農村產權制度改革

農村集體資金、資產、資源屬於鎮、村(組)集體經濟組織全體成員集體所有，是發展農村經濟、實現農民共同富裕的重要物質基礎。

農村集體經濟組織產權制度改革是集體經濟組織在堅持農民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產折股量化到人，由農民共同共有的產權制度轉變為農民按份共有的產權制度，農民變股民，按份享受集體資產收益的分配製度。農村產權制度改革是我國農村經濟體制的一種創新，具有重大的現實意義。

農村產權制度改革勢在必行

中國的農村集體經濟組織產權制度改革始於上世紀90年代的經濟發達地區,起步早，進展慢。進入新世紀後,隨着工業化、城市化進程的加快，各地都加大了推進農村集體經濟組織產權制度改革的力度，做到“資產變股權、農民當股東”，農民開始享有穩定的分紅收益。推進農村集體經濟組織產權制度改革，是促進農民持續增收、構建農村和諧社會的有效保障。

從現實情況看重要性：這項改革的背景是農村加快城市化。工業化、城市化進程的不斷推進，農村集體經濟組織資產及其成員都出現了新的變化。

一方面，農村集體經濟組織成員轉為城鎮居民增多，流動人口進入較富裕地區增多，部分地區村集體經濟組織成員構成日趨複雜。

同時，原集體經濟組織徵地補償費、集體不動產收益在集體成員中的分配問題、原集體經濟組織成員對集體資產的權益及份額等問題都不斷凸現。

加之，城市化進程較快地區和城鎮周邊的一些地區鄉村行政體制作了相應調整，實行了撤鄉並村和“村改居”，迫切需要通過農村集體經濟組織產權制度改革來加以明晰及妥善解決。

從進展情況看緊迫性：至XX年,全國有30個省(區、市)村級總資產1.84萬億元，2.32萬個村開展了產權制度改革，佔全國總村數的3.8%。

按地區分析，東部、中西部地區完成產權制度改革的村分別為14168個、2381個，佔完成村數的比重分別為85.6%和14.4%。按省市分析，北京、廣東、江蘇和浙江4省市完成產權制度改革的村佔全國完成村數的75.5%。上海從上世紀90年代初起，近郊普陀區長征鎮紅旗村、閔行區虹橋鎮虹五村等在全國率先實行了村級集體經濟股份合作制改革。

從法律制度看必要性：我國至今尚未有系統的法律、法規對農村集體資產如何管理、處置進行統一的規範。集體經濟組織主體不明晰，產權歸屬不清，處置規範程序缺乏，集體資產處於“人人所有、人人無份”的狀態，是透明的“玻璃缸”，看得見，摸不着。法律規範的缺失使各地政府對農村集體資產問題的處理千差萬別，也極易引發各類矛盾。

推進農村集體經濟組織產權制度改革，是發展壯大集體經濟、鞏固黨在農村執政地位的重要措施，是維護農民合法權益、促進農村黨風廉政建設的制度創新，是促進農民持續增收、構建農村和諧社會的有效保障。

因此，農村產權制度改革工作重點要由城市化地區為主向面上推進，由村級集體經濟組織改製為主向鎮村集體經濟組織改革聯動及多方扶持集體經濟發展推進。

改革的內涵不僅涉及經營性資產，而且包括非經營性資產、資源性資產;不僅包括存量資產，而且包括增量資產;不僅要明晰產權，還要促進產權有序流動。

農村產權制度改革的主題是城市化過程中如何維護好、實現好、發展好農民利益，讓農民共享改革開放發展成果。在這一主題下，鼓勵支持創新改革。

我國農村集體經濟組織產權制度改革，按改制時間來分類，可分撤銷行政村後改制和不撤銷行政村建制直接改制兩類。按資產構成來分類，可分存量折股型和增量配股型兩類。

近年來，產權制度改革形式也不斷創新。

在改制形式上，由存量折股型為主，逐步豐富為存量折股型、增量配股型、土地入股型等多種形式。在登記形式上，由有限責任公司為主，逐步發展到社區股份合作社，並正在探索經濟合作社等登記形式。

