關於基層法院調解工作的調查報告

一、當前基層法院調解工作的基本情況與主要做法

（一）基本情況

近年來，基層法院在審判實踐中，在自願、合法的基礎上，以調解方式解決了大量的民事糾紛案件，為及時解決糾紛、化解矛盾發揮了積極的作用。

從幾個基層法院的統計數字來看，以調解方式結案的比例多在60％至70％左右。有的是逐步下降；有的是穩步上升；還有的是先下降後又上升。下降的原因有以下幾個：一是調解需要一定的時間，在不斷加強審判流程管理、強化審限管理的同時，調解的力度被削弱；二是案件數量的不斷增加使法官應接不暇，沒有時間過多的調解，客觀上造成調解不能；三是調解需要當事人對法官的信任，而目前法院的司法權威和法官的社會公信力在下降；四是對司法政策的理解不夠全面，認為最高人民法院重判決輕調解，或認為調解過多有損法院形象；五是其他社會力量的不當干預，影響了當事人自由處分權的行使。

（二）主要做法

各地法院將調解貫穿於審判全過程和各個不同的訴訟階段：1.送達起訴狀副本和應訴通知書時的“送達調”。對事實清楚、證據確鑿、雙方爭議不大的案件，收案後用簡易程序進行審理，即以打電話、就地審理等簡便靈活的方法通知當事人到庭或到當事人住所，在雙方當事人同意且被告自願放棄答辯期的前提下進行調解。2.詢問被告答辯時的“答辯調”。即在被告向法院送達答辯狀時，根據原告的起訴事實及被告的答辯意見，給被告做調解工作；如被告同意，便及時通知原告立即到庭進行調解。3.雙方當事人同時到庭的“即時調”。4.庭前準備階段在交換證據時的“聽證調”。5.庭審階段的“庭審調”。6.發揮雙方委託代理律師的作用，促使當事人庭外和解的“庭外調”。7.定期宣判送達前，當事人行使請求調解權的“庭後調”。

基層法院在長期的審判實踐中探索了一套調解的方法，積累了一些有益的調解經驗。如西安市碑林區法院建立了法官主導下的“適度社會化訴訟調解模式”，擴大調解參與人的範圍，試行專家參與調解，聘請人民調解員為法院助理調解員，在人大代表、政協委員、黨代會代表中聘請調解員並邀請他們參與案件的調解等。該院還制定了《糾紛調解勸導手冊》，即在徵得當事人同意的情況下，將部分案件的調解由法院提示引導到人民調解組織先行調解，使法院調解和人民調解形成雙聯互動的關係。針對農村民事糾紛案件的特點，咸陽市渭城區法院創建了特邀協調員制度，即由法院聘請當地村、鎮幹部擔任特邀協調員，邀請他們協助法院參與調解工作，並通過他們直接調解本村、鎮發生的民間糾紛。關於調解工作的經驗，各地法院普遍認為主要有以下幾個方面：1.要牢固樹立司法為民的理念；2.強化調解工作的觀念不能動搖；3.要堅持合情、合理、合法相結合的調解原則；4.要創造性的開展調解工作；5.要因地制宜，不斷創新調解工作的方式、方法；6.要努力提高法官的綜合素質。

二、當前基層法院調解工作的體會

對調解的功能，各地基層法院有着清楚的認識：一是可以減少訴訟程序的對抗性，有利於在解決民事糾紛時維護雙方當事人的長遠利益和友好關係；二是可以最大限度地優化糾紛解決程序的效益，快速、簡便、經濟地解決糾紛，緩解當事人的訟累，降低訴訟成本，達到辦案法律效果與社會效果的有機統一；三是有利於當事人充分行使處分權，發揮民事訴訟中當事人的程序主體性作用，實現當事人主義的私法功能；四是調解協議以合意為基礎，更易為當事人實際履行，可避免執行中的困難，實現調解與執行的有機統一；五是在實體法律規範不健全的情況下，當事人可以通過調解中的協商和妥協，以探索雙贏的審理結果。

針對前一時期隨着民事審判方式改革的逐步深化而在理論界和實務界提出的調解“否定與替代論”，各地法院普遍持反對態度，認為調解不但已深深紮根於解決民事糾紛的訴訟制度之中，在很大程度上促進了辦案法律效果和社會效果的有機統一，而且是在保證公正與效率前提下減少訴訟成本、使訴訟效益最大化的最佳途徑。因此，我國調解制度的發展方向應當是逐步改進和完善，而決不是淡化、排斥和取消。目前應以學習貫徹最高人民法院肖揚院長XX年9月27日在人民調解工作會議上就加強法院調解工作的講話精神為契機，進一步完善調解制度，建立獨立的調解程序及規則，從程序上保障調解合法、有序進行。

