涉法涉訴信訪問題原因分析調查報告

涉法涉訴上訪是指已經進入法律程序的案件或應當被行政執法機關和司法機關受理的案件，有利害關係的當事人不服行政執法機關和司法機關的作為與不作為，在申訴和控告未能如願的情況下，轉而向上級機關投訴，或者尋求法律程序之外的上訪活動。近年來，針對司法機關涉法上訪頻繁發生，“羣體訪”、“越級訪”、“纏訪”等屢見不鮮，大有愈演愈烈之勢，不僅干擾了司法機關的正常工作秩序，而且嚴重影響到社會穩定，影響到和諧墊江的構建。

為切實有效解決涉法上訪問題，去年3月至7月期間，中央政法委在全國政法機關部署開展了深入排查化解涉法涉訴重信重訪工作。同年7月中央聯席會議辦公室和全國維護穩定領導小組在全國開展區縣委書記大接訪活動詣在解決突出信訪問題。為此，我市也隨即開展了領導幹部大接訪、大下訪活動，並組成四十個督導組，對全市四十個區縣的活動開展及突出的信訪問題，包括涉法涉訴的信訪問題進行督查。我縣在這兩項專項活動中共有涉法涉訴的信訪問題51件。筆者有幸作為這兩項活動的直接參與者，加上曾有二十年作法官的歷史,結合實踐形成該調研文章。

我縣所涉及的51件案件中，通過有關數據的統計彙總，現就案件基本情況作簡要的概括分析。

從上訪者身份來看：農民39人，職工3人，幹部1人，無業人員7人。通過身份分析，可以看出，這些上訪老户絕大多數處於社會底層，農民、無業、下崗或退休人員居多，沒有用人單位的約束和時間約束，為他們長期上訪提供了方便。且這些人文化程度偏低，觀念陳舊，不能適應社會轉型期的變化，也不能正確理解司法機關的裁判，容易對司法行為產生牴觸情緒。其中，農民又是上訪的主要羣體，占上訪人數的75%左右。農村是一個經濟不發達，法治意識不強、傳統觀念影響根深蒂固的社會。據有關資料分析，佔全國人口60%以上的農村羣眾司法理念具有一定的“滯後性”，對改革中形成的司法理念缺乏必要的瞭解，對司法公正的認識程度與司法機關的理解存在較大差距，正是這種差距為上訪申訴等影響穩定事件的發生埋下隱患。尤其以習慣、慣例為主要內容的民間習慣法，要比制定法更具有影響力。當裁判結果符合當地羣眾認可的社會習慣或者與這種社會習慣所張揚的價值一致時，裁判結果就會自覺得到執行，反之，就會遭到來自習慣法的強大阻力，甚至激化矛盾，引發羣眾的申訴上訪，甚至是重信重訪。

從上訪時間跨度上來看：以上的6件，5—的12件，5年以下的33件，佔65%左右，以上的僅佔10%左右。超過的案件中，有相當部分上訪老户，上訪之初是抱着試試看的心理，結果訪來訪去沒有實現本人的所謂“訴求”，後來感覺自己上訪的事，左鄰右舍都知道，親戚同事都瞭解，如果沒討個説法就罷休，好像無法向別人交待。在此心理支配下，越訪越下不了台，越下不來台越訪。還有個別老户視上訪為樂趣，甚至把上訪作為謀生職業，長年在北京為其他上訪人提供有償服務，以維持生計。如上訪老户郭素珍、張澤英等，因為房屋確權和房屋繼承的案件經法院審判後，郭素珍、張澤英對原審判決不服，郭素珍自80年代末起多次赴省進京上訪，該案先後被重慶第三中級人民法院、四川省高級人民法院駁回申訴請求。

從到市進京次數上看：一次的33件，兩次的12件，三次以上的6件。現在上訪者大多迷信最高國家機關，將希望寄託在國家最高公、檢、法機關或其他機關身上，頻繁進京的情況不斷出現，有的甚至在10次以上。我國曾歷經長期的封建統治，造就了人治大於法治，官大於法，司法行政合一的司法特色。歷史上，攔轎告狀、赴京喊冤的故事不勝枚舉，仰仗“青天老爺”為民作主，是被儒家文化浸透的深植於國民骨子裏的傳統，這種文化傳承至今，便是上訪喊冤。在老百姓心目中，官就是法，法就是官，認為“誰的官大就找誰”。一旦有冤，只有找更大的官才有希望申訴，解決問題。現實中，媒體也時有報道，某個案件在某個領導的關注下得以較好的解決。這種媒體報道的直接結果，就是更進一步加劇了百姓對所謂“青天”的依賴心理。個別媒體缺乏應有的職業道德，對新聞報道不負責任、僅憑當事人一面之詞，不加以核實即對案件評頭論足，甚至惡意炒作，使本來簡單的案件複雜化，助推了上訪人的上訪心理。另一方面，越級訪也暴露出司法機關公信力和法律權威不足，對下級司法機關不信任，希望上級司法機關解決問題的思想在申訴人羣體中普遍存在，一些羣眾對司法機關工作產生懷疑，甚至還沒有走完法律程序，只要敗訴就上訪。地方司法機關在處理申訴案件時存在失職或疏忽、工作不細等，也促使申訴人進京上訪。

