在全縣治理亂開荒亂移民工作會議上的講話

同志們：

今天，縣委、縣政府決定召開全縣治理“亂開荒、亂移民”工作會議，這是在縣第十三次黨代會結束之後召開的一次非常重要的專項會議，充分説明當前荒地資源和移民管理工作的重要性和緊迫性，會議的主要任務就是認真分析全縣土地開發和移民管理工作面臨的基本形勢，動員各級幹部羣眾進一步轉變觀念、統一認識，加大工作力度，嚴格落實縣人大、縣政府制定的各項政策措施，堅決制止亂開荒、亂移民現象。根據會議安排，下面我講三個方面的問題。

一、近年來開荒、移民管理的基本情況

縱觀這幾年全縣荒地資源管理的情況，大致經歷了三個階段。

（一）鼓勵開荒階段

XX年以前，由於受國家西部大開發戰略在認識上的偏差影響，上下在主導思想上鼓勵搞土地開發，把西部大開發變相的搞為大開荒，98年縣政府出台了鼓勵開荒的《暫行辦法》，制定了誰投資、誰開發、誰所有、誰受益的開發政策，並通過向上爭取資金，申報項目等方式，對土地開發給予了大力扶持，這一階段，可以説是政策扶持，條件寬鬆，手續快捷，從而在全縣掀起了轟轟烈烈的土地開發高潮。至XX年底，全縣共開發荒地45833畝，佔全部開荒面積的82.2%。在這一階段由於政策上的鼓勵和扶持，開發的荒地面積最大，現在看來對生態環境的破壞也最為嚴重。

(二)規範管理階段

XX年10月，省委辦公廳發出《關於嚴禁亂墾荒地的通知》後，地縣相繼下發了《關於嚴禁亂墾荒地的通知》，縣上立即停止了一切形式的荒地開發審批，對以前審批的荒地進行了整頓規範。這個時期上下管理都還不到位，名義上管，實質上沒有管理，開荒的勢頭雖有新緩解，但沒有得到有效治理。XX年7月市人大作出《關於禁止無序開墾荒地資源的決定》後，縣上對荒地開發採取嚴管禁開的政策，除國家立項的開發項目外，再沒有審批開發項目，這一階段，縣上儘管花了一定的人力、物力，對荒地資源進行了加強管理，但亂開荒、亂移民的問題也還沒有得到有效制止，開荒不斷，移民遷入不斷，治而不止，禁而不絕，由此而引發的矛盾也比較多，給以後的土地管理工作和社會穩定都留下了許多隱患。

(三)全面治理階段

XX年7月，市人大做出《關於禁止無序開墾荒地資源的決定》後，縣上對荒地開發下決心進行了全面整治，XX年3月，縣人大出台了《關於禁止開發荒地資源的決定》、《關於禁止農村移民的決定》、《關於合理利用地下水資源的決定》等三個決定，縣政府採取有效措施，立即開展工作，成立了領導小組，研究制定了工作方案，抽調近50名工作人員組成清查組，認真開展了各項清查活動，經過近2個月的地毯式排查，徹底摸清了全縣亂開荒、亂移民的詳細情況，全縣98年至XX年3月，共有9515家單位、集體和個人開發荒地78178畝，至XX年3月，全縣未入户移民共1081户，3939人。為了解決已經出現的問題和潛在的穩定隱患，縣上統一出台了政策，對已發生的亂開荒、亂移民行為，穩妥進行了處理。對1998年至XX年底省、市、縣《關於嚴禁亂墾荒地的通知》下發之前屬於國家政策鼓勵、支持開發的荒地，全部自XX年起計入納税面積，再不做處理；對XX年1月至XX年3月縣人大常委會發布《關於禁止開發荒地資源的決定》前而未經鄉(鎮)、村(組)同意開發的荒地，每畝處以30元的罰款，共處理亂開荒户2320户，面積7743畝，收繳罰款21萬元。對自作主張，越權批准土地開發的鄉、村組織，提出嚴厲的批評。對有住房，且與原住户辦理了土地流轉手續的；或者已經承包了鄉、村組集體農場的土地，居住時間較長，有穩定的生活來源的未入户的移民，嚴格按照個人申請、村民討論、村組兩級研究同意、鄉鎮審核把關，公安局核實批准五個步驟，共為172户，563名移民辦理了入户手續。通過XX年的清查治理，各級幹部和廣大農民羣眾對治理“四亂”問題有了一個比較明確的認識，有效的遏制住了亂開荒、亂移民的行為，對後期的治理產生了積極的作用。

