基層法院涉執信訪的調研報告

一、涉執信訪概況和主要特點

近年來，涉法涉訴信訪量高位徘徊，其中約50%涉及基層人民法院，而涉及民事執行工作的信訪（以下簡稱涉執信訪）幾乎佔基層人民法院信訪總量的50%，逐漸成為社會各界關注的熱點。事實上，涉執信訪不僅制約法院發展，而且損害法院形象，更影響社會和諧穩定，成為擺在我們面前的必須認真思考和解決的課題。本文，筆者以河南省鄭州市管城區人民法院為樣本，對基層法院的涉執信訪情況進行調查和思考。

管城區法院XX年至XX年共新收執行案件4788件，年均1197件，年收結案數在全市13個基層法院中一直位列第4；四年間共出現涉執信訪186件（次），佔執行案件總數的3.88%，佔全院信訪總量的36.39%，在全院信訪總量中所佔比例較全市法院平均值低11.62個百分點。

◎涉執信訪量呈上升態勢，佔全院信訪總量的比例則有所下降。XX年，管城法院在“北京奧運會”前全力開展了為期3個月的集中清理涉執信訪積案活動；XX年，為迎接“建國六十週年大慶”，又前所未有的投入人財物防範和化解信訪，但受社會大氣候影響，涉執信訪量仍居高不下。由於執行機構案多人少導致辦案週期較長，因為執行隊伍整體素質不高難以滿足人民羣眾日益增長的司法需求，加之無財產可供執行案件逐年增多，以及廣大幹警期待已久的信訪問題終結機制遲遲未能真正建立，可以預見，在若干年內涉執信訪形勢不容樂觀。(見表一)

◎集體訪、越級訪和纏訪鬧訪量相對平穩，處理這類信訪難度較大。以XX年至XX年為例，出現涉執集體訪4件、越級訪19件、纏訪鬧訪3件。其中，75%的集體訪由被執行人所為，無一例外是組織民工到管城法院“興師問罪”，以法院執行案件影響被執行人給民工發工資為藉口，向法院施壓，無理要求法院解除依法查封、扣押、凍結或扣劃的財產。其次是越級訪佔較大比例，有纏訪鬧訪現象，多是上訪人“面見高官好辦事”、“好事多磨”、“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的思想作怪，把信訪作為實現自己訴求的最佳選擇，甚至還有申請執行人和被執行人以將嬰幼兒留置法院、在法院自殺相威脅。（見表二）

◎進院訪佔較大比例，重複訪時有發生。自XX年開始，管城法院每年適時組織院領導集中公開接訪活動，常年堅持每天安排一名院領導和一名中層正職輪流在院信訪接待室接訪，因而直接進入該院的涉執訪較多，共132件，佔涉執信訪總量的70.96%。其外在表現是信訪人對法院的信任，其客觀結果是有效減少了到區、去市、赴省、進京訪。重複訪累計9件，主要是個別幹警接到交辦的信訪件後，缺乏責任心或不善於做羣眾工作，致使有理者重訪，無理者也重訪。

二、涉執信訪的成因

管城法院186件涉執信訪，成因主要有四：執行幹警自身原因造成的45件，佔24.19%；非自身原因造成的97件，佔52.15%；當事人無理要求或要求過高的31件，佔16.66%；其他原因造成的13件，佔6.9%。

◎少數執行幹警工作作風問題，造成當事人信訪。極個別幹警依然是“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的衙門作風。有的工作方法簡單，甚至與當事人發生口角；有的責任心不強，查找被執行人及其財產敷衍了事；有的藉口案件多，容易的先辦、複雜的後辦，催得緊的快辦、其他的緩辦。

◎個別執行幹警業務水平較低，辦案效率不高。個別執行幹警以案件多、任務重、壓力大為由，不願擠時間鑽研業務，在實際工作中憑想當然辦事，用老經驗辦案，不當採取查封、扣押、凍結等強制措施，引起被執行人、案外人或申請執行人不滿；有些幹警碰到疑難複雜案件束手無策，暫時擱置起來，以致時過境遷，失去執行時機，造成執行不能，形成執行積案，釀成涉執信訪。

