縣醫療工作調研報告

為了探討和總結神木縣全民免費醫療這一“破冰式”的改革創新經驗，從而推動此項改革健康有序發展，10月下旬，市政協教科委組織部分委員，在姬寶順副主席的帶領下，赴神木進行專題調研。調研組通過實地考察醫院、門診，查閲資料，走訪醫患人員，召開座談會等形式，對神木全民免費醫療工作進行了調研，現將調研情況報告如下：

一、神木全民免費醫療工作的基本情況

1、立足縣情，深入調研，出台制度。神木縣的縣情有兩個基本特點，一是快速發展的能源經濟為神木縣帶來了十分可觀的財政收入。神木縣XX年財政收入72.27億元，地方財政收入17.19億元，預計XX年財政收入將突破100億元。神木縣“富財政”已成為不爭的事實。二是神木縣的貧富差距和全國一樣，由於體制、機制等方面原因，目前這種差距是越來越大，“窮百姓”是神木縣情的又一特點。面對“富財政，窮百姓”這一明顯的反差，XX年神木縣委、政府站在實踐科學發展觀的角度決定在全縣範圍內實施教育、醫療、住房、養老等“十大惠民工程”,其中最引人注目的就是全民免費醫療工作，為了使這一全新工作平穩順利進行，從XX年開始，神木縣成立了康復工作委員會並下設辦公室（以下簡稱康復辦），負責全縣全民免費醫療工作的具體實施，並開展了為期一年零三個月的調研論證、技術評估、經費測算，之後，根據中、省、市政策規定的原則，制定了《神木縣全民免費醫療實施辦法》（試行）及《實施細則》（草案）。從XX年3月1日起，在神木縣域內正式推行全民免費醫療制度。

2、劃定範圍，明確對象，籌管資金。全民免費醫療對象為神木縣範圍內的幹部職工和城鄉居民，具體包括縣屬黨政機關和事業單位的幹部職工，縣屬國有企業、社會團體、民營企業、私營企業中神木籍户口的職工，神木籍户口的城鄉居民。

全民免費醫療資金來源主要由縣醫保辦收繳的基本醫療保險基金、縣合療辦收繳的合作醫療基金、社會募捐的資金以及縣財政撥付的資金組成。資金由縣財政局社保科設立專户管理，專款專用。具體由醫保辦和合療辦根據全民免費醫療支出需要報康復辦審定後，財政局社保科予以及時撥付。

3、健全制度，強化管理，優化服務。為了加強對定點醫院監管、醫療費用控制、運行監督等方面的精細化管理。

神木縣還出台了《關於神木縣全民免費醫療定點醫療機構的通知》、《關於對慢性病門診治療全年限額報銷的規定》、《關於慢性病門診治療的有關規定和評審標準》、《關於做好神木縣全民免費醫療統計信息工作的通知》、《關於神木縣全民免費定額付費辦法的規定》等一系列相關制度。

一是住院管理。實行住院起付線和封頂線辦法，即鄉級定點醫院起付線為200元/人次，縣級定點醫院400元/人次，縣外定點醫院3000元/人次。起付線以下部分由患者自付，超過起付線範圍內金額給予全免，每人每年報銷封頂為30萬元。同時，對一些特殊病種報銷進行了規定，如血費、特殊檢查費報銷90%；營養藥費報銷80%。二是門診管理。對參保城鄉居民每人每年設立100元的門診醫療卡，資金可以自由使用。老紅軍、離休人員、二等6級以上傷殘軍人門診醫療費用全額報銷。三是實行門診慢性病定額報銷。規定了23種常見門診慢性病實行每年限額報銷。四是實行單病種定額報銷。規定了30種單病種定額報銷，嚴格控制醫療費用不合理增長。同時定點醫院還經常聘請外院專家來完成一些較大手術和複雜會診指導。

免費醫療手續辦理是整個工作運行的關鍵環節，從調研的情況看，縣上嚴格執行了住院費墊付、“直通車”報銷制度，基本做到簡單易行，方便快捷。參保患者入院後醫藥費自行墊付，出院時由各定點機構當天進行核算報銷。縣合療辦或醫保辦選派素質高、業務強的人員進駐各定點醫療機構，進行現場指導和監督。患者報銷時，發給一張住院報銷“明白卡”，住院費用、報銷金額等情況一目瞭然，切實做到明白住院、清楚報銷、真切受益。