XX年5月，隨着農村税費改革的逐步深入，特別是減免農業税的政策出台後，多年來潛在在農村土地流轉、開荒、移民等方面矛盾集中暴發，焦點集中到了土地的權屬問題上，由於權屬不清，分土地、爭地權的問題此起彼伏，引發了大量的上訪案件，有的甚至有組織的到省委、省政府上訪，造成了非常惡劣的影響，縣上從“保平安、保穩定”的高度出發，採取特事特辦的方法，較好地解決了一批土地信訪案件。為使土地糾紛得以徹底解決，縣上研究出台了《金塔縣加強農村土地管理實施辦法》，對XX年3月以前開發的荒地進行了確權辦證。對全縣各鄉鎮10畝以下個人零星開發的20826畝荒地，鄉鎮按規定收取了國有土地使用費，全部納入農村土地承包合同進行管理，並頒發了土地承包經營權證書。對10畝以上的57352畝新開荒地，由縣國土資源局負責，鄉村配合，按規定收取了國有土地使用費，辦理《國有土地使用證》，同時，對二輪土地承包時，遺留下的一些承包合同不規範，土地承包檔案不全，土地流轉不正規，流轉程序不合法，確需重新簽定土地承包合同的15038畝土地，補籤、補發了承包合同。在處理亂開荒問題的同時，對亂移民的問題一併作了處理，縣上堅持户隨地走的原則，對已經通過合法流轉獲得土地經營權，持土地經營權證和土地承包合同的移民，仍然按照五個步驟到現住地派出所辦理了入户手續，全縣共有500多户，1500多人辦理了入户手續。通過XX年的工作，解決了荒地資源開發權屬不清的問題，大大緩解了農村土地、移民矛盾帶來的壓力，維護了農村社會穩定。

二、存在問題及原因

04、05兩年的清理清查和規範管理取得了一定效果，但由於缺乏持續性，工作中還有很多問題，特別是今年更為突出。

一是亂開荒現象沒有得到徹底治理。近幾年，雖然對亂開荒、亂移民的問題進行了全面治理，也制定了一些措施辦法，可以説是解決這類問題的一些實招，但亂開荒的現象禁而未絕，亂移民的情況時有發生，特別是近幾個月以來，全縣亂開荒地的現象又有所抬頭。

二是摞荒不耕、毀林復耕的現象時有發生。由於盲目開荒，缺乏對土質的全面分析，基礎設施配套跟不上，使所開荒地無法耕種，一部分土地先開後荒，嚴重破壞植被，成為新的風沙源，有的為了達到開荒的目的，假借退耕還林和荒灘造林的名義開荒，今年是林地，明年變耕地。

三是引發了大量的信訪案件，成為農村最不穩定的因素之一。由於亂開荒、亂移民，引發了諸多的矛盾和糾紛，調解和處理的難度非常大，有的已作了司法處理，仍然無休止地纏訴纏訪，據統計，近年來，全縣近40%的上訪案件，都是由亂開荒、亂移民問題而引起。

分析造成這些問題的原因主要有四個方面：

一是上下認識不一致。首先在領導層中存有異義，有反對的、有支持的，有的認為我縣荒地資源較多，農民可通過開荒增加一定的收入。有的甚至受利益的驅使，不認真貫徹縣上的政策規定，對亂開荒、亂移民的現象予以默認，從一定的程度上助長了亂開荒、亂移民的風氣。這一點在有些鄉村表現的較為突出，有的鄉村違法審批土地，收費賣地，搞協議開發，造成了許多矛盾和問題。

