關於加強市人大常委會監督職能的調研報告大綱

按照常委會工作要點的安排，研究室把 “加強市人大常委會監督職能”作為重點調研課題，組成課題組進行了深入的調查研究。在近半年時間裏，比較全面地回顧和總結了市人大常委會監督工作的實踐與體會，進一步深化對人大監督工作的認識和理解。課題組專程赴廣州、寧波等地人大學習考察，又深入到南崗區、香坊區、雙城市等區、縣（市）進行調研，學習省外和本地區人大常委會在這方面好的做法和成功的經驗，分析研究了影響我市人大常委會監督職能有效行使的一些因素，在此基礎上形成了調研報告初稿。現將調研中形成的觀點和建議作如下報告。 一、對我市人大常委會監督職能發揮作用的現狀分析 歷屆市人大常委會都將監督工作擺上重要議事日程，堅持圍繞中心、服務大局，認真履行監督職權，不斷探索和實踐，積累了許多比較好的經驗。特別是市十一屆人大常委會以來，不斷加大監督力度，創新開展監督工作的有效途徑和辦法，努力增強監督實效，共聽取“一府兩院”工作彙報81項，作出決議、決定37項，聽取了52部法律法規執行情況的彙報，評議了29個政府組成部門和34名“一府兩院”負責工作人員，其中包括4名副市長和1名市人民檢察院檢察長。通過監督職權的有效行使，保障了憲法和法律、法規在我市的貫徹實施，促進了“一府兩院”依法行政和公正司法，為推動我市各項事業的全面進步發揮了積極作用。總結幾年來監督工作的成功做法，主要表現在：1、圍繞發展這個第一要務，加強對全局性工作的監督。歷次常委會會議都突出以審議經濟方面的議題為主，就國民經濟和社會發展計劃整體實施情況、推進國有企業改革、非公有制經濟發展、農業產業化、行政區劃調整等重大問題，聽取和審議市政府有關工作情況的彙報，適時作出相應的決議、決定。圍繞市委提出的工業強市的發展戰略，常委會把“十五”發展規劃作為哈爾濱市的頭等大事，組織人大代表在人代會上分十三個專題進行了大會審議，並作出關於“十五”計劃綱要的決議。為貫徹中央振興東北老工業基地的決策，圍繞哈爾濱市委提出的“努力快發展、全面建小康、振興哈爾濱”的工作主題，XX年人代會上專門聽取了市政府關於老工業基地調整和改造情況的彙報，常委會組織力量開展專題考察、專項調查和專門視察，作出《關於加快哈爾濱市老工業基地振興步伐的決議》，為確保我市在中央確定的第二批改造項目中取得領先優勢發揮了重要作用。為強化對省委提出的哈爾濱“加快發展，當好龍頭”戰略實施的監督，及時加開了一次常委會，專門討論如何為哈爾濱加快發展發揮好人大及其常委會的職能作用問題，並作出了《關於充分發揮地方國家權力機關職能作用，大力推進哈爾濱加快發展當好龍頭的決議》，較好地發揮了人大在經濟社會發展中的決策、規範、推動和保障作用。2、圍繞依法治市，加強法律監督。在執法檢查方式上，堅持少而精、突出重點的原則。每年常委會都確定一項涉及全市工作大局的法律法規，由常委會主任帶隊，各位副主任、祕書長和委員參加，組成高層次執法檢查組，進行檢查和視察，突出了重點，提高了檢查的層面，加大了執法監督的力度。各專門委員會進行的執法檢查，由相關專門委員會牽頭，邀請主任會議成員、駐會委員、本委員會的組成人員和人大代表對該項法律法規的執行情況進行檢查，並形成質量較高的檢查報告，提交常委會會議審議。常委會會議後，以常委會審議意見的形式向“一府兩院”提出改進執法的具體要求，執行機關在一定的時限內辦理，並報告辦理結果，增強了執法檢查的法律效力，加大執法監督力度。常委會還抓住影響較大、久拖不決的典型案件開展個案監督，狠抓重大案件查處工作，為地方的經濟發展提供了優良的法制環境，推進了依法治市的進程。3、圍繞維護人民羣眾的根本利益，加強對羣眾關注的熱點、難點問題的監督。常委會通過調查、視察、檢查，建立主任會議成員接待、處理羣眾上訪等制度，將需要解決的共性問題、重點問題作為常委會審議、監督的重要內容。例如，人民羣眾通過人大代表等多種渠道向人大常委會反映，要求加快建設城市後備水源，解決城市供水不足的問題。