《城市生活無着的流浪乞討人員救助管理辦法》新舊解析

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廢除"遣送"正本清源

注意到新《辦法》的名稱較舊《辦法》做了大的修改，中間沒了"收容遣送"這個詞。這不僅僅是一個改頭換面的形式問題。為了保證一個法律制度的連續性，一般對法律制度的修改都是在原有基礎上去劣存優，刪除舊法在實施中顯露出來的不合理條款，保留其中的大部分條款，名稱即使做了變化，一般也能從新名稱中找到舊名稱的影子。但這兩個《辦法》在修改前後就不一樣了，除了兩個《辦法》在適用地域(城市)和對象(流浪乞討人員)相同外，而引領該法主要內容的"收容遣送"改成了"救助管理"，這反映了立法者革故鼎新、廢除舊法的決心，所以與其説新《辦法》是舊《辦法》的修改，還不如説是新《辦法》汲取舊《辦法》教訓的基礎上推倒重來，重新立法。它意味着"收容遣送"制度將退出中國的歷史舞台。

廢除"收容遣送"制度實際上就是這次立法的初衷。國務院1982年制定的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》當時也帶有社會福利性質，主要是針對城市要飯、流浪人員，為其解決吃飯、住宿、回家等生活問題而對其進行必要的容留和救濟。但隨着社會的發展，收容遣送的社會行政管理職能進一步增強。20世紀90年代初，隨着國務院《關於收容遣送工作改革問題的意見》的出台，收容對象被擴大到"三無人員"，(即"無合法證件，無固定住所，無穩定收入")使收容遣送更多承擔起維護社會治安、秩序的功能。在執法實踐中，由於行政執法人員隊伍素質欠缺，出現了一些偏頗和問題，扭曲了其社會救助的性質。

制定《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的時候，我國正處於計劃經濟時代，計劃經濟生產方式決定勞動力資源和生產資料是不允許流動的，而現在的市場經濟需要勞動力資源合理流動與配製，所以收容遣送制度已經成了阻礙我國的經濟和社會發展的絆腳石。《立法法》實施以後，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》中的限制人身自由的強制性規定又和我國《憲法》與《立法法》相違背，所以廢除"收容遣送"成了歷史的必然。

"救助"彰顯新法柔情

新的《城市生活無着的流浪乞討人員救助管理辦法》不僅只在名稱上把"收容遣送"改為"救助管理"，在內容上也更多地體現了"救助"的內容，彰顯出新《辦法》的人性化。新《辦法》共18條，包括對在城市生活無着的流浪乞討人員救助的原則、救助站設立和管理、為求助人員提供的救助內容、救助站工作人員的行為，以及違反者責任追究等。

我們把兩個《辦法》做一比較：兩個《辦法》的第一條都是制訂目的，舊《辦法》是"為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結"，側重於維護社會秩序;新《辦法》是"為了對在城市生活無着的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權益，完善社會救助制度"，注重於完善社會救助。在對象上舊《辦法》是城市流浪乞討人員和"三無"人員，而新辦法是城市生活無着的流浪乞討人員。作這樣的修改是很有必要的，目前很多被收容遣送的人員從嚴格意義上講並不屬於"流浪乞討人員"，他們只是處於流動過程中的過渡期，比如初到一個陌生城市的打工者，他在找到工作之前會有一個流浪的過程，甚至會在一定程度上有乞討行為，按照舊《辦法》其可能會因為家居農村流入城市乞討、露宿街頭生活無着或因沒有"暫住證"而被收容遣送，新辦法加上"生活無着"的限制，對實施救助對象的界定更加科學和明確。

在實施機關上，舊《辦法》是由民政、公安機關來實施，火藥味比較濃，而新《辦法》則由民政部門負責，公安機關和其他有關行政機關的工作人員在執行職務時發現流浪乞討人員的，應當告知其向救助站求助;對其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員，還應當引導、護送到救助站。這種實施機關的不同也是為《辦法》實施目的服務的，因為前者的收容的目的，是為了"及時把他們遣送回原户口所在地"，而後者則是為了為這些人提供必要的救助。公安機關的參與是為了告知、引導、護送被救助人員而不是發揮武力作用。