二是執法監管不得力，鄉鎮及有關部門對亂開荒、亂移民的問題管理不嚴，執法不力，一方面是由於開荒布點太多，主管部門人力有限，顧及不過來，更主要的是在執法方面手段不硬，措施不力，對一些典型案件沒有嚴管重罰，執行不到位。

三是特殊情況不理解。這裏面有兩種情況，一種情況是我縣正在實施國家批准立項的土地整理項目，羣眾誤認為開荒是政策允許的，別人能開，自己也能開，所以就爭着開、搶着開，另一種情況是為了堪界的需要，縣上對邊界區域實行特批的辦法，只要在我縣辦理了土地使用權證的，充許其開發，這是特殊條件下的特別情況，也給亂開荒帶來了負面影響，對這些情況羣眾不能正確對待，藉機亂開荒。

四是各級管理不到位。首先是責任沒有落實到位，土管部門審批與鄉鎮管理脱節，所開荒地有些是土地部門審批的，有些是鄉村違法指定的，不管是土地部門審批的還是鄉鎮同意開發的土地，收取了費用後，缺乏跟蹤監管，往往是審批的少，開發的多，審批和開發嚴重脱節。在移民入户的問題上，有些鄉鎮、村組不考慮有地沒地，有些收取了相關費用辦理了入户手續，有些收取了費用後，也沒有給辦理入户手續，造成了移民不服而上訪不斷。其次是管理的主體作用沒有充分發揮出來，難以形成工作合力。有些鄉鎮認為土地管理是土地部門的事情，土地的審批、違法案件的查處都是他們的事，户口是公安部門管，與自己關係不大，沒有形成工作合力，沒有形成多管齊下的局面，致使亂開荒、亂移民行為時有發生，難以禁絕。

三、今後的工作要求及措施

針對目前全縣土地和移民管理中存在的一些具體問題，縣委、縣政府研究決定，從12月5日到12月25日，利用20天時間對XX年3月份以後私自開發的荒地和移民進行一次全面徹底的清查，目的就是要摸清全縣土地開發和非法移民清查處理結束以後，全縣新開發的荒地和新增加的移民最新情況，清查結束後，如何處理，縣委、縣政府再行研究決定。這次關鍵是把底子摸清，數據靠實，地權弄明。政策上需要明確的是XX年3月以前，已確權辦證的荒地再不做出處理，XX年以來違規開發的荒地，已做過處理的，再不做出處理。為了做好今後土地和移民管理工作，我強調六點。

(一)統一思想，切實提高認識。要做好全縣土地和移民管理工作，首先要解決的是一個認識的問題，我們既要認清金塔的實際情況，又要着眼長遠，統籌考慮，處理好經濟發展與環境保護的關係，決不能為了短期內的經濟誘惑而不惜一切的去犧牲生態環境。我認為制止亂開荒、亂移民工作是“三個迫切”的需要所決定的。一是水情的需要。大家清楚，金塔縣是一個乾旱缺水的縣份，降水量不到60毫米，而蒸發量高達2300多毫米，全縣42萬畝耕地共需用水4.26億立方米，而縣內地表水和地下水可供水量只有3.2億立方米，加之天然徑流量逐年減少，水量缺口達1億立方米。由於水資源緊缺，地下水超採問題非常嚴重，鴛鴦灌區地下水位與90年代相比下降了7-15米，年均下降0.35米，尤其是新開荒地擠佔生態用水的問題，導致部分防護林乾枯，每年新造林近三分之一的面積只能保證灌溉一次水，成活率降低，綠洲已呈嚴重退化、萎縮的趨勢，因此，嚴峻的水情使我們必須治理亂開荒、亂移民。二是生態保護的需要。從全縣沙漠化調查看，全縣沙漠面積年均增加約1.5萬畝，總趨勢是一個加劇的過程，究其原因主要是大面積的開荒，毀壞天然植被，打井提灌，直接造成地下水位下降，嚴重影響地表植被的正常生長，使自然生態調節功能下降，加劇了自然災害的發生。另外就是開墾后土壤沙大而無法耕種或林網不配套而撂荒，增加了新的沙源。因此，管好荒地資源既是人與自然和諧共處的基礎，也是保護生態環境的根本。三是維護農村社會穩定的需要。近年來，土地和移民管理上暴發的矛盾糾紛不斷增多，成為上訪問題的焦點，大量開荒後私自從外地移民，這些移民鄉鎮無法管，縣上又管不上，成為管理上的一個盲區，給文化教育、計劃生育、社會綜合治理、生活生產等一系列工作帶來了困難，引發新的不安定因素，給全縣經濟發展和社會穩定帶來很大壓力，不利於構建和諧金塔，不利於金塔經濟和社會的可持續發展，可以説近年來在解決農村土地和移民問題上，縣上花費的時間太多，耗費的人力太大，現在我們如果不能遏制住亂開荒、亂移民的勢頭，各級組織就會被土地、移民糾紛所無止禁的糾纏，根本無法集中精力謀發展、抓建設。因此，各級幹部必須轉變觀念、統一思想、提高認識，要把治理亂開荒、亂移民工作放在講政治、落實科學發展觀、構建和諧社會、保持全縣社會穩定的高度來認識，變為貫徹落實縣第十三次黨代會精神的具體行動來體現，必須本着對歷史、對人民、對子孫後代高度負責的態度，深刻認識亂開荒、亂移民的危害性，要認識上統一，思想上明確，工作上上手，下一步的工作就是靠今天參加會議的同志去抓落實，同時，要在正確認識的基礎上，紮實做好羣眾的工作，取得羣眾的理解和支持。