在改制層面上，由村級集體經濟改製為主，逐步拓展為村聯合改制、鎮村共同改制、鎮級改制等多層面改制。

從各地的實踐看，股權設置以集體經濟組織成員參加勞動的時間為主要依據，股權量化的範圍和對象參照有關撤制村、隊時處置集體資產的政策確定。

改制後，為確保農民保留長期的集體資產收益權，各地規定股權在一般情況下不得轉讓。

上海產權制度改革情況

近年來，在上海市委、市政府的高度重視下，上海各區縣加強農村集體“三資”管理，積極推進農村集體經濟產權制度改革工作，已取得了較好成效。截至XX年底，全市已有7個區21個鎮(含街道、工業區)的69個村(組)級集體經濟組織進行了產權制度改革，建立了65個公司或社區股份合作社，佔總村數的4%。

截至XX年底，松江區新橋鎮、中山街道和新浜鎮還探索完成了鎮級集體經濟組織產權制度改革。今年，閔行、松江兩區改革的步伐不斷加快，閔行區列入了全國農村改革試驗區，全區已啟動了60個村的改革，松江區積極開展鎮級農村產權制度改革。

從總體看，上海農村集體經濟組織改革發展主要呈現三個特點：

一是試點工作起步較早。上世紀80年代末、90年代初，為適應社會主義市場經濟體制需要，近郊普陀區長征鎮紅旗村、閔行區虹橋鎮虹五村等在全國率先實行了村級集體經濟股份合作制改革，將集體資產以股權形式量化到人，並按股進行收益分配。

此外，上海也在全國較早實行以農齡(即集體經濟組織成員參加勞動時間)為集體經濟組織成員參與資產處置、入股及收益分配的主要依據。

二是改革形式不斷拓展。隨着相關法律法規的不斷完善，以及集體經濟的發展，產權制度改革形式也不斷創新。

三是改革成效初步顯現。農村集體經濟組產權制度改革不僅促進了集體經濟不斷髮展，而且增加了集體經濟組織成員的收益分配。全市改制後的村級新集體經濟組織，XX年分紅3.38億元，人均分紅4240元，有效增加了集體經濟組織成員的收益。

近年來，上海採取多管齊下、系統推進的方式，通過制定文件、理順體制，健全制度、規範運行，清產核資、摸清家底，建設平台、加強監管，積極推進農村產權制度改革，為下一階段上海全面推進農村改革奠定了紮實的基礎。

當前上海在推進農村集體經濟組織產權制度改革中還存在一些薄弱環節：部分基層幹部存在怕亂、怕煩、怕難、怕失權、怕失利的意識，改革的意識有待增強;基層反映，改制後反而增加了税費負擔，改革政策還有待配套;改制後的新集體經濟組織還承擔了大量的社區管理職能，管理的體制機制有待探索和研究。

推進產權制度改革的六個原則：

在推進產權制度改革過程中，必須要尊重農民意願、維護農民利益。在堅持公開公正透明和因地制宜的基礎上，由效益決定分配，促進持續發展。

(一)尊重農民意願。實行農村集體經濟組織產權制度改革，必須實行民主決策，充分尊重農民的意願，確保農村集體經濟組織成員對改革的知情權、參與權、表達權和監督權。

(二)維護農民利益。農村集體資產歸全村集體經濟組織成員所有，通過改革發展，明晰股權或份額，讓農民共享改革開放和城市化成果，努力使農民擁有長期而又穩定的財產性收入。

(三)促進持續發展。創新農村集體經濟管理體制和經營方式，盤活用好存量資產，以經營不動產為主，確保集體資產有穩定收益，進一步壯大農村集體經濟，加快形成可持續發展模式。