調解能否適用與案件類型有着一定聯繫。有具體給付內容的民事案件適合以調解方式結案，原因在於此類案件調解的目的性很明確，就是為了促使雙方能夠對給付內容進行有效的協商，以便自願、合法地達成協議。若是沒有具體的給付內容，如選民資格案件、宣告失蹤或宣告死亡案件、認定財產無主案件、破產案件等，則會因訴訟標的的特殊性而無法進行調解。

適用調解與審判資源有效利用的關係可從兩方面審視：一是對於審判機制整體運作而言，適用調解可以減少訴訟環節，加快結案時間，特別是無須經過上訴程序，能夠節約訴訟成本和審判資源；二是在民事案件一審過程中，適用調解不一定能夠直接起到提高審判效率的作用。實踐證明，結案總數與調解的比例普遍是成反比的，相對於判決而言，調解的有效適用對法官的綜合素質要求較高，法官投入的精力也相對更多，而基層法院普遍案多人少，過分強調調解會使有限的審判資源難以有效利用。

三、當前基層法院調解工作存在的問題與建議

（一）存在的問題

1.法律規定調解必須在查明事實、分清責任的基礎上進行弊多利少。根據民事訴訟法的規定，法院應根據當事人自願的原則，在事實清楚的基礎上，分清是非，進行調解。查明事實、分清責任是判決的前提條件，而調解的含義本身就包括對某些界限不清的事實、責任含糊不究，互諒互讓，以達到既解決糾紛又不傷和氣的目的。當事人選擇調解的目的之一就是要提高效率，如果所有案件都要求在查明事實、分清責任的前提下進行調解，調解的優勢就會喪失，還不如判決更簡便、快捷。可見，一味要求查明事實、分清責任，既不尊重當事人的自主處分權，耗時、費力，又浪費法院的審判資源。

2.法律及司法解釋的規定過於簡單，審判實踐中難以操作。民事訴訟法、最高人民法院《關於適用民事訴訟法若干問題的意見》設專章規定了調解，但內容簡單，過於原則，缺乏法官和當事人必須遵守的程序和規範。這一方面造成法官在實施過程中隨意性很大，何時調解、如何調解，均由法官決定，沒有程序性的約束；另一方面，造成法官在實施過程中不敢大膽適用。同時，對調解中自願、合法的規定也過於原則，審判實踐中認識不一。

3.“調審合一”影響司法公正。民事訴訟法對調解的程序未作獨立、專門的規定，實行的是“調審合一”的調解模式。這種模式對降低訴訟成本、避免嚴格程序帶來的對抗性，具有一定的合理性和現實意義。但是，隨着司法改革的進一步深化，它在審判實踐中所暴露出來的弊端日益突出，如在案件審理過程中，法官常常身兼調解者和審判者雙重身份，勢必造成法官在身份上的衝突，一旦調解不成，容易使當事人對法院的公正和判決的正義產生懷疑，有損司法權威。

4.調解中的職權主義色彩過重。民事審判方式改革雖然起步較早，但傳統審判方式的影響依然根深蒂固，反映在調解上就是法官的職權主義特別突出。首先，法官對運用調解方式還是判決方式結案，擁有較大的選擇權，有些能調解結案的案件，法官卻將調解走了過場；有些案件應當及時判決，法官卻在開庭後反覆調解，久調不決。其次，調解中法官多是扮演“主宰者”角色，忽視當事人尤其是債權人的訴訟權利和實體權益，甚至強迫或變相強迫當事人接受調解。

5.賦予當事人反悔權的規定有待完善。根據民事訴訟法的規定，調解書送達前任何一方當事人都可以反悔，而無需任何理由。因此，當事人在訴訟中達成的調解協議對當事人並無任何約束力。這對調解制度的發展產生了不利影響，損害了法院的權威和遵守調解協議一方當事人的利益，導致了審判資源的浪費，助長了當事人在調解中隨意言行、不負責任的傾向。

6.片面強調調解結案率的做法欠妥。調解在民事審判活動中只是一種結案方式，雖然能夠產生良好的法律效果和社會效果，但它並不是一個終極目標。審判活動的終極目標是實現公正和效率，不能為了完成調解結案的指標而久調不決，拖延時間；也不能違法調解，壓制當事人，給當事人留下“和稀泥”的印象，讓當事人心有不甘。

7.審限對調解的影響應引起重視。根據民事訴訟法的規定，適用簡易程序審理的案件，應當在立案之日起3個月內審結。對於適用簡易程序審理的案件來講，因法官在同一時間段內審理的案件數量太多，導致實際分配到每一個案件上的絕對時間是不到3個月的，並且有些案件在調解過程中需要進行“冷處理”，因法律及司法解釋未明確規定適用簡易程序審理案件的期限是否可以延長，導致有些本來可以採用調解方式解決的糾紛最後卻採用了判決方式解決。