◎有些申請執行人缺乏訴訟風險意識，案件“空調”、“白判”時有發生。有的當事人缺乏常理認知，沒有訴訟風險意識，明知被告沒有履行判決能力，或者早已下落不明且無財產可執行，仍然提起訴訟和申請執行，以致繳納訴訟費增加了負擔，勝訴了案件也長期執行無望。甚至有些申請執行人偏執地認為，法院掌握無限國家權力，不管被執行人財產狀況如何，都應當給其執行到位，否則，就是法院的失職。

◎部分申請執行人和被執行人“權”、“法”位置顛倒，“信訪”不“信法”。一些當事人“權大於法”觀念根深蒂固，有着濃厚的“青天”情結，“信上不信下，信訪不信法”，不論執行幹警是否窮盡執行手段，不論幹警是否依法執行案件，如果影響自己的利益，就“信訪鳴冤”。有的申請執行人和被執行人，動輒給中央和省委領導寫告狀信；有的進京上訪和旅遊二者兼顧，找全國人大、最高法院或國家信訪局的信訪接待部門隨意填張信訪登記表即開始遍遊名勝古蹟；有的請在京的親朋好友拿個身份證就近找信訪機構填張信訪登記表，待信訪件層層批轉到基層後，幹警們忙碌幾天也甄別不出究竟是誰辦的案件。

◎案件“執行難”，申請執行人不予理解。“執行難”一直是困擾法院的一大難題，也是引發涉執信訪的主因。有的當事人在訴訟階段就着手轉移財產，案件進入執行程序時早已人去樓空；特困企業或正在改制企業作為被執行人時，強制執行往往會造成企業職工情緒不穩定，容易引發羣體性事件；執行外地政府部門、村委會或人大代表等特殊主體時，往往受到地方保護主義干擾，處處受阻，遇上述情形，法院不得不中止或暫緩執行，一些申請執行人不理解，遂開始信訪。

◎被執行人確無財產可供執行，申請執行人期望值過高。當事人不服判決可上訴、申請再審、申訴，有多種司法救濟渠道，而滿心歡喜拿到勝訴裁判文書，因被執行人經濟條件所限導致執行不能或不能全部執行到位，就往往遷怒於法院和執行幹警。這在執行刑事附帶民事賠償、交通事故損害賠償和拖欠農民工工資案件時尤為突出。

三、涉執信訪的對策

涉執信訪量日趨增多，已經到了刻不容緩的地步。筆者思考，應着重從六個方面應對。

◎始終堅持用先進科學理念指導執行工作，從源頭上預防和減少涉執信訪。堅持以科學發展觀為指導，牢固樹立社會主義法治理念，用這一先進的理念武裝幹警，真正把依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導落到實處。一是始終堅持依法治國方略。依法建立健全執行工作制度，把執行工作納入規範化、科學化、制度化軌道，用制度堵塞漏洞，規範管理，推進工作。二是着重強化司法為民宗旨教育。狠抓思想政治建設和職業道德建設，逐步增強執行幹警的民本意識、廉政意識、效率意識和形象意識，嚴肅處理“冷硬橫推”，果斷查處“吃拿卡要”，有效防止不作為，堅決杜絕亂作為，促使執行幹警公正、高效、廉潔、文明司法，以此提高司法公信力，改善司法形象，樹立司法權威。三是切實維護社會公平正義。在司法實踐中尤其要情、理、法兼顧，堅決克服簡單搬用法條的傾向，唯有如此，才能真正保護廣大人民羣眾的利益，促進社會和諧發展。四是牢固樹立大局觀念。執法活動要主動服從和服務於黨和國家的改革、發展、穩定大局，既要反對只講法律效果不講社會效果，就案辦案、機械執法，也要反對只講社會效果不講法律效果，甚至損害法治原則和權威。五是自覺接受黨的領導。充分發揮黨委領導的政治優勢，緊緊依靠人大監督、政府支持和社會各界配合，着力從根本上解決涉執信訪問題。