從案件管轄來看：涉及公安機關的6件，涉及人民法院的37件，涉及其他部門的8件。

從上訪請求來看：不服人民法院民事判決的16件，不服人民法院刑事判決的2件，要求人民法院執行生效判決、裁定的13件，其他請求的6件。

管轄分類和上訪請求告訴我們，涉及人民法院的上訪率高居不下，以催促執行、催促審理以及反映裁判不公的居多，其中對民事判決不服的又佔其中的大部分，一方面，人民法院辦理案件中以民事和執行案件最多，另一方面也因民事案件和執行案件與老百姓的切身利益息息相關，案件的審理與執行直接關係到當事人的個人利益，因此這兩類案件信訪量最大，審理中稍有不慎，就會引起當事人上訪。此外，醫療糾

紛、勞動爭議、相鄰關係糾紛等問題與人們的身體健康、工作和生活息息相關，是當前的敏感問題，有些敏感問題缺乏相應的法律法規，法院處理有一定難度，一旦當事人對法院處理不滿，往往引起上訪。

從信訪案件的成因和處理結果來看：有3件案件在實體或程序處理上存在錯誤或瑕疵，是通過糾正執法過錯來處理的;有34件案件的處理結果體現了公正司法，秉公辦案，對此類案件上訪主要是通過困難救助和教育穩控來達到息訴罷訪、案結事了。

由此可以看出，人民羣眾對司法機關的要求越來越高，而司法機關的隊伍素質、辦案水平與羣眾的要求存在一定的距離。具體表現在，少數案件存在認定事實不清、證據不足、程序違法、處理不公等問題，造成當事人上訪。有些案件是司法機關工作人員執法為民意識、服務意識不強，工作作風欠妥，造成當事人上訪;個別辦案人員審理案件時不注意執法形象，工作方法簡單，態度粗暴，缺乏耐心和熱情，形成當事人的對立情緒而到處上訪;還有些案件重實體，輕程序，拖沓審理，執行難，使當事人對司法的公正性產生懷疑而上訪。這些情況，都應當引起高度重視，汲取教訓。

對其他大多數實體處理公正，程序運作規範，當事人仍上訪的案件，應當加以客觀分析。這既是我國社會經濟發展到一定階段的產物，也是一些問題發展和積累的必然結果。當前，我國正處於改革不斷深化，經濟、社會加速轉型的時期，社會利益分配格局分化、調整。由於政策和法律與經濟發展不配套，各種社會矛盾凸顯，各類糾紛進入易發多發階段，突出表現為農村承包合同糾紛、城市拆遷糾紛、移民安置補償糾紛等等。特別是產業結構調整，企業改制、破產等一系列舉措，使大量人員失業、下崗，涉及到勞動和社會保障問題。這些矛盾屬於發展中的問題，只能通過發展的方式解決。儘管隨着普法教育的深入，公民的法律意識有所進步，但與法治發達國家相比，我們的當事人普遍缺乏證據意識、訴訟風險意識，更缺乏對訴訟制度、訴訟程序的理解。有的當事人文化水平低，不理解或片面理解法律規定，打官司時自認為有理，既缺少法律知識，又不請律師，也不諮詢專門的法律工作人員，憑良心、憑個人感覺進行訴訟。一旦案件因證據不足敗訴，不是從法律規定、事實證據等方面找原因，而是主觀臆斷辦案人員偏袒對方、辦案不公、徇私枉法，進而不停的申訴，到處上訪。也有些當事人缺乏訴訟風險意識，無法接受敗訴的後果，一旦訴訟主張因自身過錯而得不到完全支持，或者訴訟請求與經審理查明的法律事實有較大出入而敗訴時，就又哭又鬧。還有些當事人誤認為司法機關是萬能的，認為自己的合法權益理應無條件得到保護，因而不顧案件的實際情況，向對方當事人或司法機關提出許多不切實際的要求，對司法行為寄予過高期望，一旦得不到滿足就纏訴纏訪。更有些投機型的上訪人，明知自己上訪無理，但存有隻要把事情鬧大就有利可圖的錯誤思想。他們通過選擇在重大活動、重大節日期間上訪，通過串聯，組織集體上訪，通過肆無忌憚鬧訪，以要挾司法機關滿足其不合理、不切實際的要求。對此類案件主要通過教育穩控、困難救助促其息訴罷訪。