8.檢察機關等部門的不當監督對調解的影響不容忽視。在現行訴訟機制下，法官在調解中多是扮演“主宰者”角色，調解時法官難免要提出調解方案或就當事人的責任大小發表意見，且為了調解法官又不得不與當事人庭下接觸。在當事人達不成調解協議的情況下，有時檢察機關等部門會以行為不當為由質詢法官，並對案件審理過程進行監督，這必然會給法官造成心理壓力，使法官不敢和不願做調解工作。

9.“送達”已成為制約法院審判效率的重要原因。送達是指法院依法定方式將訴訟文書或法律文書遞交當事人或其他訴訟參與人簽收的一項重要法律制度。由於人口的流動性在不斷加大，而公民的法律協助意識又比較淡薄，使法院很難將訴訟文書或法律文書遞交給當事人或其他訴訟參與人簽收，造成案件審理期間的延長和當事人訴訟成本的增加，特別是調解書是在送達後才能生效，不能及時送達將有損當事人的權益。

（二）建議

1.確立當事人意思自治為主、國家干預為輔的調解制度。首先，充分尊重當事人的自主處分權。在沒有查明事實、分清責任的情況下，當事人依法達成的調解協議，是當事人對自己實體權利和訴訟權利自主處分的結果，法院應當認可。其次，全面落實調解的自願原則。在法律、法規中明確規定，是否調解的選擇權在當事人，是否再次調解的選擇權也在當事人，法院不得在事先未告知當事人進行調解的情況下通知其到庭進行調解，調解方案應當由當事人首先提出等。再次，調解必須堅持合法性原則。調解協議的內容不得違反法律、法規的禁止性規定，不得損害國家利益、社會公共利益和他人的合法權益。

2.建議最高法院儘快修改和通過有關調解的司法解釋，對調解的適用範圍、調解的程序和調解的方式等予以明確規定。首先，規定調解的適用範圍。司法解釋應當明確規定哪類案件可以適用調解前置程序，哪類案件由當事人決定是否進行調解，哪類案件不能進行調解等。其次，規範調解的程序。從送達受理或應訴案件通知書、舉證通知書、證據交換、詢問調解意願、調解次數、調解時限、調解不成的後續程序等方面作出具體規定。再次，規範調解的方式。司法解釋應當明確規定調解應當公開進行，即從調解開始到達成調解協議都必須是雙方當事人或代理人共同在場的情況下方為有效。

3.重新架構調解與判決的關係，有條件的法院可以實行調解前置、推行調審分離。將調解放在庭前準備階段，使其成為一個相對獨立的訴訟階段。這一方面可以及時解決部分民事糾紛，減少進入審判程序案件的數量，化解法官的工作壓力；另一方面，當事人在庭前準備階段較為寬鬆的氛圍下，通過對自己各種權益的衡量，更易於接受調解這一和平解決糾紛的方式，這也符合我國的國情和歷史傳統。推行調審分離，將法院內部的法官進行重新定位和分工，一部分法官專司調解，可以有效地防止法官以拖壓調、以判壓調等違反當事人自願原則現象的發生，同時也可以避免現行訴訟機制下法官為了調解不得不與當事人庭下接觸的尷尬。

4.建議取消當事人的反悔權。最高人民法院《關於適用簡易程序受理民事案件的若干規定》規定，調解達成協議並經法官審核後，雙方當事人同意該調解協議經雙方簽名或者捺印生效的，該調解協議自雙方簽名或者捺印之日起發生法律效力。而民事訴訟法規定調解書送達前一方反悔的，法院應當及時判決。對於調解書效力的問題不能實行雙重標準，應當將這一規定擴大適用於普通程序。有條件的法院還可以採用當場製作並送達的方式解決調解書的效力問題。

5.建議簡化調解書的製作。法律及司法解釋對調解結案的案件法律文書如何簡化沒有明確規定。儘管最高人民法院《關於適用簡易程序審理民事案件的若干規定》涉及了該問題（即在當事人達成調解協議並需要製作民事調解書的情形下，製作法律文書時對認定事實或者裁判理由部分可以適當簡化），但也有其侷限性。因為對調解書的簡化作列舉式規定不合理，應作原則性規定，使法官面對具體情況時可以靈活掌握。有條件的法院可以採用格式調解書，當場製作並送達。另外，在最高人民法院《關於印發民事簡易程序訴訟文書樣式（試行）的通知》中，分不同情形規定了三種樣式的民事調解書，但因其之間差異不是很大，沒有必要。

6.建議嚴格掌握對調解結案案件的再審。根據民事訴訟法的規定，調解違反自願原則或調解協議的內容違反法律的，當事人對調解書可以申請再審。審判實踐中，因對調解結案案件的再審條件掌握過寬，導致對此類案件的再審有逐漸增多的趨勢。為了維護調解書的審判效益，建議對此類案件的再審條件應嚴格掌握。

7.建議採取倡導調解和鼓勵調解的工作機制，對以調解方式結案的比例要求不得規定硬性指標。另外，建議對適用簡易程序審理案件的期限，在有特殊情況的前提下，規定經上級法院批准可以延長一次。