舊《辦法》規定"收容遣送人員要服從收容、遣送。"如果不服從有強制措施，採取"強進強出"的態度;而新《辦法》規定"救助站對屬於救助對象的求助人員，應當及時提供救助，不得拒絕;對不屬於救助對象的求助人員，應當説明不予救助的理由"、"救助站應當勸導受助人員返回其住所地或者所在單位，不得限制受助人員離開救助站。"這是一種"限進寬出"的態度。這種"限進寬出"的態度也是為適應新《辦法》救助功能的，因為對生活無着的流浪人員進行救助，是政府針對社會弱勢羣體的福利，政府有責任救助在市場經濟中出現的失意者和失敗者。當然，要享受這種救助福利，還需要滿足年齡、文化、身體等多方面的條件。如果不加限制必然會讓一些有懶惰習氣的人不勞而獲，把救助站當成了免費的養老院。

從新舊《辦法》的比較，我們可以看出，新《辦法》體現了自願、救濟、幫助的原則，彰顯出政府為民負責的態度。

糾"法"違法防人違法

由孫志剛案引起三位法學博士和五位法學專家"上書"廢除舊法制訂新法，是我國第一次啟動《立法法》糾正"違法之法"的創舉。過去由於我國缺乏統一的立法之法，對立法主體及其立法權限和職責的確定不很規範，從而在立法中存在諸多問題。象《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》這樣的"違法之法"何以能在《立法法》實施之後還能"違法實施"，主要在於按照《立法法》第90條的規定，國務院、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人大常委會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相牴觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見;其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民個人，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。很明顯，這樣執行《立法法》，對普通公民來説，當自己的合法權益受到"惡法"的侵害時，很難得到《立法法》的救助。對一個普通公民來説，通過呼聲微弱的建議(因為他們沒有法學專家的建議更有力)，等着全國人大或全國人大常委會修改法律，然後再去維護自己的合法權益，這顯然是一個他們力不及的漫長路程。因此，全國人大或常委會應當就《立法法》的執行問題，再作出專門的具體規定，規定公民個人的合法權益受到"惡法"侵害時，有提起行政複議和行政訴訟的權利，人民法院對抽象行政行為有審查的權利。這樣才能使《立法法》真正成為保障公民權益的"良法"，而不至於成了空中樓閣。

《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》雖然得到了糾正，但引用"鳳凰網"的一句話："類似的情況(違法之法)並非絕無僅有"我們有必要把《立法法》視作一個"殺毒軟件"，用來衡量一些法律法規以及規章的合法性，"查殺"法中存在的違法條款。

"徒法不足以自行"，在制訂"良法"的同時，還要保證有好的執法者才不至於使"良法"在執行中偏離軌道。孫志剛案發生之前，也曾經出現過多起收容站違法的案件，人們把原因歸結在利益驅動之上。20xx年4月1日，廣東施行了《廣東省收容遣送管理規定》，該規定有"不得向被收容者收取或變相收取任何費用，地方人民政府必須保證收容遣送的工作費用"的條款，於是有廣東一家媒體曾報道："此類事件(收容站違法事件)在廣東可能不會發生了。"然而説話不及就在廣東發生了孫志剛案。從孫志剛案我們看不出致害人受什麼利益驅動，完全是由於收容救治站工作人員歧視收容人員、粗暴執法的結果。

新《辦法》在糾正舊《辦法》條款違法的基礎上，也在防止救助人員違法上增加了許多條款，明確了違規者的責任。規定："縣級以上人民政府民政部門應當加強對救助站工作人員的教育、培訓和監督;救助站工作人員應當自覺遵守國家的法律法規、政策和有關規章制度，不準拘禁或者變相拘禁受助人員;不準打罵、體罰、虐待受助人員或者唆使他人打罵、體罰、虐待受助人員;不準敲詐、勒索、侵吞受助人員的財物;不準剋扣受助人員的生活供應品;不準扣壓受助人員的證件、申訴控告材料;不準任用受助人員擔任管理工作;不準使用受助人員為工作人員幹私活;不準調戲婦女;違反規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，依法給予紀律處分。"但願這些制度能真正起到規範救助站工作人員行為的作用，防治"孫志剛案"再度發生。