4、監管嚴格，運行平穩，效果顯明。為了加強管理參保患者入院審查、住院治療、出院報銷等各個環節，神木縣對定點醫療機構實行動態管理。通過自願申請、組織考核、社會公佈的方式，初步確定49所定點醫療機構和藥店，基本上能滿足參保患者需求。各定點醫療機構人均住院費、藥品比例、檢查陽性率、日均住院費用等項目不得超過規定指標，縣上按月進行考核，嚴格獎罰，控制醫藥費不合理增長，防止浪費醫療資源。併成立全民免費醫療檢查大隊進行日常監督工作，嚴格實行“籌錢不管錢，管錢不用錢、用錢不見錢”的封閉運行模式，落實公示告知制度，每月向社會公佈各類信息。各相關機構設立意見箱，公佈舉報電話，接受社會各界監督。每季度開展一次滿意度測評，並組織專家對各定點醫療機構進行量化考核評比。對超過控制標準的定點醫療機構及時給予書面告誡並限期整改，對整改不力的不予支付報銷款項，情節嚴重者取消定點資格。全民免費醫療工作實施以來，處罰費用控制不力的定點醫院17萬元，並取消大興醫院的定點資格。

據統計，截至9月底，神木縣累計報銷住院患者19622人(其中農居民18295人，幹部1327人)，累計報銷醫藥費7880萬元，月均1125.7萬元。其中縣級醫院人均住院費為4319.89元，日均住院費用365.59元；人均報銷3632.19元，報銷補償率84.08%，藥品所佔比例50.98%。鄉鎮衞生院人均住院費用為975.86元，日均住院費用117.45元；人均報銷760.7元，報銷補償率77.95%，藥品所佔比例81.38%。從七個月的數據統計分析來看，均少於XX年調研時測算情況。

總之，這項政策的實施，在廣泛關注和爭論中順利運作，在讚賞與質疑中平穩前行，未出現一些專家和部分媒體所預言的神木將出現民眾道德風險和公眾資源浪費以及因管理漏洞而帶來的腐敗問題。

二、神木縣全民免費醫療制度實施過程中出現的主要問題及解決措施

作為一項全新的醫療改革制度，神木縣在免費醫療制度實施前兩個月也出現了一些不可避免的問題，針對這些問題，神木縣委、政府高度重視，截止目前，問題得到了很好的解決。

1、病人數量猛增，個別醫院牀位緊張的問題。據調研，在3月下旬到4月上旬住院病人達到了高峯，與同期相比增加了30%，這些問題的出現，一方面是因為歷史欠帳多，許多無錢看病的患者，只有等到免費醫療制度實施後才可能住院治療。還有的病人是因為擔心政策不能持久，故而突擊看病。但隨着時間的推移，人們的就醫需求恢復正常，牀位緊張的狀況也就得到了緩解。同時，在住院病人數量達到最高峯的時期，縣上及時採取多種措施保證了急危重病人的及時入院治療。縣上要求所有定點醫院每個科室都必須預留2張急危重病人牀位。為了有效分流病患，鼓勵慢性病患者在門診就醫，並制定印發了《慢性病門診治療全年限額報銷規定》。

2、輿論普遍關注的患者過度醫療和醫院開大處方問題。針對這一問題，縣衞生局出台了《全民免費醫療實施細則》(試行)，對許多可能出現的問題規定了監管辦法，其中明確要求嚴格控制醫藥費用，對縣內住院治療執行住院日費用限額制，即一般住院患者平均每日總費用在鄉鎮定點醫療機構不得超過200元，在縣級定點醫療機構不得超過400元，急、危、重患者在縣級醫院不得超過1600元(特殊檢查費、手術費除外)。

3月中旬又制定了《住院單病種定額付費管理暫行辦法》，對剖宮產、闌尾炎等30個單病種進行了住院費用定額包乾標準的規定。目前住院患者的醫療費用先由患者墊付，出院時在醫院報銷，縣醫保辦和合療辦每月審核後再與醫院結算，如果醫院收費不合理，相應費用將由醫院自己承擔。

同時，對定點醫院實行“個例查合理，綜合查指標”的監管制度，縣衞生局每月組織專家不定期對醫院進行病案抽查，對其檢查、治療、用藥是否合理進行評審。設置了3個綜合考查指標：自費藥品費用不能超過總藥品費用的10%；住院藥品費用不能超過住院總費用的50%；大型檢查設備檢查陽性率不得低於75%。

