關於建設服務型法院若干問題的思考

關於建設服務型法院若干問題的思考 xx市xx區人民法院院長xxx 服務羣眾，執政為民，是我們黨根本宗旨的要求，也是人民法院必須恪守的基本準則。加快司法改革，更新司法理念，建立服務型法院，使人民法院更好地擔負起服務人民、服務社會的責任，是“國家權力本位”向“社會權力本位”的轉變，是從專政型、管制型法院向調節型、服務型法院的轉變，是人民法院服從服務於大局，適應社會主義市場經濟發展，應對加入世界貿易組織的挑戰，貫徹“xxxx”重要思想的實際行動。本文擬對建設服務型法院的理論和實踐進行簡要探討。 一、建設服務型法院的理論基礎 鄧小平同志指出：我們的現代化建設，必須從中國的實際出發。無論是革命還是建設，都要注意學習和借鑑外國的經驗。但是，照抄照搬別國經驗、別國模式，從來不能得到成功。這方面我們有過不少教訓。十餘年來，各級人民法院致力於審判改革，大力吸收國外模式，但有些同志言必稱英美，行必效德日，忽視了中國國情對改革的特殊需求。雖然法院的審判改革得到了眾多有志之士的贊同，法院的社會影響力和司法權威不斷提高，但人民羣眾對法院工作的認同程度並沒有達到所預期的目標，法院在廣大人民羣眾中應有的崇高權威和親和力尚未完全確立，法院與人民的距離一定程度上反而有所疏遠。司法的職業化給法院和法官提出了很高的要求，但是，由於中國國民的法律素質不高，高度職業化使得司法的功能得不到應有發揮，沒有能夠產生應有的作用。百姓和有關部門希望司法能“迴歸人羣，服務社會”[i]，發揮司法功能在社會治理中的基礎作用。黨的xx大報告提出“要堅持從我國國情出發，總結自己的實踐經驗，同時借鑑人類政治文明的有益成果，絕不照搬西方政治制度的模式”[ii]。xx大之後，如何貫徹“xxxx”的重要思想，如何推進司法體制改革，如何真正在依法治國中樹立起法院和法官的權威，這是擺在每一個法院、每一位法官面前的問題。服務型法院概念的提出，給“為人民服務”賦予新的內涵。 現在，許多同志一提到“服務”，就聯想到“經濟糾紛調解中心”、“主動服務”、“尋找案源”、“為地方經濟保駕護航”，甚至代有關部門徵收税費、深挖税源，審判中搞地方保護、部門保護等，實際上，這種“服務”並不是法院的服務職能，而是法院淪為行政管理工具，是一種狹隘的服務觀念。服務型法院所指的服務是一種宏觀上的服務，也就是通過公正高效的審判，為經濟發展創造良好的環境；通過便捷及時的審判，為人民羣眾提供良好的司法救濟途徑；通過審判效果的延伸，提高全民法律素質。因此，所謂服務型法院，就是指法院在堅持公正、獨立的前提下，擴大以審判職能為主的各項職能，積極服務大局、服務經濟發展，通過公開審理、便民利民、效果延伸等履行職責的方式，全面發揮法院多元化的功能，使審判制度與經濟體制和政治體制相適應，並最終為社會主義現代化建設服務。服務型法院的提出，有其深刻的理論基礎： 1、從人民法院的根本屬性來看，人民法院是黨領導下的國家機構的一個重要組成部分，堅持執政黨的領導是社會主義法治的重要特點之一。“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”，“共產黨執政就是領導和支持人民當家作主，維護和實現人民羣眾的根本利益。”依法治國就是人民治國、民主治國。人民法院根據黨和國家的治國方略行使審判權，是代表人民行使審判權，是社會主義民主政治建設的重要組成部分。作為在黨的領導下行使審判權的國家機構，是社會衝突和糾紛的最後裁判所，在貫徹依法治國方略的過程中，一定要按照黨的路線、方針、政策開展司法工作，一定要服務於依法治國的主體——人民，一定要服務於黨和國家的中心工作——經濟發展。從法治的價值層面和人民羣眾對司法活動的需求來説，人民法院的司法工作就是一種為人民羣眾提供的司法服務，是建設社會主義政治文明的重要內容。因此，人民法院必然是一種服務型的國家機構。