政策解讀

一、立法目的

《救助管理辦法》第一條明確規定：“為了對在城市生活無着的流浪、乞討人員(以下簡稱流浪乞討人員)實行救助，保障其基本生活權益，完善社會救助制度，制定本辦法。”可見，《救助管理辦法》的立法目的，就是為了救助流浪乞討人員，保障其生活權益，完善社會救助制度。這個目的，已完全割斷了流浪乞討人員實行救助與維護城市社會秩序的關係，救助與保障流浪乞討人員基本生活權益，成為《救助管理辦法》存在的、惟一的、獨立的目的，從而也承認了在我國每個公民都有最低生活保障的權利。

二、受助對象的範圍

《救助管理辦法》第一條對受助對象進行了嚴格的限制，即只有在城市生活無着的流浪、乞討人員是基本救助對象.保障其基本生活權益是救助的目的，也就是説“三證”不全不能成為受助的對象，更不能成為限制人身自由的理由，這對保障城市外來務工人員的基本權益無疑是一個很大的進步。《實施細則》對救助對象作了進一步規定，明確救助對象必須同時具備四個條件：一是自身無力解決食宿;二是無親友可以投靠;三是不享受城市最低生活保障或者農村五保供養;四是正在城市流浪乞討度日。同時規定，雖有流浪乞討行為，但不具備上述條件的，不屬於救助對象。

三、救助的基本原則

救助以自願、自主為願則，它是《救助管理辦法》的基本原則，這一原則是區別於舊的收容遣送制度的重要標誌，它的特性是關注民生、尊重人權，它的特點是遵循人性化的救助服務理念，為困難弱勢羣眾提供救助服務。儘管《救助管理辦法》沒有使用“自願”、“自主”一詞，但是在《救助管理辦法》第五條、第六條、第十一條都體現了救助自願、自主原則。其中，第五條規定執法人員只能告之流浪乞討人員可以尋求救助，而不能強行帶走;第六條規定的“向救助站救助……”的表述，表明救助完全是基於流浪乞討人員的自願申請;第十一條規定救助站不得限制受助人員離開救助站，更是明確了自願、自主的原則。

四、救助工作的主管部門

《救助管理辦法》第四條規定：“縣級以上人民政府民政部門負責流浪乞討人員的救助工作，並對救助站進行指導、監督。公安、衞生、交通、鐵道、城管等部門在各自的職責範圍內做好相關工作”。這條規定，有利於明確各部門的職責，防止越權和職責不清。同時，該條規定明確了民政部門為救助管理的執法主體，這樣無疑加強了這部法規的社會福利性與救濟性，體現了政府對社會貧弱者的責任。另外，《救助管理辦法》第十四條還規定，民政部門應當加強對救助站工作人員的教育、培訓和監督，從而有助於克服目前救助人員素質底、執法觀念淡漠的局面。

五、救助機構、救助措施和救助機構工作人員的職責

《救助管理辦法》第二條規定：“縣級以上人民政府應當根據需要設立流浪乞討人員救助站。救助站對流浪乞討人員的救助是一項臨時性社會救助措施。”據此，對流浪乞討人員直接實施救助的機構是各地區所設置的救助站。

從救助措施來看，依《救助管理辦法》第七條的規定，救助機構向受助人員提供下列救助：

(一)提供符合食品衞生要求的食物;

(二)提供符合基本條件的住處; .

(三)對在站內突發急病的，及時送醫院救治;

(四)幫助與其親屬或者所在單位聯繫;

(五)對沒有交通費返回其住所地或者所在單位的，提供乘車憑證。

為了保障上述救助措施的實現，《救助管理辦法》第三條規定：“縣級以上人民政府應當採取積極措施及時救助流浪乞討人員，並應當將救助工作所需經費列入財政預算，予以保障。”同時，為了彌補地方政府的經費短缺，《救助管理辦法》第三條規定，國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員。這一規定表明未來的社會救助制度肯定是政府和社會合作的框架。 ’

(一)救助站對屬於救助對象的救助人員，應當及時提供救助，不得拒絕;對不屬於救助對象的求助人員，應當説明不予救助的理由;

(二)救助站應當保障受助人員在站內的人身安全和隨身攜帶物品的安全、維護站內秩序;

