關於推進 “城中村”改造的探索與思考

一、“城中村”：推進城市化發展中出現的現象

我省已經確定了提前基本實現現代化的戰略目標，加快城市化進程是實現這一戰略目標的必由之路，而“城中村”則是城市化進程快速推進當中出現的現象。

所謂“城中村”，是指改革開放以來，由於城市化快速推進而把周邊地區部分村落及其農用地一起納入城市用地的範圍，使大部分農用地的性質由集體所有制轉化為全民所有制，而在徵地過程中返還給鄉村的用地和以前的村民住宅用地、自留山等則維持徵地前的集體所有制性質不變，在維持徵地前的集體所有制性質不變的土地上以居住功能為主、且深受城市影響的農村社區就被稱為“城中村”。

近幾年來，隨着城市化建設進程的加快發展，城區範圍不斷擴大，原先城區周邊的村莊，現在區域位置上已成為城區的組成部分，成為一道城市建設發展中的特殊景觀——“城市裏的村莊”。“城中村”在行政上已是城市的範疇，屬於街道管理，但“城中村”仍然實行農村集體所有制和農村管理體制。“城中村”農民的土地大部分已經被國家所徵用，不再從事農業耕作，其經濟來源主要依靠第二、三產業及土地收益，生活方式也發生了根本的變化，已不再是傳統意義上的農民。

二、“城中村”存在的問題

“城中村”是發展中出現的現象，也給城市發展提供了寶貴的空間，但是，“城中村”也存在着諸多的問題。這些問題主要表現在以下幾個方面：

1、土地利用粗放，土地資產流失

由於“城中村”缺乏統一的規劃和管理，造成土地利用率和產出率低下，房屋建築佔地面積大，建築風格與城市規劃不夠銜接，且往往含有院落和小塊菜地、豬圈等，房屋容積率低，土地利用十分粗放。同時，“城中村”的土地區位條件相對優越，土地的產權又屬於村集體所有，這樣，優越的區位條件和相對於城市低廉的土地價格，使“城中村”中不規範的房地產二級市場特別活躍，導致由於規劃和基礎設施改善而使土地升值的部分國有土地資產的流失。

2、管理體制不順，管理難度較大

“城中村”周圍已經被城市社區所包圍，而“城中村”是一種特殊類型的社區，它既像城市又像農村，既不是城市又不是農村。從管理體制上考察，城市社區的管理體制與農村社區的管理體制有較大的區別，它們在“城中村”形成矛盾和衝突，有時又會出現管理上的“真空”，“城中村”的性質使城市管理部門管不到，街道、村、鎮管理又不力。這樣，村集體組織和村民受利益的驅動，亂搭亂建成風，違法違章用地十分普遍，住宅用地嚴重超標。

3、人口構成多元，社會治安堪憂

“城中村”的人口構成十分複雜，並不是以前所認為的城鄉二元結構。據調查，“城中村”的人口主要由以下幾個方面構成：首先是當地的原有“村民”（部分村民的户籍實際上已經成為市民），其次是租用“城中村”村民住宅的城區市民，第三是來自外地、職業構成十分複雜的外來人口。特別應當指出的是，由於租金低廉，“城中村”容易吸引外來人口，出租房中聚居了大量缺乏有效管理且職業構成和宗教信仰十分複雜的人員，因此可能成為滋生“黃賭毒”的温牀和違法事件發生的策源地，這種狀況的存在制約着城市的健康發展。

4、公共設施缺乏，環境問題嚴重

“城中村”的基礎設施是與原來低密度的建築和低密度的人口相適應的，現在由於部分市民和大量外來人口的入住，小企業的開辦，使給水、排水、道路、交通、電力、郵電通訊等基礎設施嚴重不足，超負荷運轉，導致污水橫溢，垃圾亂倒、蚊蠅叢生，空氣質量較差。缺乏統一規劃的凌亂建築，形成不了統一連續的街景立面，視覺環境很差，城市形象低下；此外，由於村內道路既狹窄又雜亂無章，很容易引發交通事故。

5、村民素質較低，就業問題嚴峻

由於“城中村”村民和外來人口素質普遍不高，加上出租等手段獲取收益比較容易，“城中村”村民普遍表現出遊手好閒、不思進取的狀態，並缺乏在文化和專業知識技能上進一步提高的能力。另外，“城中村”這種獨特的存在和發展模式使城市居民難以理解村民，而村民本身也缺乏獲取政治權利和社會公正的追求，影響村民的發展和整個社會文化素質的提高。同時，由於土地的徵用，“城中村”村民的可耕地大量減少，而村落內的村民由於歷史原因，普遍文化素質不高，但由於有高額房租收入，生活水平富裕，在就業過程中，高不成低不就，遊手好閒、無所事事。村民素質的低下及其安於現狀的性格，使他們的就業問題相當嚴重，即便是徵地時安排了一些就業機會，但很容易下崗，就業問題的嚴重還會引發社會危機。