建設服務型法院，就是要使法院的功能多元化，充分體現我國社會主義司法的特徵。 2、從法律的功能來看，我國一切權力屬於人民，“憲法和法律是黨的主張和人～志相統一的體現”，法律是人民當家作主、進行自我統治和管理的有效手段，任何法律的制定和實施，都要表達人民的意志，維護人民的利益，接受人民的監督。充分尊重、保障和促進～，促進社會發展是法治的終極性價值。作為執行法律的人民法院，除了維護人民當家作主的國家統治的重要職能外，在市場經濟的條件下，更多地表現為：一是通過發揮審判職能調整各種平等主體的權利義務，防止權力的濫用，加強對公民權利的救濟。二是發揮審判的調節、引導職能，服務於“第一要務”。社會主義法律對經濟的服務作用，不限於確認和維護基本經濟制度，而且還表現在其他方面，特別是直接促進社會生產力這一方面。[iii]因此，在司法過程中，法院必然要為人民服務，為經濟建設服務，從法院在社會生活中的作用來説，其根本屬性仍然屬於服務社會的法院。 3、從法官的角色來看，法官是司法權運行的載體，是法律的實施者、執行者，法律的價值能否得到實現，有賴於法官能否按照司法權運行的各種制度性要求來引導司法權的實際運行。法官在司法過程中，不僅要注重審判的法律效果，更要注重審判的社會效果，注意維～律的秩序價值、效益價值、自由價值和正義價值。司法為法律而存在，而法律是為人與社會而存在的[iv]，“社會主義司法制度必須保障在全社會實現公平和正義”。法官不僅僅也不應該僅僅靠裁判權來樹立權威，而是要通過審判的公開性、公正性、社會性和民主性，真正服務於社會，服務於人民，從而在人民羣眾心目中樹立起真正的權威和公信力。因此，人民司法的目的、人民法官宗旨就是全心全意為人民服務，其工作本身就是國家和社會生活中不可缺少的一種司法服務。特別是“xxxx”重要思想的貫徹與落實，進一步強化了現代司法的服務性要求，立足國情，體察民情，着眼於實際，忠實於法律，理應成為我們確定審判權運作的原則和指導思想[v]。 二、建立服務型法院需要處理好四個具體關係 如何正確認識服務型法院，如何正確實踐服務型法院，首要的任務就是更新觀念，適應現代法治社會

對法院的需要，樹立“司法為民”、“審判就是服務”的理念，努力增強服務意識，改進服務方法，提高服務水平，真正實現法律效果、政治效果和社會效果的辯證統一。具體應當處理好以下四個關係： （一）處理好審判獨立與司法服務的關係。 20世紀90年代初發起的審判方式改革，是以審判獨立，強調法官中立衡平的地位為核心。提出建設服務型法院，必然會使大家產生一種“改革回潮”的擔心。實際上，服務型法院與審判獨立是並行不悖的。作為憲法的一項基本原則，審判獨立強調的是法院、法官“只向法律負責，忠於法律，只接受監督而不接受命令”[vi]，在個案審理中不受任何部門、團體、個人的干涉，而服務型法院所指的服務則是指法院不僅僅是“人民的法院”，而是“為人民的法院”[vii]，也就是説，法院不僅僅是由人民產生，對人民負責的機構，更重要的是，法院需要通過自己的活動，展現法院的人民性，提高法院公信力，並最終實現依法治國的方略。人民法院的司法服務水平體現了這個社會的法治化程度，建立服務型法院並不是要把法院變成別的機構，而是在完全保留和充分發揮其審判職能的前提下，順應時代的發展，賦予它新的的屬性。也就是説，法官在審理案件中，應當保持獨立，但是，法官應當充分意識到審判對依法治國的重要意義，克服過去的狹隘服務觀念，充分發揮人民法院的多元化功能，“拓展和規範法律服務”，不斷擴展以審判職能為主的各項職能，不斷延伸服務領域，特別是要善於運用法官對法律規則的確認、適用、創造功能，引導和示範符合法律的行為，為社會的發展提供全方位的、高質量的司法服務，使法院和法官在推進社會法治化進程中發揮更大的作用。 （二）處理好依法審判與促進經濟發展的的關係。 人民法院貫徹“xxxx”的重要思想，就應當忠實履行憲法和法律賦予的職責，充分發揮審判的各項職能作用，為實現社會公正、保護最廣大人民羣眾的根本利益服務。