人大機關公文處理漫談

一、依據

當前機關公文處理的依據主要有：

一是國務院發佈的《國家行政機關公文處理辦法》（國發[XX]23號，XX年8月24日印發，XX年1月1日起實施），共九章五十七條。

二是中央辦公廳發佈的《中國共產黨機關公文處理條例》（中辦發[1996]14號，1996年5月3日印發，發佈之日起實施），共十二章四十條。

三是全國人大常委會辦公廳發佈的《人大機關公文處理辦法》（常辦祕字[XX]197號，XX年11月15日印發，XX年1月1日起實施），共七章十六條。

關於這三個規範性文件。第一，制定時間有先後。早在1951年9月29日，中央人民政府政務院就頒佈了《公文處理暫行辦法》。而到了1989年4月25日，中央辦公廳才發佈《中國共產黨各級領導機關文件處理條例（試行）》。至於《人大機關公文處理辦法(試行)》則是1998年2月6日由全國人大常委會辦公廳印發。第二，在實踐中不斷髮展並相互借鑑。我們今天看到的三家公文處理規範性文件最新版本，都經過了一個不斷修改完善的過程。在這個過程中，國務院《辦法》與中辦《條例》是相互借鑑的，《條例》借鑑《辦法》，《辦法》後來也借鑑《條例》。至於人大《辦法》，全國人大常委會辦公廳在《關於印發〈辦法〉的通知》裏開宗明義地指出，印發《辦法》的依據是《國家行政機關公文處理辦法》。隨着實踐的不斷髮展，根據過去的經驗，一般是7到XX年要修改一次。第三，國務院辦法與中辦條例具體規定有一些差異。一是公文用紙不同。黨的機關公文采用16k型紙(長260毫米、寬184毫米)或a4型紙(長297毫米、寬210毫米)，實際上用的是16k紙；行政機關公文采用國際標準a4型紙；二是所用字號不同。黨的機關公文排印字號為4號仿宋體，印發機關前和印發日期後均空半格；行政機關公文排印字號為3號仿宋體，印發機關與成文日期左右各空1格；三是標識名稱不同。黨的機關公文叫“版頭”、“印發傳達範圍”；行政機關公文叫“發文機關標識”、“附註”；四是聯合發文形式不同。黨的機關公文用主辦單位版頭或各聯署單位專制版頭；行政機關公文用各聯署單位專制發文機關標識；五是保密期限標識不同。黨的機關公文密級標識在首頁左上角；行政機關公文密級標識在版心右上角；六是成文日期標註不同。黨的機關公文用阿拉伯數字標註；行政機關公文用漢字標註；七是落款署名方式不同。黨的機關公文成文日期前的落款處均應署發文機關名稱；行政機關公文單一或兩個機關聯合制發的公文，在落款處不署發文機關名稱，僅在成文日期上加蓋發文機關印章即可，有的則只在成文日期上加蓋行政首長個人印章。這些差異客觀存在，到了地方上見仁見智、公文處理總顯得不夠規範也就不奇怪了。因此，學術界也有人呼籲要一致起來。

我覺得，國務院的辦法起步早、時間長、層次高、不斷完善、與世界接軌，因此具有很高的權威性。這就不難理解為什麼全國人大常委會辦公廳在制定人大機關公文處理辦法時要以國務院的辦法為基礎。實際上，中央國家機關、地方各級黨委人大政府在制定各自公文處理辦法時也都是以國務院的辦法和中辦的條例為藍本。包括浙江省人大機關公文處理規定也是這樣產生的。因此，我認為，在人大機關從事公文處理，首先要下功夫吃透國務院的辦法和中辦的條例精神，這樣才會有一個比較好的基礎。當然我們學習這三個規範性文件，重點在於掌握公文處理的主要內涵、基本原則、總體要求，而不可簡單地拘泥套用。因為這三個辦法條例雖然兼顧到了地方，但主要還是從中央國家機關出發的。國家權力機關的性質、地位和作用決定了人大工作的性質、內容、特點，人大工作的性質、內容、特點又決定了人大機關公文及公文處理的個性特點。因此人大機關公文處理具有自身的複雜性，必須堅持從實際出發。