3、部分羣眾擔心政策會變的問題。“看病不花錢，想都不敢想”，許多神木人用最樸素的話語表達着內心的喜悦，但他們也坦言“擔心政策會變化”。針對羣眾反映，神木各級黨委政府及時對廣大羣眾開展了宣傳教育，消除了他們的顧慮，同時，隨着時間的推移，羣眾對政策的持久實施也逐步產生信任。

調研組認為，實施全民免費醫療制度，在全國尚屬先例，沒有現成的經驗可借鑑，加上政策實施的時間還不長，目前暴露出來的問題在所難免。因為任何新生事物的成長都不是一帆風順的，既然這一改革方向是正確的，羣眾又全力支持，那麼改革中遇到的困難和問題必將會得到妥善解決，調研組的同志對神木的改革充滿信心。

三、良好的社會效果

一是神木縣從根本上解決了羣眾看病難、看病貴的問題，提高了神木人民的幸福感。

截止目前，神木全民免費醫療運行平穩良好。從住院人羣分析，農居民佔93.2%，幹部職工佔6.8%，不難看出，廣大農民羣眾是這一惠民政策的直接受益者。目前，神木的全民免費醫療徹底解決了老百姓“看病難、看病貴，小病扛、大病等，因病致貧、因病返貧”的現實問題，促進了和諧社會的建設。

二是神木引起全國的廣泛關注，推動了醫療改革進程。

神木縣全民免費醫療在受到廣大幹部羣眾的廣泛讚揚和衷心擁護的同時，也引起了國內各大媒體的廣泛關注，中央電視台一、二套和新聞頻道五次報道2小時20分鐘，並兩次重播，新華社等中省市150多家報刊作了正面報道和高度評價。中央巡迴檢查組組長傅克誠、衞生部長陳竺、衞生部黨組書記張茅、副省長鄭小明等領導對免費醫療工作予以充分肯定，一些專家稱免費醫療是一場深刻的民生革命和社會革命，是中國福利建設史上的一個聖典。

三是擴大了神木的知名度和影響力，成為神木對外開放的新名片。

全民免費醫療制度被人民網、中國社科院政治研究所、人民大學公共政策研究中心等機構5月份評為“十大地方新政”第一位。在人民網監測室發佈的XX年上半年地方應對網絡輿情能力排行榜中，神木縣政府應對網絡輿情能力綜合排名居全國第二。全國人民從中認識和了解了神木，免費醫療制度已成為神木擴大影響、對外交流的一張靚麗名片。

四、深刻啟示

神木縣全民免費醫療制度的頒佈與實施，在全國的醫療改革中具有標杆意義。實施初期，儘管褒貶不一，但從目前運行的情況來看，這一“破冰式”的改革獲得初步成功，它給我們帶來了許多值得深思的重要啟示：

啟示一，神木縣推行全民免費醫療，是神木縣委、政府以實際行動貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本、執政為民的重大舉措。神木縣從煤炭資源全面開採以來，充分發揮資源優勢，搶抓發展機遇，縣域經濟高速發展，實現了從國家級貧困縣到全國百強縣的歷史性跨越。財力有了一定基礎後，執政重點放在哪裏，財政資金投在何處？是首先考慮gdp的增長，還是首先關注民生；是“錦上添花”建設高檔次的樓堂館所，還是“雪中送炭”關注社會弱勢羣體生存狀態；是事後高成本維穩，還是事前改善民生促進和諧，面對這些問題，神木縣領導班子站在實踐科學發展觀的高度做出重大舉措，他們認為，長期以來神木用於經濟建設的投資比較大，而在民生方面投入相對較少。因此財政富裕後，應該首先補上民生投入這一課，做到取之於民、用之於民，解決好羣眾最關心、最直接、最現實的利益問題，真正實現改革發展成果讓人民共享。

啟示二，神木縣推行全民免費醫療，是立足縣情，鋭意改革，徹底解決老百姓看病難、看病貴的一種大膽而有益的探索。在神木推行免費醫療有許多有利條件，一是縣域經濟綜合實力迅速提升，財政收入穩步增加，為實施免費醫療提供了堅實的物質基礎；二是免費醫療的基本精神與國家新醫改提出的公共服務均等化、醫療衞生公益性質、公共財政投入佔主體地位、確保公平競爭的改革方向是一致的；三是城鄉合作醫療的率先實施和成功推進，為免費醫療打下良好的羣眾基礎，積累了寶貴的管理經驗；四是醫療事業迅速發展，診療水平不斷提高，醫療設施日益完善，基本可以滿足全縣人民的就醫需求。五是神木縣有一個解放思想、鋭意改革的領導班子，這是極其有利的政治條件和思想條件。