(四)效益決定分配。農村集體經濟組織產權制度改革明確的是成員的集體資產股份或享受集體資產收益分配的份額，在確保集體經濟發展的基礎上，有了效益才能進行分紅，沒有效益不能透支分紅。

(五)堅持因地制宜。根據農村集體經濟發展水平和實際情況，改革工作的重點放在村級，鎮級實行試點。 要通過不同途徑，採取多種形式開展農村集體經濟組織產權制度改革，堅持成熟一個，改制一個，穩步推進，不搞一刀切。

江蘇省在實踐中形成了存量折股型、增量擴股型、資產保護型三種不同的改革類型。

北京市根據近郊區、遠郊平原地區、山區以及城鄉接合部地區集體資產不同發展狀況，目前已形成了整建制轉居模式、林權+產權聯動改革模式、鄉村聯動改革模式等九種改革模式。

(六)公開公正透明。改革的各項程序，都要堅持在陽光下運作，把公開、公正、公平精神貫穿於整個改革的全過程。

農村產權制度改革呼喚法律支撐

農民對自身權益能否得到保障的擔心和憂慮，是制約農村集體經濟組織改制工作的瓶頸。改制後的農村集體經濟組織如何確立法人地位，目前各地辦法不一。借鑑已有的成功經驗，農村產權制度改革需要有法律體系的支撐。

如何確立法人地位至關重要。

上世紀90年代，大多數地方的農村集體經濟組織的改革都登記為股份合作制企業。

XX年《行政許可法》頒佈後，由於地方性法規、規章或規範性文件不能設定新的企業主體或者其他組織的設立登記，法規、規章或文件被廢止。

因此，XX年之後改制的村都依據《公司法》登記為有限責任公司，按規定股東登記人數為2-50人，而農村集體經濟組織成員一般都有上千人，在操作中只能採取隱性股東的辦法，將幾十甚至上百個股東合併為一個股東，農民認為自身權益難以得到保障，對改革心存憂慮。這是制約農村集體經濟組織改制工作的瓶頸。

對改制後究竟如何確立法人地位，各地辦法不一。

浙江省XX年9月省人大常委會修訂通過了《浙江省村經濟合作社組織條例》，規定縣級人民政府免費向村經濟合作社頒發證明書，村經濟合作社憑證明書辦理組織機構法人代碼證，並規定村經濟合作社也可向工商部門申領法人營業執照。

江蘇省XX年11月出台《江蘇省農民專業合作社條例》，賦予農村社區股份合作社法律地位。廣東省XX年7月通過頒佈省長令《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，對法人地位予以確認。

借鑑成功經驗，應加大法律保障。

首先，應在法律上明確農村集體資產的管理主體。在國家現有立法尚沒有對農村集體資產管理主體法律地位明確的情況下，可通過地方立法，為集體資產的經營管理創設一個法律主體，並明確農村集體經濟組織對農村集體所有的資產享有佔有、使用、收益的權利，自主經營，自負盈虧，獨立承擔民事責任。

其次，應明確農村集體資產管理主體的職能。必須使村社會管理職能與農村集體經濟組織的經濟職能分離。可通過立法，明確農村集體經濟組織的成員範圍、組織形式、組織機構、議事規則、責任財產範圍和責任形式等內容，使農村集體經濟組織實名化、實體化、法人化。

另外，如何處理好改制新集體經濟組織與加強社區管理關係也十分重要。

已改制地區普遍反映，實施股份合作制改革後，村黨支部、村經濟組織與村自治組織應各司其職、各負其責。改制新集體經濟組織應成為獨立的市場競爭主體，集中精力從事生產經營;村民委員會主要行使社區管理職能，並逐步向居民委員會過渡。

但事實上，改制後的集體經濟組織往往承擔了社區管理職能和開支，政企不分，長此以往既影響甚至拖累改制集體經濟組織的經濟發展，又易引發集體經濟組織成員和社區居民的矛盾，也需要立法加以明確。■