(二)加大宣傳，營造濃厚氛圍。亂開荒、亂移民是當前金塔全社會關注的焦點，新聞宣傳部門要認真做好宣傳工作，近期要充分利用廣播、電視等新聞媒體，開闢專欄，廣泛深入地宣傳土地政策法規和市縣人大做出的關於治理“四亂”的決定、縣政府關於加強荒地資源管理和治理“四亂”的通告以及縣委、縣政府制定的相關意見、通知和辦法；各鄉鎮要通過張貼標語、利用政務公開欄加強對禁止亂開荒、亂移民政策的宣傳，使縣上治理亂開荒、亂移民的政策家喻户曉，人人皆知。要充分發揮羣眾的監督作用，設立公開舉報電話，實行有獎舉報，讓羣眾互相監督，自我管理，引起全社會對農村土地、移民管理工作的關注，形成嚴禁“四亂”，保護生態的良好氛圍。同時，結合這次清查整治活動，要盯住一些亂開荒、亂移民的典型案件，在新聞媒體上曝光，在全社會營造強大的聲勢，以增強震懾力。

(三)加強領導，加大工作力度。為了加強今後全縣荒地資源管理工作，縣上專門成立了領導小組，具體負責荒地資源管理工作的安排部署，檢查和重大案件的處理。各鄉鎮黨委、政府要高度負責，一把手要親自抓，制定有力措施，把責任落實到位。縣國土局對這次清理治理活動全權負責，鄉鎮土管員是這次清查活動的直接責任人，具體負責荒地資源的清理清查工作，抽調的工作人員具體負責清查工作的督促落實，要帶着問題下去，帶着問題回來，要沉得下，蹲得住，逐鄉鎮、逐村組進行督促檢查和指導，嚴格按照這次清查明確的內容，做到不漏查、重查，確保清查的質量，各鄉鎮村級組織是土地清查和今後亂開荒管理工作的主體，要具體負責此次清查和今後管理的主要責任，公安、林業、水電、農牧、監察、法檢兩院等部門要給予積極配合，具體負責各自違法案件的查處和日常清查工作，大家要通力合作、密切配合、各司其職、各負其責，紮實有效地做好這項工作。