(三)救助站不得向受助人員、其親屬或所在單位收取費用，不得以任何藉口組織受助人員從事生產勞動;

(四)救助站應當勸導受助人員返回其住所地或所在單位，不得限制受助人員離開救助站。救助站對受助的殘疾人、未成年人、老年人應當予以照顧;對查明住址的，及時通知

其親屬或者所在單位領回;對無家可歸的，由其户籍所在地人民政府妥善安置。

(五)救助站應當建立、健全站內管理的各項制度，實行規範化管理。

《救助管理辦法》在第十四條還明確規定了救助站工作人員的職責，即“八不準”，進一步規範了救助站工作人員的行為，它包括：

(一)不準拘禁或者變相拘禁受助人員;

(二)不準打罵、體罰、虐待受助人員或者唆使他人打罵、體罰、虐待受助人員;

(三)不準敲詐、勒索、侵吞受助人員的財物;

(四)不準剋扣受助人員的生活供應品;

(五)不準扣押受助人員的證件、申訴控告材料;

(六)不準任用受助人員擔任管理工作;

(七)不準使用受助人員為工作人員幹私活; 。

(八)不準調戲婦女。

《救助管理辦法》在規定上述“八不準”外，還同時規定，如果違反上述規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，依法給予紀律處分。

六、受助人員的權利和義務 .

《救助管理辦法》對受助人員的權利包括實體權利和程序權利都做了詳盡的規定。

從實體權利上看，受助人員的權利表現為四個方面：

(一)獲得救助的權利，它包括：一是有獲取基本生活條件的權利;如：要求救助站提供食物、住處;二是有獲取健康保障的權利，如：在救助站內突發急病的，有權獲取及時到醫院救助的權利;三是有免費獲取救助的權利，如：救助站不得向受助人員、其親屬或所在單位收取費用;四是有獲取妥善安置的權利，如：對沒有交通費的受助人員，在返回其住所或所在單位時，有免費獲取乘車憑證的權利。

(二)人身自由權不受限制。《救助管理辦法》把救助變成了自願行為，實行來去自由的開放式管理。第十一條規定，救助站應當勸導受助人返回其住所地或者所在單位，不得限制受助人員離開救助站。

(三)人格尊嚴不受侵犯。《救助管理辦法》在第八條規定：“救助站為受助人員提供的住處，應當按性別分室居住，女性受助人員應當由女性工作人員管理”;《救助管理辦法》第十四條規定的救助站工作人員的職責，即“八不準”中，絕大部分都是規定的不準侵犯受助人員的人格尊嚴。

(四)現有財產不受剝奪。《救助管理辦法》在第九條規定，救助站應當保障受助人員在站內的人身安全和隨身攜帶物品的安全;第十四條規定，救助站工作人員不準敲詐勒索、侵吞受助人員的財物等。

從程序權利上看，受助人員的權利表現為三方面：

(一)提出請求的權利。《救助管理辦法》第六條規定，向救助站求助的流浪乞討人員可以向救助站提出求助需求，救助站必須做出答覆，對屬於救助對象的必須及時提供救助，不得拒絕;對不屬於救助對象的，應當説明理由。

(二)獲得正當説明理由的權利。如上所述，對於不屬於救助對象的，救助站應當對求助人説明理由。

(三)獲取告之的權利。《救助管理辦法》第五條規定，公安機關和其他有關行政機關的工作人員在執行職務時發現流浪乞討人員的，應當告之其向救助站求助;對其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員，還應當引導、護送。

受助人員在享受以上權利的同時，還必須履行以下義務：

(一)受助人員應當遵守法律、法規。受助人員違反法律、法規的，應當依法處理。

(二)受助人員應當遵守救助站的各項規章制度。

七、違法監督

《救助管理辦法》第十五條規定：“救助站不履行救助職責的，求助人員可以向當地民政部門舉報;民政部門經查證屬實的，應當責令救助站及時提供救助，並對直接責任人員依法給予紀律處分。”可見，對救助站違法的監督部門是民政部門，如果救助站違法，求助人員可以向民政部門投訴。民政部門應建立系統的層級監督體制，對救助站實行定期或不定期的有系統的監督，並由民政部門內部的專門法制機構受理這方面的投訴、申訴，使違法監督措施真正得到落實。