常委會黨組及時向市委彙報了這一情況，取得市委的支持，把後備水源地建設作為一件大事，組織專門力量深入調查，提出建設磨盤山水庫作為城市新水源地的建議，要求市政府抓緊立項報批工作。在市人大常委會的直接督促下，政府積極落實，各項工作正在按計劃進行，預計在XX年向市區供水，這將使我市長期存在的用水緊張、供水污染等矛盾逐步得到解決。建設重大疾病預防控制中心，是防病治病、維護市民身體健康的需要。去年，常委會根據部分人大代表提出的議案，向市委報告，作出了《關於建設市疾病預防控制中心的決議》，並督促市政府認真落實決議要求，預計XX年底“疾控中心”即可投入使用。4、圍繞依法行使人事任免權，加強對任命幹部的任後監督。特別是評議工作近幾年有了突破性的進展。從XX年開始，常委會實行“兩項評議”相結合。為充分體現述職評議的公開、公正，增強透明度，以常委會組成人員投票的方式確定評議對象。將評議對象在新聞媒體上進行公示，公開受理羣眾的信訪；對被評議的政府組成人員進行任期經濟責任審計並形成報告；常委會成立評議組，深入被評議部門及所屬基層單位進行調查，把人大常委會監督、～監督和羣眾監督有機結合起來，不僅徵求本單位幹部職工、直屬單位班子成員、部分服務對象、各級人大代表和社會各界的意見和建議，還拓寬利用各種民主渠道，使更多的市民瞭解市人大常委會對“一府兩院”負責工作人員進行評議的有關情況。通過面對面談話、個別填寫“徵求意見表”、民主測評票、意見投訴等方法，充分發揚民主，創造讓羣眾充分表達自己真實意願的條件和氛圍。考察組再根據方方面面反映的情況用寫實的方式進行綜合彙總，向組成人員提供全面的基礎材料，並提前發給各位組成人員，待組成人員在評議中充分表達意見後，再形成有關考察材料。評議的基礎上，常委會以無記名投票方式對被評議的政府組成人員的工作作出“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”的評價。常委會會議針對被評議的“一府兩院”及其組成人員存在的問題和不足提出整改意見，要求限期整改並向常委會作出口頭報告。常委會對整改情況跟蹤問效，從而使

評議監督工作既深入紮實，又富有成效。 綜上，市人大常委會的監督工作已經從一般性的程序性監督發展為有重點、有針對性的實體性監督，監督形式不斷創新，力度不斷加大，為進一步建立健全人大監督制度奠定了良好的基礎。總結監督工作的主要啟示是： 1、堅持黨的領導，是做好監督工作的根本保證。人大及其常委會監督的職能作用與我們黨實現政治領導的價值目標，從根本上講是一致的，因而，只有與黨保持統一，才能保證人大監督職能的正確政治方向，這不能有絲毫含糊和動搖。堅持黨的領導絕不是消極被動、畏首畏尾的單純服從，只有自覺地按照黨的路線、方針、政策，制定監督工作的指導思想，把握監督工作的政治方向，完善人大監督的組織機構，積極爭取市委對人大監督工作的重視和支持，圍繞市委中心工作開展監督活動，使人大的監督工作與全市大局相統一，與全市人民的根本利益相統一，不越權，不添亂，才能從根本上保證人大監督職權的有效行使。 2、提高監督層次，是做好監督工作的基本前提。常委會始終把監督工作列為常委會的重點工作、常規工作來抓，每年常委會都確定一項涉及全市工作大局的法律法規，由常委會主任帶隊，組成人員參加，組成高層次檢查組，進行執法檢查，通過提高監督主體層次、監督內容層次，不斷擴大監督範圍，加大監督力度，確保監督工作取得實效，使監督工作成為常委會工作的重要內容，是監督工作得到加強的基本前提。 3、堅持監督為民，是做好監督工作的根本原則。人大的監督職權來自於人民羣眾，要依靠人民羣眾的力量，要對人民羣眾負責，受人民羣眾監督，這是做好監督工作的根本原則。實踐證明，人大監督工作越是公開、透明，民主程度越高，效果越明顯。常委會對《刑事訴訟法》進行執法檢查前，在《哈爾濱日報》上予以公佈，廣泛徵求社會各界及羣眾對該法貫徹執行情況的意見和建議，歷時5個月調查走訪全市18個具體辦案部門，召開7個座談會，抽查1417件案件，接待羣眾來信來訪133人次，發現存在較大問題的案件22件，提出監督意見15件，限期整改7件，使人大監督工作充分體現民權，客觀反映～，受到人民羣眾的好評。 