度化，“應保盡保”的工作目標全面實現。XX年共保障低保對象9.9萬户次，保障人數17.7萬人次，年發放低保金2058萬元；今年7月城市低保標準提高到210元/月。從XX年元月起，我區建立起農村最低生活保障制度，已納入農村低保2465户4349人，年發放低保金210萬元，年人均領取低保金400多元，較好地保障了農村困難羣眾的基本生活。

（三）社會救助全面實施

我區高度重視困難羣體的幫扶工作，將社會救助體系建設納入了××經濟社會發展規劃，建立了災害應急救助、農村大病救助等10項救助制度。XX年以來，共安排救災資金634萬元，招標採購救災糧980噸，救濟災民39200人次；幫助災民恢復住房1900户，重建住房6450間。XX年建立了農村大病醫療救助制度，市、區兩級共安排醫療救助資金74萬元，救助標準均上調至1000元；今年我區大病救助27户，發放救助資金3.5萬餘元。

（四）新型農村合作醫療全面覆蓋

我區新型農村合作醫療於今年3月開始啟動，全區擁有農業人口的15個鎮、街全部參加了新型農村合作醫療，覆蓋率100%，參合農民人數29.5萬人，其中，五保户、低保户、優撫對象合計7898人，參合率達84.52％。從總體運行情況看，初步取得了“政府得民心、農民得實惠、醫院得發展”的“三贏”效果。

（五）社會優撫、社會福利日趨完善

我區以創建全國雙擁模範城為目標，廣泛深入地開展了雙擁共建工作，社會優撫政策得到了落實。近三年來，我區累計發放在鄉複員軍人生活補助費、“三屬”對象撫卹金、傷殘軍人撫卹金、帶病退伍軍人生活補助費700多萬元。為城鎮和農村義務兵家屬發放優待金96萬元，優待率達100%。修建完成擁有240張牀位的××區社會福利院，修建完成軍隊幹休所1個，建立民政福利企業66家。

二、完善社會保障體系任重道遠

（一）社會保險覆蓋面較小，民營企業和農民工參保率低

一方面由於部分民營企業主對參加社會保險的重要性和必要性認識不足，或者因經營效益不好，把為職工投保視為企業負擔，對保險費能欠就欠、能拖就拖；另一方面由於民營企業員工流動性大，社會保險轉移、接續政策不完善，農民工參保積極性不高，造成目前社會保險發展不平衡。一是養老保險以城鎮職工為主，農民工參加養老保險僅佔總數的10%左右。二是失業保險由於自己不積極、企業不重視，農民工參加失業保險僅佔總數的8%左右。三是煤礦等高危行業對工傷保險重視程度高，而紡織等低危行業意識較差。四是五大社會保險基本沒有覆蓋城市居民和農民。

（二）醫療保險統籌層次低，羣眾意見較大

我區城鎮職工基本醫療保險從XX年4月起在全市率先啟動，但至今未納入市級醫保統籌，存在着多方面缺陷。一是職工到區外就醫不方便，既不能直接刷醫保卡，也不能直接享受區醫療補助；二是職工享受醫療待遇差，普通門診不能按比例報銷，住院費用報銷比例大大低於市級統籌水平；三是破產、改制企業的退休、失業職工，以及城鎮其他無業居民沒有納入其中。四是籌資水平低，政府投入少，國有企業退休老職工佔參保的比例大，發病機率高，醫保基金抗風險能力弱。

（三）社會保險和救助資金不足，保障不保險

社會保障體系龐大，涉及的範圍廣、人口多，需要的資金總量大，我區雖竭力加強資金籌集，但還是不同程度存在着資金缺口問題。一是養老保險基金擴面困難，一些企業特別是私營企業持觀望、等待的態度，參保積極性不高。XX年開始出現基金積累負增長，預計今年基金積累赤字將達261萬元。二是部分企事業單位欠費嚴重，導致基金徵收率僅為76%。XX年應繳基本養老保金5.91億元，實際只徵收到4.48億元，拖欠達1.43億元。三是農村特困救助標準較低，每人每年1000元，低於其他區的水平。四是救災預算每年區財政僅有30萬，不能有效救助頻發的自然災害。