二、現狀

人大機關公文處理的歷史與現狀，歸納起來有這麼幾個問題：

第一，長期以來人大機關公文處理，主要是參照黨政機關公文處理辦法進行操作。一方面，縣級以上地方人大設立常委會時間比較短，另一方面，人大機關的領導同志很多是從黨政機關轉崗過來的。所以，人大機關過去不僅參照黨政機關公文處理的具體做法，而且學習借鑑黨政機關公文處理的經驗並逐步規範化制度化。

第二，人大機關日常文件除了工作文件之外還有大量的會議文件。“三會”都有很多文件需要處理，這方面工作量也是很大的，而且也有一個規範化制度化的問題。會議文件與工作文件是相互關聯、交叉、轉化的關係。比如説，常委會審議通過的地方性法規、人事任免事項，會後都要製作公文予以印發；有的地方年度工作要點、專項報告的審議意見等都是常委會審議通過的，會後也要製作公文予以印發。這些都是會議文件向工作文件轉化的例證。

第三，人大機關層次多、發文主體多、情況相對比較複雜。以省人大為例，人大有常設機構即常委會，還有專門機構即專門委員會；常委會下面有工作機構即工作委員會和綜合辦事機構即辦公廳、研究室，專門委員會下面分別設有辦事機構即辦公室；工作委員會、辦公廳、研究室下面也都設有職能處室。其中，還有工委與專委合署等等。如果不是在人大機關工作，確實不容易搞得很清楚。人大機關層次多，對應的是發文主體多。以省人大為例，發文主體就包括常委會、常委會黨組，7個專門委員會、8個工作委員會，辦公廳、研究室、信訪辦，機關黨組、機關黨委，初步估算就有22個，相應地要製作22種文件紅頭備用。這無疑增加了人大機關公文處理的複雜性，因此要熟悉掌握這方面的情況是有一定難度的。比較起來，黨委、政府就要簡單得多。比如，省委省政府發文主體都只有兩個，即省政府、省政府辦公廳，省委、省委辦公廳。發文主體如此之多，有時難保發文有序進行。我曾經有一個設想，考慮到常委會及其黨組、專門委員會每年行文數量不多，工作委員會盡量不要對外行文，機關日常工作對外行文儘可能走辦公廳這條通道，從而使省人大機關所有公文在一個口子進出。這樣做便於把關、便於統一管理。

第四，人大機關公文常用文種較少、格式簡化、內容廣泛、法律性強。黨的機關公文有14種，國家行政機關公文有13種，人大機關公文有14文種（公告，決議，決定，法、條例、規則、實施辦法，議案，建議、批評和意見，請示，批覆，報告，通知，通報，函，意見，會議紀要），加起來總共是41種，除掉重複的部分，大概還有19種。我在人大機關工作將近20年，而且主要從事公文處理和文稿寫作。説實在的，不要説這19種，就是上述人大機關14種文種很多都沒有寫過，其實常用的文種並不多。而且，人大機關公文在格式方面也簡單一些，譬如，祕密等級、保密期限、緊急程度等等在實際公文處理過程中都很少用到。

第五，多數人不關注公文處理情況。以省人大機關為例子，有一個見怪不怪的現象，那就是有的同志在人大機關工作十幾年，始終不熟悉甚至不瞭解公文的基本規範和運轉處理程序。這種人如果來辦文，你就得耐心費力地為他講解公文流程。因為他們不感興趣，所以就採取事不關己高高掛起的態度，在公文處理方面完全依賴辦文職能處室的工作，從而增加了辦文職能處室的工作量。這直接影響到機關公文處理的有序進行和規範化建設。從機關辦文職能處室角度講，既然無法要求機關全體同志都能夠熟練地掌握公文處理知識和方法，那就只好自己在這方面多下功夫。

三、關係

（一）人大機關公文管理機構。負責公文處理，協調和指導本機關各處室的公文處理工作，祕書處比較合適。但是，浙江省人大由於歷史傳統的關係，至今仍然放在綜合處。

（二）人大機關公文處理工作特點。與黨政機關相比，人大機關公文既有共性，又有鮮明的個性。人大機關公文處理工作的特點：

一是廣泛性。黨政機關的公文，一般只針對其上下級機關或有關的組織、團體和單位，很少針對個人。人大機關的公文不但可以對上下級人大機關和“一府兩院”以及有關單位，而且還可以對特定的個人，比如直接通知人大代表和人大常委會組成人員。