4、創新監督方式、方法，是做好監督工作的重要途徑。既把人大自身各種監督形式的相互結合，又探索人大監督同其他方面監督相結合的方式，是增強人大監督實效的基本途徑。常委會實行述職評議和工作評議“兩項評議”相結合，使評議人與評議工作同時進行、相互促進。擴大評議的廣度，每位市政府組成人員和兩院院長、副院長，在任期內都要接受兩次評議。增強評議的力度，通過多種形式，廣泛聽取幹部、羣眾的意見，保證評議結果的客觀公正。“兩項評議”工作結合進行，既避免了一些重複性的工作，又增強了監督工作的實效性。 5、監督工作制度化、規範化，是做好監督工作的基礎。近年來，常委會監督工作規範化、制度化建設也取得了新的進展。我們本着“需要一個，制定一個”、“成熟一個，制定一個”的原則，制定了6部單項監督規定，使我市人大常委會的規範性文件審查、討論決定重大事項、個案監督、述職評議等方面的監督工作納入了制度化、規範化軌道。同時，為加強對涉及全局性政府工作的監督，建立了高層溝通協調機制。凡應提交人大常委會討論決定的重大事項，由常委會黨組請示市委，並提前與政府“通氣”，督促政府及時向人大報告需要人大決定的重大事項，從而將重大事項納入了“黨委意圖——人大決定——政府實施——人大監督”的決策運行軌道。 但就總體來説，對監督工作的成績估價還不能過高，必須清醒地看到，監督工作在市人大常委會的全部工作中仍然是一個薄弱環節，同時也是當前人民羣眾最關注、反映最強烈的問題之一。目前監督工作存在的主要問題是：1、監督工作存在走形式、不深入、表面化、實效性差等問題。一些視察和執法檢查，形式上轟轟烈烈，實際上只是一般性地走走看看，發發議論，缺乏深入的調查研究，缺少具有針對性的意見、建議，監督工作重形式輕實效，監督力度不大，從而影響了人大監督制約的權威性。2、監督職權行使不到位。在監督工作實踐中，常規的一般性的監督手段運用得多，而詢問、質詢、特定問題調查等剛性監督形式，以及罷免等硬性監督手段根本沒有得到有效使用或使用不多，致使監督力度不大，效果不明顯。3、監督程序不規範，隨意性強。近幾年，市人大常委會綜合運用了各種監督手段，特別是許多具有創新性的監督手段，由於缺乏相關制度規範，或有法律依據但規定比較籠統，實踐中難以操作，致使監督工作不夠規範和統一，主觀性、隨意性較強。 通過深入研究和分析，產生上述問題的原因主要有以下幾個方面： 1、思想上還有一些模糊認識。對人大監督工作的模糊認識主要來源於三個方面。首先是受中國傳統文化影響，説話含蓄、凡事講情面是中國人的個性，恪守明哲保身的處事原則，再加上我國政治體制改革相對落後於經濟體制改革，“人治大於法治”的現象依然存在，因此，在監督主體中普遍存在着人大能發揮多大作用，權力用到什麼程度才合適的疑慮，監督工作有畏難思想。其次是受社會～關於人大工作“二線”論影響，監督主體中普遍存在着監督工作難有作為的消極思想。再次是受封建～思想影響，國家公職人員民主法制思想觀念淡薄，認為人大監督可為可不為，監督力度可大可小，對人大監督的法定地位和法定義務認識不清，自覺接受人大監督觀念不強。 2、有關監督的法律、法規還不完善。現有法律中有關監督的規定過於原則、可操作性不強，有的規定含義不明晰，執行起來比較困難。近幾年，市人大常委會制定的一些監督工作辦法，由於缺乏相關上位法依據，有些程序規定仍比較原則，不便操作。對許多剛性監督手段現行法律還沒有統一明確的規定，一些我市獨創的監督形式因條件不成熟還未以規範的形式固定下來，沒有相關法律上的規定和程序上的保障，監督主體不敢大膽行使監督權，被監督主體藉口監督行為法律依據不足，而對人大的監督產生牴觸情緒。 3、監督體制不夠協調。在現行體制下，一般是市委作出決定政府去組織實施，或者市委和市政府聯合發文對重大事項作出安排部署，市委