近些年，我市的“城中村”改造進展緩慢，隨着城市化進程的加快，“城中村”帶來的負面影響越來越突出。由於城市建設牽動“城中村”土地升值，致使“徵地難、規劃難、拆遷安置難”不斷加劇。同時，由於髒、亂、差問題和對土地資源的粗放利用問題十分突出，形成大量的違法佔地、違章建設，則嚴重破壞了城市土地市場秩序。所以，改造“城中村”，是實現農村城市化，推進城市現代化的需要，是社會發展的要求，勢在必行。

三、解決“城中村”問題的建議和對策

“城中村”是城市發展到一定階段的特殊現象，改造“城中村”是城市化進程中必須破解的一道難題。“城中村”改造是一個涉及户籍制度、土地利用制度、集體資產處理、村民自建住宅政策、投融資體制等多方面的複雜系統工程，改造的任務重，經濟利益複雜，所需資金數額巨大。省內外一些大中城市在“城中村”改造中，已經探索積累一些成功經驗，例如，珠海市對“城中村”進行拆除並安置舊村民，輔之以一些配套措施，吸引房地產公司參與舊村改造。廣州市的“城中村”將在最近完成改制，都市農民將成為公司股東，“城中村”撤消村委會，組成股份公司，按《公司法

》經營原來集體企業與物業。深圳市試點改造“城中村”，按每鎮一村的辦法試點。試點村確定發展方向和策略，劃定不準發展區、控制發展區及非建設用地的界限，規定各類用地的使用要求。借鑑省內外“城中村”改造的經驗，針對我市的實際情況，個人認為我市在推進“城中村”改造中，需做好以下幾方面的工作。

1、“城中村”改造，必須遵循科學規劃、合理佈局、統一建設的原則。規劃要與城市化水平相適應，高起點、高標準地完善市政公用設施，完善環境規劃和空間設計。充分兼顧經濟功能和其他社會服務功能的協調，營造高質量的生活環境，避免低水平重複建設。建築設計要有民俗特色，有品味，成為城市的一道亮麗風景線。

2、“城中村”改造，政府必須加強領導，各部門必須統一思想、密切配合。必須以“xxxx”重要思想為指導，大膽解放思想，不斷更新觀念。各個“城中村”的狀況不同，幹部羣眾的思想水平、物質基礎不一樣，解放思想、更新觀念的任務各有側重。必須以改革的思路正確處理國家、集體和個人利益關係。“城中村”改造是事關社會穩定、經濟發展的大事，必須加強領導、精心組織、穩妥推進。

此外，“城中村”改造還必須調動村民參與改造的積極性。“城中村”改造，觸及到羣眾的既得利益。要從實際出發，在不損害國家利益、集體利益的前提下，給羣眾一些政策性的補償和一定的資金扶持，使羣眾得到實實在在的好處。在正確制定和運用政策的同時，充分發揮”城中村”黨組織、羣眾自治組織、股份經濟組織的作用，用幹部、黨員的模範行動，調動羣眾參與“城中村”改造的積極性。

3、“城中村”改造，必須與加強城市社區建設相結合。撤村建居後，農民變成了居民，成為城市社區的一員，要針對農民變成市民這類人羣的特點，最大限度地發揮社區管理和服務的功能。通過大力開展社區文化、社區教育、社區服務等工作，從思想觀念、行為方式、社區管理方面徹底把“城中村”居民的傳統農村生活方式轉變為現代化城市生活方式，使“城中村”居民徹底告別舊有的生活方式，走進現代城市文明社區，成為真正的城市人。

4、“城中村”改造，必須處理好集體土地的關係，並對集體資產進行改制。撤村建居後，農村集體土地原則上應依法徵用，轉為國有。轉為國有後的土地所有權歸國家，在國家未實施城市建設前，可區別不同情況進行處理。政府對此必須出台具體的實施辦法。

農村集體資產去留和經營中涉及到村民切身利益的大事，建議通過税費政策和土地升值收益的調節使集體資產實現普遍增值，再將村的集體資產組建為社會化股份公司。在改制工作中，還要正確處理國家、集體和個人的關係，在留足必要的集體公共積累外，按人口、勞動年限將股份儘可能量化到個人，從而壯大和優化原有的集體資產，解決“城中村”農民轉為城市居民的後顧之憂。

5、“城中村”改造，必須實行政府調控與市場運作相結合的手段。“城中村”改造是推進城市化的大事，也是城市化進程中的一件難事。這其中既有做羣眾思想工作的難度，又有實行政策補償的難度，還有成本投入的難度。只有把政府調控與市場運作相結合才能解開這一難題。如資金運作，單靠某一方面的投入是不夠的，必須多元化融資，除可採取羣眾集資一部分，銀行貸款一部分，政府補助一部分外，要用優惠政策激起投資者的投資興趣，以此吸收大量的民間資本，從根本上解決建房資金缺口的困難。通過市場運作，收到好的經濟效益。