啟示三，神木縣推行全民免費醫療，是調節收入分配，實現共同富裕的重要步驟。神木經濟發展是一個在較短時間快速積累財富的過程，極易造成居民收入差距的擴大，而且這種差距一旦形成在短時期內無法改變。神木縣委、政府一方面創造良好的發展環境，繼續支持企業發展，壯大縣域經濟實力；另一方面發揮公共財政的槓桿調節作用，通過完善社會保障體系，讓全縣人民分享公共財政的陽光。神木縣在注重民生的施政架構下，加快構建教育、醫療、文化、就業等“十大民生體系”，建立“全方位、多渠道、高標準、廣覆蓋”的社會保障網絡，增加羣眾的轉移性收入。XX年“十大惠民工程”投入12.9億元，其中大社保資金5.8億元，人均1380元。其中免費醫療預計投入1.5億元，人均400元。

啟示四，神木縣推行全民免費醫療，是破解城鄉二元結構，推進城鄉一體化的重要舉措。神木縣從XX年開始全面推進城鄉一體化改革，積極推進城鄉規劃佈局、基礎設施、公共服務、勞動就業、社會保障等七個一體化，取得了顯著成效。而隨着其他改革的逐步深入，城鄉醫療保障上的差別正在成為神木最突出、最亟待破解的難題。為此，實施全民免費醫療，是神木向城鄉和諧和公共服務均等化邁出了特別重要的一步。

啟示五，神木縣推行全民免費醫療，是促進消費，拉動經濟增長的有效措施。財富分配是民生之源，國民收入分配格局失衡和社會保障不完善，削弱了羣眾的消費增長動力。當前我國的內需不足，除了居民收入較低之外，一個重要原因是社會保障體系尚不完善、保障水平偏低。在教育、醫療、養老等民生領域適度超前投入，可以解除城鄉居民的後顧之憂，增強對未來生活的安全預期，促進消費觀念的轉變，提高消費能力。老百姓沒有了後顧之憂，都健康、快樂地生活，搞建設、謀發展，其創造的財富遠遠大於免費醫療等民生投入。

其實“免費醫療”並非神木創舉。1949年印度通過的第一部憲法中明確規定，所有國民都享受免費醫療。印度德里大學一名社會學教授説得好：“誰都可能生病，但大部分起初只是得一些小病。如果小病能夠得到及時治療，則可有效防止發展成大病，這對於國家來説可以節省更多醫療支出，對於民眾來説可以減少對看病開支的擔憂。從長遠來看，是以最小的投入換取最大的回報，最終的結果是人民健康得以保證，國家經濟持續發展。”事實上，印度獨立以來，儘管人均收入在世界上排名仍舊靠後，但全國人口預期壽命已增長了一倍，嬰兒死亡率也下降了70個百分點。

由此可見，神木的免費醫療讓公眾省下的銀子拿去拉動內需，這的確是利在當代，功在千秋的偉業，對全國的醫療改革都具典型示範意義。

五、幾點建議

一是建議市上加大對困難羣體的醫療補貼比例、提高報銷比例。在當前“免費醫療”尚難在全市推廣的情況下，應該鼓勵有能力的縣區在提高醫療保障標準方面先試先行。

二是建議在不斷完善制度和加強政府醫療資金監督的同時，加快醫療機構的改革，降低藥品價格和治療成本，從而減輕羣眾看病負擔和政府財政壓力。

三是建議市上組織有關部門人員和農民代表到英國、印度、巴西等實行免費醫療的國家進行考察，取長補短，制定出最完善的醫療惠民政策。

四是建議市上進一步加大對神木醫療改革的支持力度，力爭將神木縣建成中國普惠型社會福利體系第一縣。

五是建議全市大力引進人才和培養本土人才，完善後備醫療隊伍。

六是建議市上把各縣區“社會公共福利保障體系”建設等各項指標做為幹部考核提拔的比“gdp”更重要的指標。

七是建議神木縣進一步加強對定點醫療服務機構的建設和技術水平、服務質量的提高，以滿足百姓就醫的需求。

八是建議神木縣儘快完善全民免費醫療信息網絡管理中心，重點抓好各定點醫院的管理工作和稽查工作，鼓勵慢性病、小病患者門診治療，確保大病、重病患者住院治療，降低醫療費用、執行好新醫改的各項政策。