人民法院堅持“xxxx”的重要思想，一定要認清當前形勢，並在實踐中創造性地運用、豐富和發展這一重要理論。這就要求我們始終把人民羣眾的根本利益放在第一位，把為人民服務的職能放到審判工作的突出地位。法官在司法活動中，要把依法保護和促進先進生產力的發展，作為根本任務，要把依法保護和引導社會主義先進文化的發展，作為一項基本職責，要把依法維護和保障人民羣眾的合法權益，作為工作的出發點和歸宿，要圍繞着“第一要務”服務這個根本目標來展開司法工作。為區域經濟提供有效的司法服務，促進地區經濟的發展，是地方法院的一項重要任務。但是，在運用司法手段促進經濟發展的目標實現過程，特別要注意不能將法院、將司法作為地方保護主義、部門保護主義的工具。為地方經濟發展服務，不是為地方保護服務，要克服狹隘服務觀念，從促進建立安全寬鬆、和諧穩定、平等誠信的良好投資、生活環境入手，從宏觀上提供司法服務。 （三）處理好為當事人服務和為人民羣眾服務的關係。 衡量服務型法院的價值標準是“人民滿意”。法律效果、社會效果和政治效果的“三統一”，歸根結底是統一在“人民滿意”基礎上的，人民法院要把“xxxx”重要思想貫徹到全部審判工作中，以是否符合“xxxx”的要求，人民羣眾是否滿意，來檢驗人民法院的工作。在此，我們有必要區分人民滿意與當事人滿意。法院直接服務的對象是當事人，為人民服務當然要體現在審判中，體現在當事人身上，而且是雙方當事人身上，不管是勝訴的和敗訴的當事人。離開了為當事人服務，為人民服務就是空的。為當事人服務就是要為當事人提供便利、公正的司法救濟途徑。但是，法院提供服務所要滿足的利益應當是人民的根本利益，而不是某一個或某一部分當事人的利益；為人民服務包含着為當事人服務，但不能簡單歸結為為某一個或某一部分當事人服務。不能將為訴訟當事人服務等同於司法服務，把為人民服務理解成是為勝訴一方服務而不為敗訴一方當事人服務、把服務理解為幫其打贏官司，不能淺層次的、機械地理解司法服務，司法服務更深刻的社會意義藴含着的是其社會價值，不單純是特定的團體和個人。 （四）處理好法官和當事人之間的關係。 馬克思説：在將來某個特定的時刻應該做些什麼，應該馬上做些什麼，這當然完全取決於人們將不得不在其中活動的那個特定的歷史環境。[viii]隨着依法治國方略的確立，人民法院已不僅是一個審判機關，而且也是一個面向大眾、面向社會的服務型機構，是公民從事法律活動的公共場所。在這樣一個機構裏，審判已不再是單純的對抗性行為，而是調處社會糾紛的一種手段和途徑，法官在訴訟中的角色也不僅僅是就案論案的機械裁判者，而是通過發揮審判職能，規範社會行為，昭示社會良知，弘揚社會主義道德風尚。因此，法官與當事人之間的關係，在訴訟中只是角色不同，職責不同，而共同的任務和目標是推進訴訟，解決糾紛。過去，我們往往把當事人都作為審判對象，作為訴訟客體，不僅原、被告之間是對立的關係，法官與當事人之間也呈現出對立的矛盾關係。建設服務型法院，必須解決法官與當事人之間的對立關係，積極適應司法現代化對司法服務水平的要求，將當事人作為審判制度的“利用者”，絕不能簡單地將“為人民的”法官置於高高在上的位置。 三、建立服務型法院的基本構架 服務型法院的基本框架應當是以審判職能作用為基礎，將司法服務的領域向經濟建設、社區服務、～保障等方面延伸，主要有下列內容： 1、確立案案是環境的意識，發揮審判職能作用。 第一，營造最和諧穩定的社會環境。“完成改革和發展的繁重任務，必須保持長期和諧穩定的社會環境”，人民法院在維護穩定工作上有着其他部門不同的特色。一是通過刑事審判，堅決依法嚴懲各種影響社會治安的刑事犯罪，“防範和懲治xx組織的犯罪活動”,“切實保障人民羣眾生命財產的安全”，為企業加快發展創造良好的外部環境，為投資創業者營造安全和諧的發展空間。二是通過民事審判，鈍化社會矛盾，化解民事糾紛，“以誠實守信為重點，加強社會公德、職業道德和家庭美德教育”，促進建立新型、和諧、寬鬆的人際關係，努力營造最和諧的人文環境。三是積極參與社會治安治理工作，“堅持打防結合、預防為主，落實社會治安綜合治理的各項措施，改進社會管理，保持良好