、市政府行為共為一體，在此情況下，人大難以實施監督。同時，由於市政府市長是市委的二把手，而市人大常委會主任既不是市委副職又不是黨委常委，使人大常委會主任在黨委的位置與國家權力機關的地位不相稱。即在國家政權體系中是“黨委—人大—政府”而在黨的政權體系是“黨委—市長（副書記）—人大主任”，這樣就難以對監督工作行使監督權。此外，常委會機關在人員編制、機構設置等諸多方面和法律規定的人大職能都有相當大的差距，人大實施監督客觀上有一定困難。 4、組織保障不夠有力。常委會組成人員組織構成不夠合理。專職委員比例偏低，相當數量的組成人員難以把主要精力放在人大工作上，影響了人大監督工作的順利、有效開展。監督機構設置不合理。我市人大常委會的具體監督職能體現在各個專門委員會，而各專門委員會人員有限，特別是專業人才不足，影響了人大監督職權行使的深度和力度。 二、加強人大監督職能的具體措施 法律監督方面 1、擴大規範性文件審查範圍。在現有的審查地方性法規具體應用解釋、政府規章的基礎上，增加對市政府的決定、命令，市法院、市檢察院實施法律、法規的規定和辦法，以及區、縣人大及其常委會的決議、決定和其他規範性文件的審查。這既是充分履行憲法和法律賦予人大的法定職權，也是加強常委會對規範性文件進行監督的重要措施。 2、擴大公民有序參與執法檢查。通過人大常委會會議或新聞媒體徵求一屆或一年的執法檢查內容，綜合各方面意見民主確定執法檢查項目。執法檢查的法律、法規確定之後，通過新聞媒體向社會公佈，公開徵求社會各方面對該法執行情況的意見。對由常委會檢查的重點法律、法規，可實行執法監督聽證會，架構市民直接參與執法監督的平台，創新人大執法監督形式。每年可選一部法律、法規實行監督聽證會，由執法檢查的相關專門委員會和被檢查市政府相關部門共同研究制定方案並組織實施。 3、建立執法檢查回查制度。如執法檢查結束後半年，人大常委會或者專門委員會應當對被檢查機關的整改情況進行回查；必要時，主任會議可以決定被檢查機關向常委會報告整改情況。 4、建立個案監督“一案一組織”制度。效仿法院審判的合議庭的組成方式，對主任會議決定列為個案監督對象的，應當成立由常委會組成人員、人大代表和有關工作人員組成的臨時性個案監督組，這樣有利於問題得到及時、客觀、公正的解決。 工作監督方面 5、建立重大事項定期提報制度。每年年初，人大常委會以文件形式通知“一府兩院”，由“一府兩院”報告當年擬提交人大常委會審議的重大事項，使重大事項的報送工作規範化。 6、建立重大基本建設項目審批制度。以規範政府投資項目管理為重點，加強對重大基本建設項目監督，具體規定每一個達到一定投資規模的政府投資項目，都需經人大常委會會議審查批准，使政府投資行為更加科學合理，符合廣大人民羣眾的意願。 7、完善預算審查監督的基本制度。一是建立對預算超收收入的使用監督制度，在預算執行過程中，需要動用超收收入追加支出時，要及時向人大有關審查監督機構通報情況，如動用超收收入較多的，市政府應事先向市人大常委會做預算超收收入安排使用情況的報告。二是對暫時不能納入預算的要編制收支計劃，市政府每年向市人大常委會專項報告預算外資金收支情況和綜合財力平衡的情況。三是健全預算審查批准制度。在預算執行過程中，因特殊情況，必須對預算進行調整，且調整總額超過原批准預算總額的3％（含3％）的，預算調整方案應於當年9月至11月提交市人大常委會審查批准。 人事監督方面 8、建立任前考法委託制度。委託比較中立的部門組織任前考法活動，使人大人事任免工作更客觀，增強參考人員的責任意識和緊迫感。 9、完善述職評議制度。將現有評議工作中的好做法固定下來，並對某些關鍵環節進一步完善。比如，擴大被評議對象，將分散在我市各區、縣（市）的市屬垂直管理部門負責人、市中級人民法院、市檢察院的法職人員納入被評議對象範圍內；科學合理確定被評議對象，按照好、中、差三個層次由人大代表民主投票產生評議對象，按照得票多少確定被評議對象；規範評議報告寫法，報告中對成績的論述不得超過全部篇幅的三分之一；評議中獲得滿意票和基本滿意票之和不過半數的，人大常委會對其亮“黃牌”，建議市委對其工作進行調整；常委會會議對被評議對象的評議結果向新聞媒體公佈，讓社會知道人大評價意見。 