二是告知性。由於人大及其常委會同下級人大及其常委會之間不是領導關係，而是工作指導關係，同“一府兩院”是監督關係，所以人大形成的公文，很少有指示性、指令性公文，多數是告知性的公文。

三是強制性。人大及其常委會通過的決議決定等規範性文件，都具有法律的強制性，一旦通過並公佈實施，就具有法律效力，本行政區域內的一切團體、政黨、單位和個人，都必須遵照執行。

（三）人大機關行文制度。

1、行文條件。人大機關行文的必要條件是：①要有認真嚴肅的工作態度。②確有需要解決的問題。③行文要符合客觀規律。

2、行文關係。人大機關可以有三種行文關係。

下行文。一般有三種情形：①逐級行文。一般行文只對直接的下一級，與再下一級單位無關。②多級行文。高級黨政領導機關採取同時直接發到所屬幾級組織的辦法，目的是免除層層轉發的環節，以提高時效。③直貫到底行文。高一級人大機關根據需要可以把文件一下子發到最基層的組織或直達人大代表，需要全社會周知的某些文件還可以採取登報等形式，直接與廣大人民羣眾見面。

上行文。人大機關的上行文，主要是請示問題、彙報工作。“請示問題，應當一事一文，不得在非請示公文中夾帶請示事項。不得越級請示或者多頭請示”。這説明，人大機關的上行文一般只適用逐級行文的辦法，不能越級行文。在特殊情況下，人大機關“必須越級請示時”也可以使用上行文，但“應當抄送被越過的上級機關”。同時，“向領導請示問題的公文，除特殊情況外，一般應當送辦公廳（室）文祕部門按規定程序辦理，不應直接送領導本人”。

平行文。向相互間沒有隸屬關係的機關、部門之間的行文就是平行文。人大機關同本級的黨政軍機關、團體、工礦企業、事業單位，也不管是什麼行政區域，相互間如果有問題要解決，都可以直接行文。只是相互間一般不能發指令性文件，也不能互相請示、彙報、報告，雙方應是一種平等身份。平行文的口氣應當是協商，並有必要的禮貌。

3、行文原則。

（1）不多發文件。行文必須本着精簡、有效的原則，從實際情況出發，嚴格控制數量和範圍，可發可不發的堅決不發。

（2）不要輕易越級行文。在一般情況下，都應當按系統行文，必須越級行文時，應當抄報越過的隸屬機關。

（3）不要重複行文。①同樣的文件，或者基本上是一樣的文件，如果已經發過，就不要再發。②同樣的文件如果已發給一個部門辦理，就不要同時再發給另一個部門辦理。

（4）不要違反常規秩序。①不是隸屬關係的不要以隸屬關係的身份行文。根據黨章的規定，黨組只是對上級黨委負責，它並不是一級黨委，因此不宜用人大常委會黨組的名義向下行文。②不要黨政不分。人大的專門委員會既是人大的工作機構，也是常委會的工作機構，在人代會閉會期間接受常委會的領導，不是一個獨立的工作機構，因此不宜直接向黨委報告工作，也不能單獨對外發指示。同樣，上級黨委也不宜直接向人大專門委員會發指示。

（5）行文應有主次。發文件應有主送部門。請示性或要求對方辦理答覆的文件，主送部門一般只應有一個，以便受文方面處理。除了主送部門，對其他有關部門可以作為抄送關係行文。抄送部門同樣不應過多，因為抄送部門一般不負責處理，只起了解情況和協助貫徹執行的作用，多了只會增加領導同志和文書處理工作部門的負擔。同時還要注意，向上級機關的請示，不要同時抄送下級機關；向下發的重要文件，可以抄送直接上級機關。

（6）儘量少用聯名行文。實際工作中，聯合行文只適用於同一系統內的同級機關和不同系統中地位或級別相當的機關之間，且聯合行文的“單位不宜過多”。由於上下級機關之間存在着領導與被領導或指導與被指導的關係，故而上下級機關之間不能聯合行文。一般情況下最好不用或儘量少用聯合行文的方式。