的社會秩序”。 第二，營造安全寬鬆的經濟發展環境。發揮司法工作職能優勢，運用現有的並探索適應形勢發展要求的新的服務方式和手段，整合區域內的法治資源，為經濟發展開展全方位司法服務和司法保障。一是依法懲罰破壞社會主義市場經濟秩序的犯罪，為實現經濟穩定、持續、快速增長提供有力的司法保障。二是積極開展民商事審判，平等地保護各類主體的所有權、經營權和其他合法權益，積極調節經濟關係。“要保護髮達地區、優勢產業和通過辛勤勞動與合法經營先富起來人們的發展活力，鼓勵他們積極創造社會財富”，要使“一切合法的勞動收入和合法的非勞動收入，都應該得到保護”，“要尊重和保護一切有益於人民和社會的勞動”，“營造鼓勵人們幹事業、支持人們幹成事業和社會氛圍，放手讓一切勞動、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分湧流”。三是“切實解決執行難”，強化執行工作，加大執行力度，探索執行新方法、新機制，最大限度地保障債權人的利益得到順利執行，這是營造安全寬鬆的經營發展環境的最重要的一點。如果僅有生效的裁判，而債權得不到實現，仍然會影響投資者、經營者的積極性，影響市場主體信用體系的建立。 第三，營造良好的行政法治環境。“加強對執法活動的監督，推進依法行政”，加大司法審查力度，“增強公職人員的法制觀念和依法辦事能力”。隨着社會主義市場經濟的發展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢，行政審判的職能作用越來越突出。經營者、投資者、創業者需要良好的行政法治環境，而不能動輒行政干預，造成不可預期的結果。行政審判絕不能有“官官相護”的思想，要敢於否定行政機關的違法具體行政行為，同時，要注意法律效果、社會效果和政治效果的統一。 2、以高效便民為原則，減輕當事人的負擔。 要以便於當事人“利用”審判制度（主要是民事、行政）而不是“進行”訴訟作為衡量是否貫徹兩便原則的根本標準，既突出審判程序的簡便性以及不給羣眾增加訴累思想，又突出當事人的訴訟主體地位和當事人是審判制度的利用者的思想。同時，以便於法院依法獨立公正行使審判權為依據來處理法院與當事人之間的關係。[ix] 首先，審判必須高效，以讓當事人獲得適當、迅速、有效的救濟。要充實審判內容，縮短審判週期，如：建立小額訴訟法庭，擴大簡易程序的適用範圍，強化庭前證據開示，以及強化對審限控制，可以考慮強制簽定整個案件審理計劃的協議，進一步推進計劃審理等。 其次，要減輕當事人負擔。訴訟費用應當控制在合理的範圍之內，對於小額訴訟，可以採取定額制的辦法，以利於公民更容易走進法院。對於律師費，目前一般不判決由敗訴一方承擔，這種做法使得許多公民因為高額的律師費用而不得不放棄聘請律師，但是，由於司法的高度職業化，沒有律師的參與，在一定程度上影響了法院審理的效率。應當在一定條件下，建立敗訴人承擔必要的律師費用的制度，但不是由敗訴人承擔勝訴人所實際支付的全部律師費用，這一費用應當依據國家司法行政部門確定的參考標準來決定。要進一步充實法律援助等司法救濟的途徑，符合緩、減、免訴訟費用條件的，一律緩、減、免。認真貫徹最高人民法院的規定，積極為當事人查閲案卷提供便利。 第三，全面推行“預約開庭”制度。我院在派出法庭推行了利用節假日、休息日為外地當事人、因特殊原因工作日內不能參加開庭的當事人提供司法服務的制度，這一制度符合“兩便原則”。要進一步擴大“預約開庭”制度，在法院全面推行而不僅僅侷限於派出法庭。在預約開庭的時間上，不僅僅是節假日、休息日，可以參考日本的做法，提供法院夜間法律服務，為人民羣眾更好地提供優質的司法服務。 