二、妥善化解涉法上訪案件的做法

通過幾個月的活動的開展，在具體工作過程中，我縣縣委、政府按照“人要回去，事要解決，案結事了，息訴罷訪”的總體要求，精心安排，狠抓落實，積累了許多有益經驗，對推動“平安重慶”工作的開展，促進涉法上訪問題的解決，具有普遍性和借鑑意義。

1、統一思想，提高認識。縣委政府及有關部門充分認識到中央和重慶市部署開展解決涉法上訪問題的重要性和必要性，從思想上和行動上同黨中央保持高度一致，把解決涉法上訪問題作為一項重要工作來抓，納入社會治安綜合治理考評體系，納入政法隊伍建設考核範圍，強化績效考核和責任追究，建立了權責明晰、查糾到位的信訪工作責任體系。

2、領導重視，全面部署。工作中，縣委政府的主要領導親歷親為，親自聽案件，親自解決案件，親自與上訪人面談，並多次召開會議研究部署工作。縣委委常委、縣委副書記侯宗權同志、縣委常委、政法委書記杜海波同志親自主持開會研究案件，確定包案領導把案件的處理工作納入縣委、縣政府重要議事日程。

3、明確目標，責任到位。縣委政府對縣委政府交辦解決的涉法上訪案件普遍進行了分析和梳理，對案件的基本情況、訴求和解決意見、措施，逐人建立了台帳，制定了具體的工作方案，對每起案件都明確了包案部門、包案領導、包案人。並按“五個一”的措施落實領導包案責任制，落實解決措施，落實穩控責任。

4、多管齊下，攻堅克難。為解決好縣委政府交辦的涉法上訪案件，各鄉鎮、各部門結合本地實際，大膽探索，創造性地開展工作，效果明顯，並探索了一些經驗。第一，我縣各包案單位普遍落實了經費。如鶴遊鎮、法院分別各拿出3000元、4000元專項資金解決涉法上訪的陳大賢案件。第二，我縣絕大部分鄉鎮聘用信訪信息員。通過他們來做信訪人員的工作，及時瞭解信訪人員動態，取得了事半功倍的效果。

5、協調配合，全力以赴。我縣公、檢、法、司在縣委政府及政法委的領導下，團結一致，相互配合，工作分工不分家，充分發揮政法各部門的優勢，全力解決涉法上訪問題。上級領導機關及主管部門在重大疑難問題和關鍵環節上，認真發揮了組織協調作用，有效解決問題。如市高院的領導親自到墊江協調胡中學強拆案件等。

6、強化督導，注重實效。縣督導組認真負責，不辱使命，認真聽取每一起涉法上訪案情，幫助分析案情，共同研究解決方案。同時，對已經息訴罷訪的進行回訪，防止反彈，以確保工作效果。

三、化解涉法上訪案件的幾點思考

當前涉法上訪問題出現了新特點，分析研究其形成規律，探索化解涉法上訪問題的辦法，對維護我縣社會穩定，促進社會和諧發展具有重要意義。

(一)當前涉法上訪的特點。從我縣涉法上訪案件的情況分析看，主要有以下五個方面的特點。一是種類較為集中。涉法上訪問題涉及行政執法部門的較少，主要反映的是司法機關執法問題，反映的問題主要涉及司法的權威性、公正性以及司法的效率與公平的關係等等。二是具有一定的合理性。信訪羣眾多是一些弱勢羣體，主要是在問題得不到有效解決的情況下上訪的，反映的問題多具有一定的合理性，真正無理纏訴的只是少數。三是上訪行為交織着一定的違法性。雖然涉法上訪問題大多具有合理因素，但是當問題一時沒有解決或案件一時沒有偵破或賠償沒有及時到位時，有些上訪行為則出現了明顯對抗性色彩，上訪行為本身已遠遠超出上訪涉及問題的範疇。四是形式上呈現“三多”性。“三多”即越級上訪多、同一問題的上訪次數多、上訪的部門多。五是問題處置上具有複雜性。很多上訪人是多年來四處申訴的，上訪次數多達到十幾次甚至幾十次，而且是同一信訪問題重複多次、多部門頻繁上訪，在基層沒有處理好甚至激化矛盾，致使問題越積越深，處置難度越來越大。