四、文種

黨的機關公文有14種，國家行政機關公文有13種，加起來是27種。其中有9個是相同的（決定、意見、通知、通報、請求、報告、批覆、函、會議紀要），不同的也有9個（公報、指示、決議、條例、規定等5個屬於黨的機關，命令[令]、議案、通告、公告等4個屬於國家行政機關），公文學界一般把這18個文種稱為法定公文。人大機關公文有14個（公告，決議，決定，法、條例、規則、實施辦法，議案，建議、批評和意見，請示，批覆，報告，通知，通報，函，意見，會議紀要），其中法、實施辦法和建議、批評、意見等兩個文種為人大機關所獨有，這就是人大機關文種與黨政機關文種的不同之處。

不同文種的含義，可以參考國務院辦法、中辦條例、全國人大常委會辦公廳辦法等規範性文件。這裏結合實際重點講幾個問題。

第一，關於人大機關特有的兩個文種。先説法、條例、實施辦法。在文書學上可以廣義地把它們理解為公文。但是從法理學的角度審視，法、條例、實施辦法等，屬立法機關的立法範疇，無論是在制發程序、製作技術還是施行效力方面，均較一般狹義類機關公文有很大不同。有鑑於此，《國家行政機關公文處理辦法》《中國人民解放軍機關公文處理條例》都將屬於立法範疇的行政（軍事）法規、規章排除在機關公文處理制度之外，而另行制定其他規定。如國務院專門制定了《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》。事實上，對於法、條例、實施辦法等“公文”的創制，全國人大專門有《立法法》予以調整和規範，對有立法權的地方人大對制定和批准“條例”（含地方性法規、自治條例和單行條例）也專門作出了規定。而且，法、條例、實施辦法在製作程序上與《人大機關公文處理辦法》第五章的“公文辦理”程序相脱節的，因為“公文辦理”一章僅規定了狹義類機關公文的發文程序。更為主要的是，法、條例、實施辦法獨立性不強，在公佈時必須與“xx令”、“公告”等組合使用才能生效。再看代表建議、批評和意見。首先，從機關公文形成主體的角度看，機關公文形成的主體必須是機關法人，機關公文必須具備符合國家標準規定的體式。就單個人大代表而言，他僅是國家權力機關的一名組成人員，並不具備機關法人資格。人大代表向人大及其常委會提出建議、批評和意見，並不意味着代表了人大機關法人的意圖。其次，從標準化的角度看，有關機關公文格式的國家標準，對公文的組成要素有嚴格的規範化要求，即一件公文必須由發文機關標識（發文版頭）、公文生效標識（印章）、版記等區別於其他類型文書的特定標誌。人大代表提出的建議、批評和意見所形成的書面材料，顯然不符合上述規範。第三，從發文程序看，《人大機關公文處理辦法》第五章規定了人大機關的發文程序，即包括起草、校核、審籤、登記、印製和分發等環節。作為公文形成主體的人大代表，在制發“建議、批評和意見”時，難以按照上述程序進行操作。

