關於 “村改社區”若干問題的思考

目前，全國上下都在加快推進社區建設工作，由於《居委會組織法》滯後於經濟和社會的發展需要，特別是農村城市化建設中的村改社區的有關問題沒有現成定論，根據我區近幾年來村改社區的實踐，現就有關問題提出以下粗淺的看法。 “村改社區”的基本條件 全區城市化進程的加快，社區建設已成為區、鎮（街道）黨委和政府在加強城市基層民主建設中迫切需要探索、實踐的一項重大課題。全區非農業人口逐漸增多，村委會職能發生了變化，各鎮（街道）在推進農村城市化建設中，必然要面對撤村建社區的問題。從XX年開展社區建設以來，全區已將59個村委會和70個居委會通過改建、合併或整合等方式組建了76個社區居委會。村委會具備什麼條件才可以撤村改建社區? 我們認為，社區是城市社會的基本單元，是城市管理的載體，撤村建社區應當要體現城市化的發展觀和城市社區的基本構成要素。就我區而言，下列三種情況可以撤村設立社區。一是在近期城區規劃範圍內，因經濟開發，農宅基本上都已拆遷，並基本進入復建小區，村民委員會已無法行使對村民的管理服務等職能的村。二是集鎮周邊的村委會，從事二、三產業的村民佔總人口的一半以上，人均耕地面積低於本區人均耕地面積的二分之一的村。三是村委會雖不靠集鎮，但商貿繁榮，交通便利，人員居住集中並已自然形成的中心村。 “村改社區”的設立程序 村改建社區不是簡單地將村委會“換牌子”。在社區劃分上，要按照便於社區服務管理，便於開發社區資源，便於社區自治的基本原則，並結合地域性、認同感等要素科學劃分社區和居民小組範圍。在社區管理上，要突出“以人為本，服務居民”的原則，逐步建立管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關係和諧的新型現代化社區，促進城市經濟、社會和自然的協調發展。在社區規模大小上，應當從便於管理和服務的角度考慮，轄區內以1000-1500户，3000-5000人為宜。對納入集鎮統一規劃的村，村規模較小的，可考慮與集鎮社區合併或整合；對整建制拆遷的村，納入復建小區統一規劃管理的，可考慮設立一個或若干個社區。社區居民委員會成員職數以5-7人為宜，社區居民委員會辦公、活動和服務場所應設在居民聚居的地方。 村改建社區具體如何操作，《村委會組織法》和《江蘇省實施<村委會組織法>辦法》對村委會的撤銷只作了原則性的規定，並且要求召開村民會議討論同意。目前，在經濟較發達的地區，召開村民會議難以組織已成為一個不爭的事實，從原則性和靈活性的角度來考慮，可以通過變集中召開村民會議為分散徵求村～見，然後再集中村～見的方式，即通過充分發揮村民代表廣泛聯繫村民的作用，來體現大多數村民的意願，達到召開村民會議的效果。 對具備撤村建社區條件的村，如需組建社區，必須先經鎮（街道）領導集體研究提出，並對村集體資產的完整性作出妥善處理，確保村集體資產不流失、不平調。然後具體可以考慮按以下六個步驟進行。第一，召開村民代表預備會議。即由村委會召集全體村民代表召開會議，提出撤村組建社區的意見。第二，徵求村～見。即由村民代表持“撤村組建社區的徵求意見表”到其所聯繫的農户家中，逐户徵求意見。意見表應有户主明確的意見，並在“同意”或“不同意”欄內簽名。第三，召開村民代表會議。即由村委會按村民代表會議程序召集全體村民代表召開會議，按大多數村民的意見作出決議。第四，村提出申請。即由村委會根據村民代表會議作出的決議，向鎮（街道）提出撤村組建社區的請示。第五，鎮（街道）正式報告。即由鎮政府（街道）向區政府提出撤村組建社區的請示，並按規範要求報送相關資料。第六，區政府審批。區政府接到鎮（街道）請示後，批轉民政局辦理，經民政局核准提出意見上報區政府，由區政府正式行文批覆。 “村改社區”的選舉方式 按照《居委會組織法》的規定，居委會選舉可以採取居民選舉或者居民代表選舉或者户代表選舉的方式。因此，在具體實施中既要體現民主性又要堅持實事求是的原則，應當充分認識社區居委會與居委會雖然都是居民自治組織，但彼此間又有較大的區別。就管理和服務對象而言，過去的居委會只管轄和服務於户口在本居委會的居民，而社區居委會採取屬地管理的方式，其管理和服務的對象不僅包含了居委會這部分居民，更重要的還涵蓋了大量的單位人和社會人。 從我區社區現實情況來看，大的社區有七、八千户二萬多人，一般的社區也有一千多户二、三千人。因此，在社區居委會選舉上，採取全體居民直接選舉目前不太可能；採取居民代表選舉雖然民主面較窄，但其最主要的優勢是便於組織實施和一次選舉成功；採取户代表選舉雖然較居民代表選舉民主程度高，但組織實施相對較難。這是因為社區不像村委會那樣，村民之間比較熟悉，村民利益與村委會工作有關聯，村民對選誰當村幹部心中有數，這是村委會能夠直選的重要基礎。而社區居民中有大量的單位人，其個人利益對社區依附性不強，對社區居委會工作也不關心，所以參與社區選舉的積極性難以調動。但更主要的原因還在於社區宣傳不到位、社區建設運行機制不健全、社區服務不完善等制約因素，使得廣大社區居民並沒有切身感受到社區建設給其生活帶來的便利和實惠。如果在這種情況下執意擴大選舉面，勢必要影響居民的參與熱情，造成選舉組織者被動應付工作的局面，從而給選舉工作造成負面影響，也就失去了選舉的意義，同時也挫傷社區居民關心、參與社區事務的積極性、主動性和創造性。 我們認為，在社區自治組織法律法規尚未出台前，選舉應以《居委會組織法》確定的選舉方法為依據，在充分體現民主、～的基礎上，考慮到選舉的可操作性，可採取社區居民（成員）代表大會選舉社區居委會的辦法。但這種選舉的關鍵在於社區居民（成員）代表的產生，要體現廣泛性和代表性的原則。這就要求選舉組織者首先要科學劃分居民小組，其次要從正面宣傳代表的條件、職責、

組成和產生辦法，最後要採取自上而下和自下而上相結合的辦法組織好居民小組的推選工作。只要按程序規範操作，選出的代表就應當具有廣泛性和代表性，選舉結果同樣可以體現大多數居民的民主和～。當然，社區建設推進到一定階段，社區居民對社區產生認同感和歸屬感後，應當擴大民主面，逐步推行户代表選舉直到居民直選。 鎮政府（街道）接到區政府同意設立社區的批覆後，應當在多長時間內完成選舉工作呢？我們認為可以參照《江蘇省村民委員會選舉辦法》的有關規定，社區居委會選舉工作可在兩個月內完成。採取居民代表選舉時，可按照建立選舉機構、宣傳發動、民主推選代表、推選並確定候選人、組織投票選舉和建章立制等六個階段完成社區居委會組建工作。