(二)當前涉法上訪問題產生的原因。涉法上訪的產生是社會政治、經濟、文化等諸多因素矛盾衝突的綜合反應，是改革與發展過程中特定歷史階段的產物。從我縣涉法上訪案件分析，產生涉法上訪案件的主要原因有至少以下八個方面：

第一、經濟社會發展到特定時期必然帶來更多的涉法上訪問題。黨的xx大確定了實現人均國內生產總值到2020年比翻兩翻，人均gdp從1000美元增長到4000美元的戰略目標。這一時期既是經濟騰飛的重要戰略機遇發展期，也是社會結構變動最劇烈、各種矛盾最突出的時期。隨着經濟市場化程度的不斷提高，利益關係和分配形式日趨多樣化，社會生活中矛盾和衝突以及各種不確定、不穩定因素應運而生。同時，隨着依法治國進程的加快，政法機關在解決矛盾中的地位作用日益突出。這是導致涉法上訪問題增多的社會客觀因素之一。

第二、公民法律意識、維權意識普遍增強。隨着民主法制建設的不斷完善，普法活動的深入開展，羣眾的法制觀念不斷增強，人民羣眾運用法律武器維護自身合法權益的意識明顯提高。他們的切身利益受到侵害或正當的利益得不到保障時，一方面會通過正常的訴訟途徑來表達訴求，另一方面也必然會習慣性的寄希望於通過行政手段解決問題，很多人認為信訪是最便捷、最有效的途徑。這也是導致涉法上訪問題增多的內在客觀因素。

第三、預測應對及排查化解的工作體制不完善。當前涉法上訪問題的大量出現，絕大多數是由於信訪案件預測應對和處置機制不順暢、信訪機構履行職能不到位引起的。目前，我國各級黨委、人大、政府、紀檢及政法機關都設有專門從事信訪工作的機構，不見對信訪工作不重視，但這種信訪機構的設置不盡科學，它在解決一些問題的同時，也誘發着更多信訪行為的發生。加之，現行信訪體制和機制決定了信訪部門僅具有接訪權但沒有處訪權，難以及時有效地解決信訪問題，從而導致當事人不斷地進行信訪。這是導致涉法上訪的體制原因。

第四、新形勢下，人民內部矛盾及其糾紛出現新特點、新變化，調處工作乏力。當前矛盾產生以致激化的原因複雜多樣，但或多或少與某些主管部門工作人員的失察、失誤有着直接、間接的關係。矛盾的對立面，由以往大多是人民內部各階層或社會羣體之間的矛盾，正在向某些社會羣體直接與黨委和政府之間的矛盾演變。矛盾的表現程度趨於激化，對抗性增強。面對這些矛盾的新特點，有些地方在調解工作中沒能貫穿“以人為本”的指導思想，主觀上不作為、消極作為的表現逐漸暴露，加之調解機制的不適應性等，無疑增加了調處工作的難度，影響了調處工作的成效，導致了涉法上訪案件的增多。

第五、執法方面的原因。近年來，誘發、滋生犯罪的消極因素大量存在，各類刑事犯罪活動，特別是殺人、傷害、綁架、放火等嚴重暴力犯罪及盜竊、搶劫、搶奪等侵財性犯罪居高不下，有組織犯罪、涉黑涉惡犯罪和職業化犯罪進一步蔓延，經濟犯罪、新型犯罪不斷出現，社會治安形勢十分嚴峻。政法機關有的因內部辦案程序、方式、手段的設置等不科學，加之人員力量、經費不足，一些案件往往因缺乏證據或主要犯罪嫌疑人逃竄而無法偵破，受害人一方精神侵害或財產的損失無法及時得到彌補，受害人在急切求得解決的心理支配下容易引發涉法上訪問題。主觀方面，政法幹警在辦案過程中，工作拖沓，執法不規範、違反程序，個別幹警辦案不講方法，不考慮辦案的社會影響和社會效果，甚至知法犯法，引起羣眾對政法機關的不滿，最終導致當事人上訪。

第六、上訪人自身的原因。有的虛榮心強，多年上訪沒有討回説法，怕周圍鄰居朋友笑話，助長了不達目的不罷休的信念。有的沒有固定的職業，在社會上沒有地位，通過上訪獲取政治資本和經濟利益。有的思想明顯偏執，認為自己提出的要求都是合理的，政府應該給予滿足。還有的無視法律，鋌而走險，以身試法，由被同情者走向了法律保護的對立面等等。