（四）社會保障機制不完善，影響保障水平

社會保障政策機制的健全和完善，對於推進社會保障具有十分重要的作用。在實際工作中，推進社會保障工作遇到的很多矛盾和問題，都與法制不健全、監察手段不足有關。一是立法滯後，目前國家和重慶市都沒有一部關於社會保障的法律法規。由於社會保障沒有上升為法律意志並由國家強制執行，社會保障部門沒有強制執行的權力，企業事業單位欠交、延交、拒交保險費的現象屢屢發生。二是部份勞動者合法權益得不到保障。少數私營企業主和個體工商户，不願為其僱傭的勞動者簽訂勞動合同併為其投保，勞動者只要提出維權要求即有遭到解僱的可能。三是外出農民工社保賬户轉移困難。有的農民外出沿海地區務工，進廠後企業為其繳納了養老保險和工傷保險，但農民工返鄉後，由於內地沒有配套的體系，其社會保障帳户不能順利轉移和延續。

（五）服務體系不健全，影響工作效率

隨着社會保障體系覆蓋範圍的不斷延伸和擴展，便民、利民管理服務要求的不斷提高，目前社會保障相關機構的現狀與發展形勢不相適應。一是人員編制不足，如養老保險業務量大，只能長期聘用10名臨時工開展工作。二是經費短缺，無法保障印發各種宣傳資料、開展各種諮詢活動和日常耗材的開支；三是信息化平台建設滯後，如新型農村合作醫療信息化平台尚未建立，審核、彙總補償數據全靠手工處理。

（六）農產品生產無保險，農業抵禦風險能力差

農業是受自然風險和市場風險雙重約束的弱勢產業。由於農產品生產沒有保險，即便是發展較好的種植、養殖農户，一旦遭受重大自然災害和流行疫病侵害後，就會蒙受巨大的經濟損失。目前商業保險公司由於沒有政府兜底，所以不願涉及農業保險領域；即便願意涉足農業保險又出現他們願保的項目農民不願投保，農民想投保的項目他們又不願保的現象。農民始終無法擺脱後顧之憂，嚴重影響農民經濟收入的提高。

三、加快推進統籌城鄉社會保障體系建設的建議

（一）強化政府主導作用，加快社會保障體系建設步伐

按照政府主導、統籌城鄉，各方聯動、分步推進的工作思路，着力構建多層次、全方位，覆蓋城鄉居民的社會保障體系，是現階段貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的基礎性工程，也是統籌城鄉發展的重要內容。必須以科學發展觀為指導，按照構建社會主義和諧社會的要求，理清工作思路，轉變工作方式，增添工作措施，全力推進構建覆蓋城鄉的社會保障體系建設步伐。

（二）貫徹城鄉統籌原則，逐步實現城鄉社會保障一體化

健全城鄉社會保障體系，實現全民覆蓋，是統籌城鄉發展的內在要求。要認真研究和切實解決城鄉居民基本養老保險、最低生活保障、基本醫療制度、特困羣體救助、農產品生產保險等人民羣眾極為關心的問題，逐步實現城鄉社會保障體系的全覆蓋和一體化。

1．逐步建立覆蓋城鄉的基本養老保險制度

一是繼續完善城鎮職工基本養老保險制度。要加大工作力度，不斷擴大基本養老保險覆蓋範圍。首先是將城鎮各類企業職工、個體工商户和靈活就業人員納入基本養老保險。其次是將機關事業單位的非在編人員全部納入基本養老保險；再其次是探索建立農民工養老保險制度，將進城農民工納入基本養老保險。

二是逐步建立農村基本養老保險制度。由各級財政各撥付一部分資金，加上被保險個人上交的保險費組成養老保險基金，按照城鎮職工養老保險金的運作模式解決農村居民養老保險問題。同時要積極探索土地流轉換社保和徵地補償換社保的新途徑。

三是積極推進城鎮居民基本養老保險制度。現行城鎮養老保險體系沒有覆蓋以前未加入基本養老保險的破產、改制集體企業職工，失業人員、無就業能力的城鎮居民以及農民變市民人羣。因此要在政府主導的前提下不斷創新完善，逐步把這部分人羣納入養老保險。

2．逐步建立覆蓋城鄉的最低生活保障制度

一是完善城鎮居民低保制度。進一步完善低保民主評議、動態管理和信訪督查制度，積極推行公開、透明、公平、公正的社區低保聽證會制度，既要嚴格執行相關政策法規，又要真正做到該享受的一個也不能漏掉，不該享受的一分也不能給，保障城市困難羣體的基本生活。

二是拓展農村低保覆蓋面。我區從XX年元月起初步建立起了農村最低生活保障制度，雖然目前已納入農村低保2465户4349人，但從數量上看還沒有完全達到“應保盡保”的目標，因此要進一步拓寬低保覆蓋面，讓更多需要幫助的貧困人口享受最低生活保障。