第二，決議與決定的異同。決議和決定是機關和組織對於某些重大問題或重大工作事項所作出的決定性意見或者採取的措施，均屬於決策性文件。其相同之處有四：首先，從行文關係看，它們都是下行文，制發機關必須是權力機關或領導機關。其次，從行文內容看，它們都帶有決策性質，具有較強的指令性。第三，從行文格式看，人大作出的決議、決定，其標題下面都加題注（用括號寫明於什麼日期、經過什麼會議通過），正文前都沒有主送單位。第四，從行文程序看，都要經過按一定程序召開的組織成員會議、代表會議或代表大會集體討論和表決通過。其不同之處有三：一是決策內容不同。“決議”決策的層次較高，決策的問題涉及到貫徹執行黨的路線、方針、政策和有關重要法律、法規方面的大事，涉及到比較長遠重大的有關全局的原則性問題，因而都是帶有宏觀性、戰略性和指導性的。“決定”是人大常委會日常工作性文件，涉及的內容比較單一、具體，主要是對人大和“一府兩院”日常工作中的某些重大行動、重要問題所作出的決策、規範和安排，處置性和針對性較強。“決議”的內容重在統一思想和認識，旨在加強宏觀和戰略指導；“決定”的內容重在行動，旨在安排落實。二是適用範圍不同。決議適用的範圍相對來説比較集中，決定適用的範圍比較寬泛。決議受決策的內容所決定，又是在重要會議上作出的，而每次會議一般又在特定的時間舉行。決定所適用的範圍涉及人大工作的各個方面，有關於機構設置、人事安排的決定，有政策性、法規性的決定，有關於某項重大工作安排的決定，有關於某個重大問題處理的決定，有關於某個重大事項、某個具體工作的決定，等等。三是行文用語不同。決議正文以會議作為第三人稱進行敍述，多用“會議聽取了……、審議了……、會議指出、會議認為、會議強調、會議要求、會議號召”等慣用語引起下文；而決定常在理由和內容兩部分之間用“為此，特作如下決定”之類的慣用語過渡。“決議”是以會議名義發佈的，而“決定”是以機關名義發佈的。目前，浙江省人大根據實際內容，將決議決定分為兩類：一是批准類。這類決議決定內容較為簡明，起草工作簡易，一般不組織專門的起草班子，可按照常規任務分工進行。二是重大事項類。這類決議決定主要針對某一方面的重大事項，起草工作要求較高。宜建立主任會議領導，祕書長辦公會議協調，專工委和辦公廳、研究室共同參與的起草工作機制。根據常委會年度工作計劃，由承擔組織實施任務的專工委牽頭，抽調辦公廳、研究室有關同志參加，組成起草工作班子負責起草。在起草過程中，專工委側重內容和專業，辦公廳和研究室側重文體和文字，相互支持配合，取長補短，共同把決議決定起草好。決議決定如何發文？如果決議決定事關全局，需要全社會知曉，面向廣大人民羣眾，登報是最好的公佈方式。因為這些決議具有普適性，屬於普發性文件，一經登報，問題就解決了，如果再去發文，則不僅行文對象很難確定，而且有畫蛇添足之嫌。譬如，人代會作出的各項決議，就是這樣處理的。以此類推，常委會作出的決議決定，如果涉及面非常廣，面向全社會和廣大人民羣眾，登報之後也不需要再去發文。如果是就具體事項作出的決議決定，則登報之後可以根據情況再行發文。如省人大常委會批准杭州、寧波法規的決定，接受有關人員辭職的決定，就某方面工作作出的決定，等等。