第四，強化訴訟調解，探索代替性糾紛解決機制（adr）的運用。要強化訴訟調解的利用，研究總結訴訟調解的方法、規則，更好地發揮訴訟調解的功能。同時，探索法院與adr機構的合作，發揮adr手段的非公開、形式簡易、迅速、廉價解決問題的作用，由當事人自主協商解決糾紛。在當前，消費者協會的調解、人民調解等都是adr的種類，法院應當與這些機構進行很好的合作，充分發揮各種非訴訟解決糾紛手段的長處。在法院內部，進一步擴大訴訟外、訴訟前的調解，可以由專門內設部門如立案庭負擔這項工作，盡力將糾紛解決在訴訟前。 3、以程序公正為核心，以審判公開、公民參與為內容，增強審判的親和力。 第一，堅持司法公開。法院對案件的審理和判決，除有特別規定，都應在法庭上公開進行，並允許公眾旁聽。並進一步擴大司法公開的範圍，不僅僅“庭審公開，還包括立案、審理、判決的全方位公開”[x]。第二，堅持司法民主。改革並完善人民陪審制，使更多的公民能參與到司法活動中來。在刑事訴訟案件中建立讓廣大普通公民與法官一起，共同分擔責任、相互配合，決定審判內容的、具有主體性、實質性參與的新制度。在民事訴訟方面，應以需要專業性知識的案件為對象，讓非法律方面的專家參與審判的全部或部分過程，[xi]使其從專業技術的角度參與審判，支援法官工作。專家參與制度不僅有助於擴大司法的民主性，更有利於法官做出恰當的判斷，提高審判效率。第三，堅持司法平等。司法的平等性不僅僅體現在對不同主體的平等對待、平等保護上，更體現在對弱勢羣體的保護上，通過行使釋明權指導訴訟，通過對弱勢羣體的法律援助等措施，實現事實上的平等，真正將法律上的平等落實到實質意義的層面上。第四，堅持推進辦公現代化建設。建立以審判為中心，以科技支持為後盾的服務體系，充分運用以計算機和網絡技術為中心的現代科技手段，在訴訟程序、信息服務等各個方面，更加積極運用現代科技，可以研究通過因特網提交、交換訴訟文件材料等，推進審判程序的效率化、迅速化，擴大為羣眾服務的途徑。要加快“兩庭”建設，實現審判場所規範化管理，以便民、利民、親民為目標進行“兩庭”建設，營造親切自然的氛圍和文明便利的服務，增強法院與公眾的親和力。 4、發揮司法能動功能，強化審判效果延伸。營造“大宣傳”格局。 第一，發揮司法能動功能[xii]。“創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力”，法院應當適應社會進展的需求，積極擴展法院的功能，通過審判職能的發揮，參與公共事宜的決策，更好地

體現司法工作適用規則、創造規則的作用，確立和發揮法院在公共政策上的功能。服務型法院要求法官不僅僅主要依據既有規範與理念來解決特定案件，不就案辦案，應當“不斷解放思想、實事求是、與時俱進”，創新司法理念，創新機制、創新工作，通過審判案件特別是審理新類型案件，參與超出所審案件的宏觀事務決策過程，對立法與行政所未涉及或涉及甚少的事宜，形成符合公平正義的判斷，並藉此實現社會所需要的秩序和公眾所認同的正義，這就是司法的能動作用。法官在法無明文規定時填補法律漏洞，或者在法律規定不明確或相沖突以及在舊法落後於社會現實時，根據社會正義、衡平理念、法律原則等進行創造性解釋或創制新判例，其裁決超出某一具體案件的範疇，對該糾紛所涉及到的社會問題的解決思路和解決方式產生了波及效應，從而影響到相關領域的政策制定和執行。 第二，營造“大宣傳”格局。法院審判工作要擺脱自我服務、自我循環、自我封閉的思維定勢，要主動融入大局，在服務大局中實現良性互動，要深入羣眾、服務羣眾，充分發揮審判的法制宣傳效果，讓羣眾看到什麼是合法的，什麼是違法的，以提高全民的法律素質。營造“大宣傳”格局，就要求法院的宣傳實現載體聯動，包括窗口建設、以案説法、信息簡報、～制課、司法建議、調查研究、就地開庭調解、提供審判程序方面的法律諮詢等，並深入開展“審判進社區”工作。通過延伸審判的效果，進一步拓展司法服務。