第七、徇私枉法、利益驅動問題。有的幹警在辦案中，存在執法不公、辦關係案、人情案，甚至徇私枉法問題，導致冤假錯案。儘管為數不多，但影響和後果嚴重。還有的地方或部門為了小團體的利益，不依法辦案，甚至按照領導的意圖辦案，極大地傷害了羣眾的感情。

第八、有些地方領導重視不夠，抓落實不夠。個別地方的領導對化解涉法上訪問題認識不高、重視不夠，特別對人案分離案件，推諉、扯皮。對上訪人提出訴求尤其是補償過高的，怕引起連鎖反應，從而解決的決心和力度不大。

(三)解決目前涉法上訪案件的建議。處理涉法上訪問題，不僅法律政策性強、涉及面廣、難度較大，而且是一項涉及全局性的工作，必須調動各方面的積極性，採取標本兼治的方法，從源頭和根本做起，建立預防、處理的長效機制。

第一、必須堅持以人為本思想，把預防和化解涉法上訪工作納入構建社會主義和諧社會的整體來考慮。堅持以人為本，尊重和保障人權，促進人的全面發展，是以總書記同志為總書記的新一屆中央領導集體的執政理念，也是構建社會主義和諧社會必須堅持的原則和實現的目標。我們化解涉法上訪工作必須堅持這一原則，堅持以人為本，最大限度的增加和諧因素，最大限度的減少不和諧因素。

第二、必須切實強化領導。解決涉法上訪問題關鍵在領導，關鍵在“一把手”。各級各部門要切實把化解涉法上訪工作作為新形勢下一項極為重要、極為嚴肅的政治任務來對待，“一把手”要親自過問，全面掌握本轄區、本部門的涉法上訪情況，研究解決涉法上訪中的重大疑難問題。如涉及人案分離的案件、瑕疵案及法度之外情理之中的案件等，特別需要主要領導親自過問，研究制定解決辦法。

第三、必須創造良好的執法環境。良好的執法環境是保證公正執法的前提。各級黨委政府要在人、財、物等方面對政法部門給予大力支持，保障辦案力量和辦案經費。在加強對公、檢、法各部門執法監督的前提下，切實防範干涉其具體案件的現象發生，確保嚴格執法、公正執法。各級都要建立補償、補助、補救之類的救濟基金，確保涉法上訪問題的有效解決。事實證明，這是關鍵之關鍵。

第四、必須建立健全規範有序的執法機制。要進一步制定出台相關的法律、法規，確保有法可依;要建立健全執法監督機制，確保有法必依;要建立健全執法考評機制，確保執法必嚴;要建立健全責任追究機制，確保違法必糾。此外，還必須建立健全信訪方面的制度。如：矛盾排查化解工作機制;完善人民調解制度;信訪信息預測預警體系;完善法律援助介入信訪制度;上級指導協調機制;完善接訪制度;堅持“一把手”接訪制度;點名約訪、巡迴下訪、反饋回訪、涉法信訪代理人制度;無理纏訪案件處理機制等等。

第五、必須切實提高執法主體素質。要加強社會主義法治理念教育，從思想上解決“為誰掌權、為誰服務”的問題，切實轉變執法作風，堅持羣眾利益無小事，做到權為民所用、情為民所繫、利為民所謀。要加強執法人員的職業道德教育，培養良好的職業道德情操，做到嚴格執法，熱情服務。要加強執法人員的法律業務培訓，提高其法律素質和業務水平，以適應新形勢下的工作需要。當前要通過全國政法部門開展的“大學習、大討論”活動，牢固樹立執法為民的思想，維護社會的公平正義，做中國特色社會主義事業的建設者、捍衞者。下大力氣切實把執法隊伍進一步建設好，使之與當前形勢任務的需求相適應，與人民羣眾的期待需求相適應。

第六、必須不斷探索和創新科學得當的工作方法。化解涉法上訪工作，是一門綜合性極強的行為科學。包括法律學、心理學、教育學、語言學、行為學等多方面的知識，來不得半點浮躁淺薄。必須在熟悉掌握相關法律政策的基礎上，學會做人的工作，學會換位思考，學會説老百姓話，特別是要善於把法律政策變為上訪人能聽懂能理解能接受的語言來傳達給上訪人，使之心悦誠服，減少對立情緒。要因案施策，因人用語。這是軟功夫，也是基本功。隨着工作實踐的積累，必然會有更多更新更有效的經驗辦法出現，應當及時加以總結推廣。要設立專門培訓基地，設置專業，加強對接訪人員的專門培訓。

此外，對瑕疵案件的確認和處理上，要尊重客觀事實，慎重穩妥;要嚴格區分，罰責相當;要汲取教訓，防範未然;要綜合考慮，注重效果。