(四)明確措施，落實各項制度。為了把這次清查工作落到實處，會前，縣委、縣政府專門召開了會議，就這次清查的時間、範圍、方式、職責、組織、執法等方面的工作逐一進行了研究，這次清查的主要內容是去年10月份全縣土地開發和非法移民清查處理結束以後，全縣私自開發荒地的面積、開發時間、開發類型、審批及耕種情況。亂移民主要清查移民姓名、性別、民族、出生年月、原户籍所在地，遷入縣內時間、現居住地點，遷入原因、批准介紹單位和個人、住房情況、交納入户費、目前生活狀況等情況。荒地清查工作由土地部門牽頭，移民清查工作由公安部門牽頭，鄉鎮配合，清查小組督查，要逐鄉鎮、逐村、逐組、逐户進行清查，嚴格按清查內容、詳細進行登記造冊，清查時要通知開發農户到現場，同時邀請村(組)幹部和羣眾代表參加，查完一個組就要進行彙總公佈，接受羣眾監督，等羣眾無意見後，由涉及的本人或單位簽字認可，鄉鎮、村（組）在彙總表分別加蓋印章，並由鄉鎮和村委會主任(組長)簽字確認，整個清查結果在村、組範圍內張榜公示3天。在這裏説明一點，這次清查是為全面制止亂開荒、亂移民行為發生，怎樣處理是下一步的事，對XX年3月以前開發的荒地已做過處理的和XX年3月以後執法部門做過處理的不再追究，所有工作人員都要認真負責，不能馬虎，特別是鄉村兩級對這次清查整治工作要積極支持，顧全大局，不能因為一些小的利益而影響全縣的整體工作。

(五)嚴格執法，加強監察治理。各部門、各鄉鎮一定要嚴格執行《土地管理法》、省市《關於嚴禁亂墾荒地的通知》和市縣人大《關於禁止無序開墾荒地資源的決定》，堅決貫徹“不準亂開荒、不準亂打井、不準亂移民、不準破壞植被”的政策，加強審批管理，嚴格依法辦事。要進一步建立起“國土負總責，鄉鎮全力抓，部門搞配合”的工作機制，加強縣、鄉、村、組四級監察信息網絡建設，堅持好動態巡查工作制度，做到及早預防，及時處理，有效遏制和預防亂開荒地行為的發生。為了徹底治理亂開荒、亂移民的問題，縣政府將與相關部門和各鄉鎮簽訂單項目標責任書，將此列入部門和鄉鎮的雙文明目標責任書考核之中，裏面的內容非常清楚，其中“鄉鎮亂開荒面積超過100畝的”，這項工作鄉鎮實行一票否決，全縣累計開荒面積超過1000畝”，土管部門行一票否決，並且在年終的考核中，領導不得評為優秀等次，這一條非常重要，也很關鍵，説明縣委、縣政府治理“四亂”的信心和決心，從明年開始，我們就按照責任書確定的內容進行落實，我們真誠地希望我們的領導幹部，不要在這風頭浪尖上出差錯，制度定在前面，我們把話講到、講透，所以鄉鎮也好，部門也好，大家都要把這項工作擺上重要議事日程，切實落實領導責任，採取各種有利措施，常抓不懈，抓出成效。

（六）密切配合，督促檢查到位。這次清查整治是在縣土地管理領導小組的統一安排下開展工作，各有關部門和鄉鎮以及抽調的工作人員要緊密配合，多溝通、多聯繫、多商量，遇到具體問題要結合實際進行認認真真的分析研究，拿出行之有效的解決辦法，各鄉鎮要打消顧慮，不要遮遮掩掩，認為查出亂開荒、亂移民的數目太大，可能會影響到自己的工作，或怕縣上怪自己對本區域的工作監管不力，我們之所以抽調人員督促檢查，就是為了徹底搞清底數，全面制止亂開荒、亂移民現象的發生。要配合聯合執法小組對最近仍然心存僥倖，違紀開荒的案件進行嚴厲打擊，堅決遏止住亂開荒、亂移民的現象發生。國土、公安、監察、法院、檢察院要充分發揮職能作用，最大限度地支持好這項工作，對抽調的聯合執法人員不得以任何藉口中途將抽調人員叫回單位或調換，聯合執法小組要加強土地動態巡查，查處案件辦理要快，打擊要狠，真正讓其無力可圖，促使荒地資源、移民管理工作走上法制化、規範化軌道。