◎注重整合法院內部力量，通過多種渠道預防和減少涉執信訪。僅僅依靠法院執行局無法根治涉執信訪，必須整合法院內部力量，構建齊抓共管格局。一是把好訴訟案件立案關口。我國目前正處於社會轉型期和矛盾凸顯期，在社會矛盾大量匯聚法院的新形勢下，立案部門應把好“立案關”，以免由行政機關和其他社會職能部門解決的矛盾糾紛進入法院後，管不了，管不好，引發涉訴、涉執信訪。同時，應及時送達舉證責任書、訴訟風險提示書，使當事人對訴訟風險有明確的認識，對訴訟後果有合理的預測，減少勝訴或敗訴後對法院審判和執行工作的牴觸情緒。二是強化審執一體化觀念。應特別要求審判法官樹立“全院一盤棋”思想，克服“孤立辦案、一判了之”傾向，積極採取先予執行和訴訟保全措施，儘可能在審理民商事案件和刑事附帶民事案件過程中以調解方式結案，講求法律文書的可執行性，防止生效判決成為“空頭支票”，形成執行積案，誘發涉執信訪。三是加強對執行權的監督制約。執行工作是人民法院司法權相對集中的崗位和容易出現問題的環節。縱觀全國法院，因執行幹警辦關係案、人情案和金錢案造成當事人信訪、舉報和控告的情況屢有發生。因此，必須加強內部監督制約，建立健全用制度管人、管案、管事的長效機制，以法院紀檢監察部門的監督權制約執行權；拓寬外部監督渠道，擴大執行工作透明度，主動接受人大、政協和新聞媒體等各個層面的監督，用社會各界的知情權監督執行權。

◎切實用足法律賦予的執行權力，從根本上預防和減少涉執信訪。據統計，大約80%的涉執信訪是由執行不到位引發的。毋庸置疑，用足用好法律賦予的執行權，最大限度地實現勝訴方的權益，是預防和減少涉執信訪的最重要途徑。一是依法窮盡執行措施。人民法院在司法實踐中，要依法窮盡搜查、查封、扣押、凍結、劃撥、拘留等強制執行措施；廣泛推廣以降低司法成本、提高查詢效率為目標，對不同被執行人的財產信息予以集中查詢的集約化財產查詢模式；大力推行換人執行、集中執行、專項執行、交叉執行、提級執行等常規性做法；積極探索新的更加有效的執行方式方法。二是全力構建綜合治理“執行難”格局。實踐證明，法院孤軍奮戰，根本無法破解“執行難”、“涉執信訪”這些嚴重困擾法院的難題。應儘快通過立法建立由中央政法委統一協調和指揮的，黨委和政府各相關部門共同參與的全國性執行聯動機制，促使被執行人自覺履行義務。三是大膽啟動刑罰程序。據調查，基層法院每年有63%左右的民商事及刑事附帶民事裁判文書生效後，被告方拒不履行義務，原告不得不申請強制執行。我國刑法設有“拒不執行判決裁定罪”，現實中誠信缺失、道德失範的“老賴”很多，但極少被追究刑事責任。根據刑法第三百一十三條，以及全國人大常委會關於刑法第三百一十三條的解釋，對有能力執行人民法院判決、裁定而拒不執行且情節嚴重的，法院應主動以被執行人涉嫌拒不執行判決裁定罪移送公安機關，依法追究刑事責任，以此震懾一批“老賴”。

◎着力提升執行幹警司法能力，不斷提高破解涉執信訪難題水平。不少基層法院仍僅僅把審判工作視為“主業”，致使執行隊伍整體素質遠不及審判隊伍，導致案多人少的矛盾異常突出。提升執行隊伍司法能力，增強司法水平，無疑是提高執行效能、降低涉執信訪量的治本之策。因此，基層法院應適時集中開展業務培訓；針對不同崗位，制定量化的技能達標標準，圍繞標準組織崗位練兵和分類測試，激勵幹警爭先創優；鼓勵和支持執行幹警參加續職培訓、學歷教育及國家司法考試，提高理論素養、學歷層次和處理疑難複雜問題能力。並且要建立競爭激勵機制，每月排序公佈執行幹警收、結案情況，安排結案數位居第一的介紹經驗，要求結案數倒數第一的分析原因，給辦案多、質量高、效果好的幹警兑現獎勵，從而在執行機構營造更加濃厚的“比學習、強素質，比先進、找差距，比貢獻、塑形象”氛圍。