第三，關於審議意見。過去人們對審議意見的性質作用進行過廣泛的探討，但認識很不一致，做法也千差萬別。省八屆、九屆人大期間的審議意見主要根據常委會簡報整理而成，由祕書長簽發，用辦公廳函件送交“一府兩院”辦理。“一府兩院”屆時會有一個類似答覆性質的材料即辦理情況過來。這時的審議意見以説理為主、內容比較空洞，很少明確具體措施、沒有強制性要求，審議意見處理基本上停留在辦事機構之間文來文往。監督法出台之後，審議意見有了新的規定，但問題沒有徹底解決好，各地的理解和做法還是沒有一個準則。省十屆人大常委會把“一府兩院”報告分為只聽取不審議、雖聽取又審議但不出審議意見、既聽取又審議而提出審議意見且要求整改落實等三大類型，每年圍繞重點工作提出2到3個審議意見（具體可操作），以常委會文件交辦，明確整改落實等具體要求，並進行跟蹤監督，務求實效。也就是説，上一屆省人大采取的是少而精的策略。而省十一屆人大常委會在審議意見問題上改變了思路，凡是聽取“一府兩院”報告都要提出審議意見，因此必須在審議意見處理落實要求方面加以區分。常委會提出的審議意見一般包括會議審議情況、對專項工作總體評價、指出存在問題、提出意見建議、要求處理落實等五個方面內容。在實際工作中，會議審議情況、工作總體評價、存在具體問題等方面內容的寫法較為統一和明確，審議意見的主要差別在於所提意見建議和研究處理要求的不同。據此，將審議意見分成以下四種情形：（一）研究參考類。這類審議意見所提出的意見建議一般較為原則，或者主要針對全局工作，可採取附常委會會議相關簡報、專題調研報告的方式，交由報告機關研究處理。（二）研究辦理類。這類審議意見所提出的意見建議一般既有原則性的要求，也有具體的工作要求，需在綜合常委會組成人員審議發言、專題調研報告的基礎上形成，交由報告機關研究處理。（三）整改落實類。這類審議意見所提出的意見建議較上一類更為明確具體，在交由送報告機關研究處理時，還明確規定向省人大常委會反饋整改情況的形式和時限。（四）跟蹤督查類。這類審議意見，是在明確要求反饋整改落實情況的同時，還要於次年由相關專門委員會對整改落實情況進行專項跟蹤監督。在具體工作中，審議意見到底採取上述哪種情形，常委會是否聽取或審議整改情況報告，以及是否對審議意見整改落實情況進行滿意度測評等等，都由有關專工委在向主任會議彙報專項監督工作方案時提出建議，最後由主任會議討論決定。審議意見一般由有關專工委負責起草，辦公廳審核把關，祕書長辦公會議研究修改，在常委會會議結束之後的一個星期內召開主任會議研究通過。省十屆人大常委會期間以常委會文件交辦，標題是關於×××報告（工作、情況）的審議意見，抬頭是省人民政府、省高級人民法院、省人民檢察院，正文就是審議意見的主體部分，落款是浙江省人大常委會及時間。省十一屆人大常委會期間以辦公廳文件交辦，辦公廳文件的標題是關於印送××審議意見的通知，抬頭主送省政府辦公廳或者省法院、省檢察院，落款是省人大常委會辦公廳及時間，辦公廳文件後面即獨立的審議意見（標題是關於×××報告[工作、情況]的審議意見，標題下面加題注即主任會議通過的時間）。審議意見是否獨立成為一個文種？如果以常委會文件交辦，審議意見作為人大機關的一個文種勢在必行。如果以辦公廳文件交辦，則審議意見缺乏獨立性，作為文種顯得沒有那麼迫切。當然，關於審議意見的起草、成文、通過、交辦等等，全國各地各級人大機關的做法都不相同。我認為，只要道理上講得通，符合公文處理的一般原則精神，都是可以的。

第四，關於文種的確定和使用。這裏總結歸納四條：一是必須按照公文管理辦法的統一規定使用，不能亂起名稱。也就是説，實踐中所使用的文種都是有依據的，不能隨意確立文種，文種的確立必須具有權威性，譬如審議意見是否作為一個文種，應該由全國人大常委會辦公廳去解決；二是要依據發文機關的權限選用，不可超越職權；三是要依據行文關係加以選用，考慮到與收文機關的組織關係；四是要考慮發文的具體目的與要求。

五、格式

人大機關的公文，一般由祕密等級和保密期限、緊急程度、發文機關標識、發文字號、簽發人、標題、主送機關、正文、附件、發文機關署名、成文日期、印章、主題詞、抄送機關、印製版記等部分組成。這裏選擇幾個問題進行重點分析。

（一）關於發文字號。發文字號由發文機關代字、年份、序號組成。發文字號應當排列於發文機關標識之下，橫線之上居中處。聯合發文，只標明主辦機關發文字號。

“發文機關代字、年份、序號”不僅構成“發文字號”的三項基本內容，而且標示出諸項內容的排列次序，這是“發文字號”編制時必須遵循的一條基本原則。

“機關代字”，居“發文字號”之首。以體現簡明、科學、統一為宗旨。所謂“簡明”，指其所選用的代“字”，既要十分簡練，應儘量丟掉可用可不用的“字”，又要十分明確，不至於同其它地區或者有關機關的代“字”相混淆，一般以二三字為宜；所謂“科學”，即要正確理解組成“機關”諸要素中每個代“字”的屬性含義，不得摻雜非機關屬性的任何代“字”；所謂“統一”，即對所選用的各個代“字”的排列次序，必求取規範，不得政出多門、各行其是。據此，“機關代字”中的第一個字，應選用該機關所處行政區域名稱的代“字”，第二個字（或最多第二、三個字）應選用本機關本質屬性的代“字”，第三個字（或最多第三、四個字）應選用該機關內承辦部門名稱的代“字”。（按：有時只有兩個字，詞組首字居多）

