新時期行政效能監察工作探討

行政效能是行政管理的效率、效果和效益。行政效能監察是行政監察機關依法對國家行政機關整體配置效能及其行政行為效能的監察，是行政監察重要組成部分。近年來，各級政府和監察機關將行政效能監察作為重要抓手，圍繞提高科學決策水平、優化經濟發展環境、保證重大決策部署貫徹落實和受理效能投訴等，進行了大量探索，有力促進了科學發展。但是，影響制約行政效能監察的深層次因素逐漸凸現出來。如何對待這些因素，將會影響行政效能監察的深入進行。

本文認為：

一、要理順行政效能監察與執法監察、廉政監察內在關係。這是多年來行政效能監察實踐探索對理論研究提出的現實要求。對三者關係的認識，將影響《行政監察法》修改完善、行政效能監察制度設計和現實的行政效能監察工作。從改革開放以來行政監察發展歷程看，廉政監察、行政效能監察均是伴隨着依法治國進程而被逐漸提出的。改革開放初期，行政效能監察呼聲不高，執法監察部門承擔了效能監察職責（這種局面基本沒有改變，監察部去年才在執法監察室設立效能監察處），所執之“法”不僅包含法律，還包含《立法法》不認為是法律的各種規範性文件和黨委、政府的路線、方針、政策和決定、命令等。隨着科學發展觀、反腐倡廉建設、建設服務型政府和優化經濟發展環境等思路的提出，加強行政效能監察、廉政監察，促進作風建設，改善政府管理，逐漸成為科學發展的迫切需要，行政效能監察逐漸突破執法監察而在實踐中被“創新”出來，執法監察中的“法”也迴歸法律之本位。從新形勢下紀檢監察現狀看，三者都是《行政監察法》確定的內容，均是為了實現《行政監察法》的立法目的：“加強監察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能。”三者在紀檢監察合署辦公的條件下具有紀檢監察雙重屬性。在實際工作中，三者各有側重。執法監察側重依法確定實踐中行政管理（實然狀態）與法律規定（應然狀態）的符合和偏離程度；廉政監察是側重依法確定行政機關及其工作人員在行政過程中廉潔狀態（實然狀態）與廉政要求（應然狀態）之間的符合和偏離程度；效能監察是側重依法確定行政機關及其工作人員在行政過程中效能狀態（實然狀態）與科學發展所要求的效能狀態（應然狀態）之間的符合和偏離程度。

二、要準確把握行政效能監察職責定位。行政效能監察本源於科學發展需要，更多的地方卻是為了“創新”而學習這一被“創新”出來的成果，工作中普遍存在職責定位問題。有的將之作為解決行政程序繁瑣、辦事拖拉、工作推諉、作風生硬、效率低下等制約發展因素的工具，專事圍繞中心工作和重點項目，受理和查處效能投訴，進行責任追究，參與政府績效考核等事後型效能監察。有的脱離效能監察本位，替代了正常行政管理，導致實踐中出現“領導認識很高、羣眾不以為然”現象。本文認為，行政效能監察職責定位必須把握三點：一是性質上，要作為行政管理組織的反饋系統。要貫穿於行政管理全部過程，是對行政管理過程的動態監察。二是對象上，要包括一切行使公共權力的機關、部門、組織和個人。依據《行政監察法》，國家行政機關及其工作人員是行政效能監察對象。但依據《憲法》、《黨章》、《公務員法》等黨紀國法，凡享有公權的國家機關、事業單位及其工作人員履行職責的行為都應受到監督，也應納入行政效能監察對象。三是功能上，要保障科學決策和制度供給。制度建設是行政效能監察之根本。行政效能監察旨在調動政府及其部門加強效能的內在積極性，使行政主體自覺地或被迫地進行行為規範和制度創新，使行政資源得到更有效、更合理配置，建立起有利於效能提高的行政管理制度體系。