◎積極應對涉執信訪，最大限度地把問題解決在萌芽狀態和基層。一是科學決策，全面推行涉執信訪風險評估機制。被執行人下落不明且無財產可供執行，申請執行人堅決要求執行瀕臨倒閉的企業法人，被執行人對生效判決強烈不滿，凡此等等，如草率中止、終結執行或強制執行，勢必造成涉執信訪甚或釀成大的事端。為此，執行案件尤其是關乎民生的案件，必須進行涉執信訪風險評估，兼顧情、理、法，因人而異，因案施策，多策並舉。二是捕捉苗頭，把信訪隱患消除在萌芽狀態。對不穩定因素定期開展拉網式排查，特定時期每天排查，將排查出的信訪隱患分門別類登記造冊，責成相關執行幹警迅速採取查找財產、蹲點守候、司法拘留等相應措施，防止信訪隱患演變成信訪案件。在各級“兩會”等社會敏感時期，可提前組織以出現涉執信訪苗頭案件為重點的集中執行行動，並邀請申請執行人在確保安全的前提下全程參與，以爭取他們的理解、信任和支持。三是講求實效，準確把握信訪人思想動態對症下藥。對生效判決不服的被執行人信訪的，引導其儘快依法申請再審或申訴，提交中止執行裁定；對申請執行人生活困難而被執行人確無履行能力的，或動用執行救助基金，或協調民政部門給予社會救濟，或協調鄉（鎮）、街道辦事處辦理“低保”，或幫助重新就業；無端猜疑執行不力的，及時告知信訪人執行進度，落實“執行公開”。四是強化措施，全力化解涉執信訪案。對業已形成的涉執信訪，全力查控被執行人財產，想方設法追查被執行人下落；堅持“調解優先”原則，努力尋求各方當事人的利益平衡點，既為申請執行人挽回損失，又注意保障被執行人的正常生產生活。五是責任到人，逐步扭轉疲於應付的信訪工作局面。某種程度上，涉執信訪是執行工作優劣的“晴雨表”，頻頻引發信訪的執行幹警，工作質效或工作作風方面，或多或少都存在一些問題。應本着“誰辦案、誰負責”和“誰惹事、追究誰”原則，對由於自身原因引發到市以上信訪的幹警，責令其限期辦結上級交辦、督辦的信訪件，向院黨組做檢討，給予一票否決。六是硬起手腕，依法懲處極少數無理纏訪鬧訪人。對無理纏訪鬧訪的被執行人，以及個別以煽動集體上訪等手段嚴重阻礙法院依法執行案件的案外人，依照民事訴訟法第一百零二條第五款之規定，全面分析評估，準確把握時機，果斷司法拘留，直至以涉嫌妨害公務罪追究刑事責任，達到懲處一人、教育一片的良好法律效果和社會效果。

◎儘快完善信訪責任查究機制和信訪問題終結機制，強力推進信訪工作規範化。當前，信訪工作中存在一些值得研究的問題：不論被執行人有無財產可執行，也不論執行幹警有無過錯，更不論信訪人訴求是否合理合法，僅憑信訪人一面之詞，中央省市有關方面一律登記，一概交辦，責成基層按照“案結事了、息訴罷訪、羣眾滿意”的標準限期辦結。否則，責令幹警做檢討，給予通報批評，直至進行組織處理，致使出現了一些怪現象：為讓信訪人“滿意”，為讓信訪人寫出“息訴罷訪保證書”，幹警出資給進京上訪人“報銷”往返路費和生活補助者有之，四處託關係找中間人當“説客”者有之，拿出微薄工資請信訪人吃喝者有之，凡此等等，可謂絞盡腦汁，使盡辦法，苦不堪言。目前，涉法涉訴信訪是最令人歎為觀止的中國信訪現象，是我國信訪七大焦點問題之一，已經成為亟待解決的重大現實課題。中紀委等四部委局《關於違反信訪工作紀律處分暫行規定》及其相關解釋已於XX年7月25日頒佈實施，呼籲儘快改革“來訪往下交，來信往下轉”的做法，由省、市兩級政法委分別組建類似醫療事故鑑定性質的機構，專事涉法涉訴信訪責任查究：查實確係幹警違法、失職等自身問題導致當事人信訪的，給予黨政紀處理，直至追究法律責任；查實確屬信訪人無理纏訪鬧訪、集訪或誣告幹警的，按照中央辦公廳、國務院辦公廳XX年6月10日轉發的《中央政法委員會關於進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，實施信訪問題終結機制，對其信訪事項“不交辦、不轉辦、不通報”，並指定有關部門依法打擊處理，以此規範信訪秩序，扭轉信訪量與日俱增的局面，促進社會和諧穩定。