“年份”，居“發文字號”之中。應統一使用方括號（“[]”）。其中的年份應寫全數碼，不得作任何省略。

“序號”，居“發文字號”之尾。應統一用阿拉伯數字進行標註，從“1”起編制流水號，其前不得添加累贅“0”字。

其一，關於“發”的使用問題。“發”，是發文的意思。它既不是某一個機關所處行政區域名稱的代“字”，也不是某一個機關本質屬性的代“字”，嚴格地講，是不該出現在“機關代字”中的，或者説，它在“機關代字”中屬於一個可用可不用的“字”。

其二，關於“字”、“第”的使用問題。“字”是表示機關代字，“第”是順序號的起首。原來它們是在“發文字號”中搭配使用的，如“xxx字［xxxx］第x號”。但在編制“發文字號”時，應當講求規範和儘量簡化，故以同時省去“字”、“第”為佳。

其三，關於“函”、“復”的使用問題。“函”和“復”均是法定公文名稱的簡化“字”，它們根本就不屬於“機關代字”中的任何要素範圍，沒有理由出現在“機關代字”中。

（二）關於公文的標題。公文標題應當準確簡要地概括公文的主要內容，並標明公文的種類。國務院辦法強調“公文標題一般應當標明發文機關”，中辦條例強調“公文標題由發文機關、公文主題和文種組成”，二者幾乎都強調發文機關名稱必須在公文標題裏面出現，這樣公文標題就由發文機關全稱（或者規範化簡稱）、主要內容和文種組成，位於主送機關或者正文之上居中排列。我認為，公文標題中的發文機關名稱完全可以省略。一是因為發文機關名稱在文件版頭、發文字號、落款、印章、印製版記等多處重複出現，標題省略發文機關名稱不會讓讀者造成誤解。二是從實踐情況看，有的公文標題本身就不短，這時如果再加上發文機關名稱就會顯得非常臃腫，省略發文機關名稱可以讓公文標題簡潔明瞭。三是如果若干單位聯合行文，發文單位名稱同時出現在公文標題之中，那是不可想象的難看。當然，決議決定標題中的發文機關名稱不可省略，因為決議決定的結構與一般公文明顯不同，其中一個重要之處是決議決定沒有落款，通過的機關和時間放在題注之中。

（三）抄送單位。指除主送機關以外的其他需要告知的上下級、同級或不相隸屬機關。這裏有兩個問題：第一，現在一律只用“抄送”，而不用“抄報”、“抄發”。第二，自己給自己行文。向外發文，同時需要送給自己單位的領導以方便使用，從而把自己單位領導的名字寫入抄送一欄，這就叫做“自己給自己行文”，這是一種不正確的做法。因為單位主要領導是機關法人代表，代表着機關的法人作者，他代表機關簽發文件，然後自己又變成接受者，形成了自己給自己行文。給領導一份單位外發的文件，通過“抄送”的方式是對“行文”這一基本概念的歪曲。

六、程序

人大的公文處理程序，包括收文處理程序和發文處理程序。

（一）發文處理。一般包括文件起草、核稿、籤批、印製、一讀、分發、歸檔等程序。這裏結合實際講幾個具體問題。

第一，關於起草問題。要處理好工作人員與領導的關係。在公文起草方面，工作人員為領導服務有三種模式：一是領導先有思路，工作人員努力把領導思路表達好體現好；二是工作人員先埋頭苦幹，寫出初稿後按照程序送領導審改；三是工作人員先深入思考，提出撰寫提綱，送領導審定，然後再着手起草。我認為，第三種模式比較好，既可以發揮工作人員的主觀能動性，又可以提前深入領會貫徹領導的意圖，還可以避免因事先缺乏溝通導致文稿送審過程中傷筋動骨地修改從而降低工作效率，更為重要的是可以掌握文稿起草的主動權，更好地為領導當好參謀搞好服務提供保障。