三是逐步實現城鄉接軌。XX年我區農村低保年人均領取救助金為400多元，而且“門檻”較高，與城市低保每月210元，全年2520元差距太大。目前《重慶市城鄉居民最低生活保障辦法》正在徵求意見之中，我區應藉助新辦法的實施逐步提高農村最低生活保障標準，最終實現與城市最低生活保障接軌。

3．逐步建立和完善覆蓋城鄉的基本醫療保障制度

一是將城鎮職工醫療保險納入市級統籌。要積極主動爭取早日將我區城鎮職工醫療保險納入全市統籌，增強保險基金抗風險能力，提高參保職工報銷比例，解決參保幹部羣眾異地看病和經費報銷的困難。

二是儘早啟動城鎮居民合作醫療制度建設。重慶市人民政府關於開展城鄉居民合作醫療保險試點的指導意見(渝府發〔XX〕113)決定今年在江北、九龍坡等區啟動試點，XX年擴大試點範圍，XX年試點區縣達到80%以上，XX年在全市建立城鄉居民合作醫療保險。我區要抓緊與市政府及相關部門銜接，爭取XX年進入第二批試點，儘早把目前城鎮職工基本醫療制度和新型農村合作醫療制度都沒有覆蓋的城市居民納入醫保體制。區有關部門應做好摸底調查研究、實施方案制定和其他工作準備。

三是積極完善新型農村合作醫療制度。羣眾普遍反映目前我區新農村合作醫療住院費報銷比例太低。因此要結合我區實際，在確保基金安全運行的前提下，對我區補償方案作局部調整，提高農民的住院實際補償比例；按照“大病統籌，兼顧門診”的原則，逐步擴大慢性病補償種類，提高慢性病門診治療報銷標準。單病種定額補償具有效率高、能促進醫療質量提高、基金透明及便於基金管理等優點，要結合我區實際，逐步實施精神病等單病種收費限價管理和定額補償制度。

4．不斷完善覆蓋城鄉的特困羣體社會救助制度

社會救助制度是社會保障制度的必要補充和配套措施，以幫助解決因各種不可抗拒因素造成的特困羣體的實際困難。要堅持以人為本的工作原則，圍繞孤寡、殘疾、大病、重災致貧者和城市生活無着流浪乞討人員等救助對象，建立以災害救助、社會救助、社會互助為核心的救助制度，構建城鄉一體化、組織網絡化、管理社會化、保障法制化，與全區經濟社會發展水平相適應的新型城鄉社會救助體系。

要整合社會救助資源，增強救助合力，形成以生活救助為基礎，以醫療、教育、住房等專項救助相配套，其他救助和社會幫扶為補充的工作格局。特別要注重對因災害造成住房搬遷家庭、大病致貧家庭及特困家庭子女入學三大特困羣體的救助，切實解決他們的實際困難。

5．積極探索農產品生產保險的新途徑

各級財政應設立專項資金，對農產品生產保險業務給予適當補貼。通過政府政策扶持和市場競爭鼓勵商業保險機構在有條件的農村地區首先開展以針對自然災害為重點的農業生產政策性保險業務，逐步形成農業災害風險轉移分攤機制。

在自願性和強制性相結合的原則下，對主要農產品生產逐步推行基本險，對其他農產品以自願為前提推行非基本險，對符合農業產業導向的種植業、養殖業予以專項保險費補貼，解決農民的後顧之憂。

（三）拓寬資金籌措渠道，建立穩定的社保資金來源

一是調整財政支出結構。“十五”期間區財政用於社會保障的支出佔總支出的18%，而“xxx”期間計劃用於社會保障的支出只佔總支出的13%，兩相比較下降了5個百分點。區財政要根據財力增長情況和實際承載能力，統籌考慮經濟社會發展各方面的需求，合理調整社會保障支出佔財政總支出的比例，並應有相應的增長。

二是擴大社會保險覆蓋面。社會保險的基本原理是大數法則，統籌互濟，如果沒有覆蓋全社會的“面”，沒有包容所有勞動者的“羣”，就無法達到這個基本要求。只有擴大覆蓋面，才能增加基金收入總量，才能降低撫養比，才能互助互濟，平衡不同企業的負擔。要根據經濟成份多元化和就業形式多樣化的實際情況，確定擴面方向和重點，及時把外商投資企業、新興行業、多種經濟成份企業、民營科技企業納入覆蓋範圍，逐步實現社會保險的全覆蓋。