三、要完善行政效能監察制度體系。行政效能監察普遍存在制度體系匱乏現象。法律方面，《行政監察法》制定於1997年，行政效能監察尚未在行政監察理論和實踐凸顯出來；《行政監察法實施條例》制定於XX年，全國各地其時剛開始行政效能監察工作探索，沒有積累多少經驗，法律上沒有對行政效能監察職責、程序和實體等作出可操作性制度安排。面對反腐倡廉建設、作風建設、投訴增多、優化經濟發展環境等科學發展中的諸問題，各地紛紛在“創新”的名義下開始行政效能監察工作，出台了一些不具備法律性質的制度。如XX年以來，安慶市委、市政府及“兩辦”、市紀委監察局等共出台了9份涉及效能監察方面的文件。其中，關於效能建設安排的文件5份，關於重點項目和開發園區、骨幹企業安排的文件2份，只有《關於健全機關效能監察機制的意見》（效建辦[XX]3號）和《安慶市機關效能監察投訴受理與責任追究辦法》（辦[XX]60號）是對行政效能監察專門安排。這些規範性文件構成了安慶市行政效能監察具體操作規範。但是這些文件着眼點是“機關”效能監察，沒有就行政效能監察的職責定位、具體程序和實體問題作出體系規定，效力層級較低，缺乏操作性，執行阻力大。加之XX年以來，《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》等相繼出台，有些規定已與《立法法》、《公務員法》等牴觸。因此，要根據依法治國方略和依法行政原則，積極推進規範行政權力運行的法律制度建設，建立健全法制化的行政效能監察機制。在行政效能監察法律體系尚不完備前提下，首先，要完善行政效能監察制度規範，制訂《行政效能監察辦法》，推動效能監察工作沿着制度化、規範化方向發展；其次，要完善規範權力運行的制度。要督促各級政府部門結合各自的職能和業務特點，健全和完善規範行政行為的制度體系，特別是健全政府職責體系、編制公務員崗位職責説明書和與之適應的部門和個人績效評估辦法等，使行政效能監察有章可循。這是建設服務型政府、打造責任政府的基礎，也是行政效能監察的根基。

四、要整合行政效能監察有限資源。健全機構是行政效能監察工作的重要保證。近年來，各地根據省情、市情、縣情，成立了眾多行政效能監察機構。這些機構名稱繁多，隸屬不同，編制有限，共同分解了行政效能監察職能。就安慶市而言：隸屬安慶市紀委監察局，與執法監察二室合署辦公的有行政效能監察投訴受理中心、政風建設投訴受理中心、外來投資者投訴受理中心、經濟110，編制只有3人；有隸屬於市委辦，與市效能辦合署辦公的市委督查室；市政府督查室也相應承擔了一部分效能監察職責。各縣（市）情況大體類似，編制人數更少。因此，提高行政效能監察效能，首先，要明確效能監察職責由紀檢監察機關行使，分清監察工作與正常行政管理工作關係，做到到位不越位；其次，整合效能監察資源，市效能辦、市委督查室、市政府督查室、市紀委監察局執法監察二室合署辦公，成立一個新的效能建設中心機構，編制人員統一使用，工作任務統一安排，效能建設職責統一履行，提高工作效率，避免多頭管理，交叉履職問題。

五、要提高行政效能監察科技含量。黨的xx大提出“推行電子政務”。世界各國都將信息化作為推動經濟與社會發展的全球性戰略，信息化程度已成為一個國家和地區綜合實力的重要標誌。電子監察系統作為電子政務系統重要組成部分，主要監察行政行為如行政審批行為和對行政效能科學定量評價。在信息技術服務科學發展、促進安慶崛起、提升服務效能方面，安慶落後於其他地區。安慶市政府信息網和行政服務中心信息系統不能滿足行政效能監察網絡化要求。觀念上，有的將計算機僅僅作為打字機和新聞瀏覽器，忽視信息技術在服務型政府和勤政廉政建設及克服腦袋信息、口袋信息、抽屜信息中的基礎性作用。這嚴重影響安慶市綜合實力和投資環境整體形象。因此，必須樹立信息技術為科學發展服務的理念。要大力推進服務型政府建設，督促和協助有關部門加強行政服務中心建設，在信息化上下工夫，在人力資源和監察技術上挖潛，力爭實現文件電子化、辦公自動化、信息網絡化。要充分利用行政服務中心平台，建立和完善電子監察系統，理順工作關係，強化實時監控，開展網絡績效考核。

總之，理論研究和現代科技必須服務於科學發展觀的實踐需要。積極開展行政效能監察，必須以科學發展觀為指導，立足市情，解放思想，實事求是，深化理論研究，解決現實問題，推動政府機關改善行政管理，提高行政效能和服務水平。