第二，關於核稿問題。核稿核什麼？一看行文關係和文種使用是否準確，公文格式是否規範；二看文稿內容是否符合黨的方針政策和國家法律法規，文字表達是否通順；三看公文製作程序是否符合規定，有無擬稿部門領導的簽字，該會籤的是否會籤。核稿發現問題如何處理？一是對於法律、事實、文字方面的明顯錯誤一經發現則堅決改之；二是對於不同的表達方式只要不引起歧義若屬於可改可不改的則堅決不改；三是對於雖然有疑問但又吃不準的則要及時與擬稿人聯繫溝通了解真相，防止自己無知而武斷下筆改錯。總之，核稿是為了把好文件質量關，要注意處理好與擬稿處室及人員的關係。

第三，關於審批問題。機關對外行文要做到有條不紊地運轉，其中很關鍵的一個方面就是要把文件審批程序設計好，並用制度規定下來，不管誰來從事這項工作都有章可循。從領導角度來講：一級對一級負責，是否往上送要認真把握；領導審批簽發公文，主批人應當明確簽署意見，並寫上姓名和日期；籤批公文應當用鋼筆、簽字筆或者毛筆，不要用鉛筆。簽署是指以機關領導人名義發文，由領導人在公文正本位置親筆簽名，需要簽署的公文包括命令、協議、合同、證明書等。簽發則是公文辦理最後審定文稿時的程序。

第四，關於一讀問題。省政府辦公廳聘請退休老同志擔任一讀。省人大機關則根據文件對第一讀者作了區分。如果一讀發現問題，雖然可以彌補，但已經造成浪費和工作被動了。所以，務必要抓好核稿這一環節，文件付印之前要認真校對，儘量把差錯消滅在文件製作之前。

（二）收文處理。一般包括簽收、登記、分發、傳閲、擬辦、批辦、承辦、催辦、存檔等環節。

第一，收發室要熟悉人大機構設置和人大工作等基本情況。人大機關的文件分發，就是根據來文內容或者來文單位的要求，以及收文單位的有關規定，將公文及時分送有關領導和部門的過程。分發人員應當按照文件的性質進行分發：對學習性、公告性和簡報性文件，可按發文對象直接投放各部門；對需要辦理的文件要及時分發有關職能處室進行承辦，做到當日事當日畢，急事急處理；對份數較多的文件要保證機關主要領導、主管領導和業務主管部門的需要，然後再根據數量和工作需要分發其他領導和有關部門。要做到這些，就必須熟悉人大機關的基本情況，要具有一定的人大工作業務知識。

第二，文祕部門要認真提出擬辦意見。需要辦理的公文，仔細閲讀後，要進行必要的溝通聯繫，掌握有關情況，提出可操作的擬辦意見，再呈送有關領導審批。擬辦意見主要應註明這個文件應當由哪個部門承辦；由幾個部門承辦的，要標明牽頭部門，同時要明確辦結的時限和要求等，這樣才能夠給領導審批時提供參考。一般而論，擬辦意見有這麼幾種：一是閲知類，只寫明請某某領導同志閲知而不提任何具體意見；二是閲示類，只要求某某領導同志作出批示而不提出具體參考意見；三是建議類，不但要寫明文件送閲對象而且要提出一些有關意見；四是評議類，不但寫出評論性意見，還提出相應建議。

第三，儘可能擴大來文受知面。省人大機關的做法，“寄送常委會及其黨組、機關黨組、主任會議、辦公廳的文件，由祕書處（收發室）拆封，區分辦件和非辦件，非辦件根據內容分發，辦件登記後交辦公廳綜合處處理。”要求省人大領導參加會議的通知，全國人大要求省人大配合開展有關工作的通知，也都歸口綜合處統一處理。這方面的量比較大。綜合處提出擬辦意見，送辦公廳分管領導審籤，辦公廳分管領導根據情況一般籤給辦公廳主任，辦公廳主任根據情況一般籤給祕書長。當然，有的來文辦公廳主任就審定籤批同意了。有的來文祕書長認為必要，可能還會籤給常委會主持日常工作的副主任。這裏需要領導根據情況具體把握，很難一句話説死。祕書長既是常委會的組成人員，又是機關行政首長，對上要搞好服務，橫向要搞好協調，對下要加強領導，處於中樞的地位，必須及時掌握各方面的信息和情況。具體到來文處理這項工作，要充分考慮祕書長職位的特點和工作要求，需要處理的事項儘可能讓祕書長知道。

（這是關於人大機關公文處理的講課提綱，編入時作了刪節。）