三是依法加強基金徵繳。建立相應的制約機制，加大社會保險費清欠催收力度。對拖欠養老保險費的企業分清原因，屬惡意欠費的企業要加大處罰力度。建立企業繳費目標責任制度，企業與政府簽定繳費目標責任書，年終完不成繳費的，追究企業經濟責任。協調税務、工商、衞生、工會等部門，加強與社會保障部門的配合，共同建立社會保險徵繳聯動機制。呼籲國家立法機關予以關注，儘快通過國家立法逐步實現“變費為税”，確保社會保障基金具有穩定的來源。

四是探索建立農村社會保障資金的穩定機制。擴大土地出讓金用於農村社會保障的比重，探索集中部分國有資產的經營收益和轉讓收益用於建立農村社會保障體系。探索建立農村土地承包經營權和住宅的質押、流轉換保障、換救助的機制，解決農村孤寡老人、殘疾人、孤兒等弱勢羣體的社會保障問題。

（四）發展社會公益事業，努力為特殊羣體排憂解難

一是大力推進社會福利事業發展。以老年人福利服務為重點，構建以公辦養老機構為示範，以城鄉基層福利服務網絡為依託，社會力量廣泛參與，多層次的社會福利服務體系。

二是探索建立特殊羣體社會保障制度。引導社會資本參與城鄉社會福利事業，着力統籌城鄉安居生活，加快經濟適用房和廉租住房建設，逐步解決進城農民工、城市“雙困”家庭和農民變市民的住房問題，加快農轉非安置房和農民新村建設，建設城鄉新型社區。

三是大力發展慈善事業。在政府財力有限的情況下，可以通過大力發展慈善事業募集資金，用於各項社會救助事業。但必須建立嚴格的資金募集、管理、使用和監督制度，確保慈善資金取之於民用之於民。

（五）完善監督機制，確保社會保障工作有序運行

一是監管社保基金工作。建立健全內部監控制度、信息披露制度和要情報告制度，完善社會保障監督委員會的工作機制，加強監督隊伍建設，開展基金安全教育活動，加大監督檢查力度，發揮行政監督、專門監督和社會監督的協同作用，形成人人關心基金安全、重視基金安全、維護基金安全的社會氛圍。

二是監督低保管理工作。要不斷提高低保工作人員自身素質與法律意識，強化責任機制，全面推行工作責任制和評議考核制，嚴格規範低保管理制度，促進低保工作依法、公正、公開、廉潔地進行。加大普查力度，確保低保金的公平、公正發放，排查“假低保”户，杜絕寧吃低保、不要低薪現象發生。民政部門在加大低保檢查力度與提高自身監督效率的同時，還要積極主動地接受社會各界的監督，增強低保工作的透明度和公開性，促進低保工作健康有序進行。

三是監督企事業為職工“買保險”。要加大宣傳，廣泛動員公民參加社會保障和社會救助體系建設。要“沉到底層”，密切關注企事業單位為職工“入保”情況，切實保證職工的社會保障落到實處。

（六）整合社保工作機構，提高社會保障管理服務水平

目前社會保障種類繁多、機構重疊，加上我區醫療保險未納入市級統籌，增加了運行成本，降低了行政效能。整合工作機構，是我區提高社會保障管理服務水平的重要途徑。

一是成立區城鄉社會保障局。將勞動和社會保障局的五大保險業務管理單位歸口合併，成立獨立法人的城鄉社會保障局，同時將衞生局的新型農村合作醫療、城鎮居民合作醫療和民政局的城市低保、農村低保農村五保供養等社會保障職能劃歸該局，改變目前多頭管理、體制不順的現狀，實現城鄉社會保障歸口管理。

二是把農村醫療救助併入新型農村合作醫療體制。農村醫療救助是指對參加新型農村合作醫療的農民，特別是農村五保户和農村特困（低保）户，因患大病經合作醫療補助後，個人負擔醫療費用仍然難以承受，影響家庭基本生活的，由醫療救助專項基金給予一定數額的醫療費用補助。目前新型農村合作醫療與農村醫療救助分屬衞生和民政兩個部門管理，但其資金的來源渠道、用途、目的和宗旨具有一致性，因此農村醫療救助制度應當併入新型農村合作醫療體系。

三是增加對社會保障工作的投入。要根據實際需要增加社會保障工作機構設置和工作人員編制，加大投入完善設備設施，推進社會保障的規範化、信息化和專業化建設。