其他形式的監督方面 10、建立經常辦理代表意見建議制度。規定人大代表每年聯繫走訪選民的最低限額，不定期收集代表意見、建議，及時轉至相關部門，必要時隨時召開代表與意見、建議辦理部門的直接見面會，充分發揮人大代表的作用，督促“一府兩院”及時解決代表意見、建議，推動辦理工作經常化、制度化。 11、制定《市人大常委會監督工作條例》。鑑於國家《監督法》在近期內還不會出台，可以考慮在修改、完善現有各單項監督工作規定的基礎上，總結目前創新性的監督形式，制定市人大常委會監督工作規定，將監督工作納入規範化、制度化軌道，使今後監督工作有章可循。 三、加強人大監督職能的保障性措施 人大行使監督職權是一個動態過程，監督職權能否有效行使，歸根結底取決於兩個方面問題，即人大監督權如何定位和監督權如何運作的問題，監督權的定位取決於各方面對人大監督工作的認識，取決於監督主體對監督工作的思路，帶有根本性、決定性意義；監督權的運作是系統論範疇的問題，它主要是由監督權力主、客觀兩方面因素共同決定，包括監督主體狀況問題，監督方式問題，監督環境問題等，是影響監督權運作的關鍵所在。以下試析之： （一）解決好加強人大監督職能的認識問題。人大監督權是一項保護人民合法權益和國家長治久安的國家權力。根據憲法和地方組織法的規定，人大監督是我國監督體系的基礎和中心，是最高層次的監督，與檢察機關的法律監督權、行政機關的行政監察權、黨委的紀檢監督權、政協的民主監督權以及社會的～監督權相比，人大

監督權是一項具有法律效力的國家性監督權力，它超越於其他監督權，具有明顯的間接控制特徵。因而，人大的監督權應側重於對監督對象起威懾、督促、指導作用，而不是直接對具體工作進行干預和糾正。所以，解決好對人大監督的認識問題就顯得尤為重要，一方面要充分認識人大監督的法定地位和作用，提高對人大監督工作重要性的認識，增強監督工作的責任感和使命感；另一方面，在行使監督職權的過程中，要牢牢把握住人大監督的宏觀性、間接性這個“尺度”，既不越權，又不失職。 （二）明確監督工作思路。總結市人大常委會多年監督工作的基本經驗，只有堅持“三個圍繞”的工作思路，即緊緊圍繞發展這個第一要務，加強對全局性工作的監督；圍繞依法治市，加強法律監督；圍繞維護人民羣眾的根本利益，加強對解決熱點、難點問題的監督，每次常委會選擇若干個重點議題進行審議，才能保證人大監督工作符合社會發展的客觀規律，符合我市改革、發展、穩定的大局，使監督工作更具有針對性和實效性，為我市經濟和社會事業的發展起到保障和促進作用。 （三）加強監督組織保障。首先要優化常委會結構，提高組成人員素質。應逐步解決在黨政機關因年紀大而轉任常委會組成人員致使常委會整體年齡偏大的問題，要選一定數量年富力強的同志進常委會，優化常委會的年齡結構。應該適當增加常委會組成人員的職數，應在現有的基礎上增加若干專業人才進入常委會，構建“專家型”委員羣體，優化常委會組成人員的業務結構。適當增加專職委員的比例，逐步實現常委會組成人員專職化。其次要充實常委會機關的監督工作機構。為了提高監督工作的專業化程度，應當加強預算監督、個案監督和人事任免等具體監督工作機構的建設，充實高素質的工作人員，保證監督工作機構的工作人員年輕化、知識化、 專業化，為常委會組成人員開展監督工作提供優質服務。 （四）運用多種監督形式。要充分運用憲法和法律法規已經明確的人大監督職權，開展監督工作。要利用人大廣泛聯繫人民羣眾的政治優勢，善於把人大監督同羣眾監督、～監督、紀檢監督結合起來，同建立健全政府的層級監督和“兩院”的內部監督結合起來，使人大監督工作更加具有羣眾基礎，更加具有民主性，更加符合人民羣眾的意願。同時，還要積極探索改進監督工作的形式，將剛性監督手段與常規監督手段結合起來運用，將人大的信訪工作與各部門的監督工作結合起來，發揮人大監督工作整體作用，使人大監督真正“硬”起來。

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