關於進一步完善我國黨政機關公文處理法規建設問題的幾點思考

公文是公務機構依法履行職能的一種重要工具，公文處理本身就是一種有特定法律後果的法律行為。為此，以公文處理活動為對象，充分建立和實施相關的法律規範、制度規範就成為一種客觀的必需。新中國建立以來，我國黨政領導機關對公文處理法規建設給予了必要的重視，並作出了不懈的努力。早在建國之初的1951年9月，中央人民政府政務院就頒佈了新中國第一個公文處理方面的行政法規《公文處理暫行辦法》，1955年和1956年中共中央先後制定了黨內規章《中國共產黨中央和省（市）級機關文書處理工作和檔案工作暫行條例》、《中國共產黨縣級機關文書處理工作和檔案工作暫行辦法》。其後，經過多次反覆的修訂或全面更新，黨政兩大系統分別頒行了各自的公文處理法規[1]：《中國共產黨機關公文處理條例》（經中共中央批准，中共中央辦公廳1996年5月發佈）；《國家行政機關公文處理辦法》（國務院辦公廳1987年2月發佈，1993年11月修訂）。

幾十年來，我國黨政機關公文處理法規建設工作，無論對維護公文的法定效力功用，還是在更高層面上對規範和改善管理、保障國家和公民權益、提高工作質量和工作效能，都發揮了非常有益、有效的作用。但同時，我們也不能不認識到，與其他領域相比，與時代的需要和要求相比，公文處理法規建設也還存在一些不足，存在一些不夠完善之處。我們有必要充分認識、努力彌補這些不足，使公文處理法規不斷趨於完善。本文作者不揣冒昧，僅就《中國共產黨機關公文處理條例》《國家行政機關公文處理辦法》兩個法規中所反映的情況，大膽就進一步完善我國黨政機關公文處理法規建設的若干問題提出一些不夠成熟的意見，歡迎批評指正。

（一）應進一步充分體現與“立法”宗旨相一致的“立法”精神。

在《中國共產黨機關公文處理條例》和《國家行政機關公文處理辦法》中都有對自身“立法”宗旨的明確表述，儘管具體文字有所不同，但實質內容是一致的，都可以概括為：規範管理（規範化）、改善管理（科學化）、提高工作效能、確保公文質量。對屬於機關內部程序性規範的公文處理法規而言，以此為“立法”宗旨，無疑是正確的，而且它們也在具體規範中得到了較好的體現。但如果用更高的要求來衡量，筆者認為，在法規中還應當更充分地體現和貫穿與這一宗旨相一致的“立法”精神。如“制度面前人人平等”精神；“權利與義務、利益與責任對等並完整”精神；“服務基層”精神；“簡化便利”精神等。

公文處理所以要以統一法規制度的形式實現規範化，在一定意義上，就是要利用“法規制度面前人人平等，人人正當權益被維護，人人受相關規範約束”的特點，為上上下下各個部門、各級各類工作人員共同參與、分散進行的公文處理活動定規矩，以建立秩序，確保質量和效能。但在目前的法規中，多數具體規範是針對“下級機關”“下級工作人員”的，而且主要是規定他們的責任和義務的：“上報的公文，必須……”“下級機關要……。相對的，對“領導者”，對“上級機關”的規範中責任義務方面的規定不多，而多數是“上級機關有權……”。我們姑且不從法理精神上去談問題，就從實施效果方面看，這種對上約束少、責任少而權利多，對下約束多、責任重而權利少的不對稱現象，對保證公文處理效能和質量都是不利的。因為對公文處理過程來説，其中對公文產生效力影響最大的是作為機關和部門法定代表的各級領導者和他們的活動；效力最大、強制力最強，一旦出錯，負面影響最大的也是上級機關制發和處理的文件，如果領導者、上級機關不能平等地受到規範的約束，全面提高工作效能和質量當然就難成現實。

同任何一種管理工具一樣，簡化、便利的公文及其處理活動才是最有效的，最有質量保證的。“簡單就是可靠”“便利更有生命力”已經被越來越多的管理者所認同。在公文處理過程中，超過實際需要的多樣性從來都是公文質量與公文處理效能的大敵，我們有極大的必要以科學的簡化手段進行鬥爭。實踐告訴我們，在公文處理這樣一個在黨政機關內部幾乎人人蔘與的工作活動中，不能期望所有的參加者都能成為公文處理的專家，因此，有關的制度、方法、程序應儘可能在功能不變的前提下化繁為簡。因為只有簡單方便，才易於被人們有效掌握，才便於推行，才可以對所有的人嚴格要求；也只有簡單方便，才可以降低操作難度，減少中間轉換環節，使公文處理過程少出現差錯，進而提高公文的質量。這種簡化便利的精神在現有的公文處理法規中已經得到一定程度的體現，如在最近幾次修訂過程中就都對公文文種進行了簡化。但筆者認為，這種簡化的範圍和力度還都有進一步擴大和增強的必要和可能條件。

就以公文文種為例，現有黨政機關公文處理法規規定的文種都有十幾種之多。我們知道，一般情況下，對事物種類劃分得越細，事物之間的區別就越微小，也就越不易於界定事物。有一點實踐經驗的人都清楚，當一個並非公文專家的機關工作人員要動筆寫一份公文，而他所面臨選擇的公文文種有十幾種時，要精確把握文種間精細的差別，完全正確地選好文種決非易事。這可能正是現實工作中文種用錯的公文滿天飛的原因之一。公文處理管理部門對文種不正確的公文當然想管，無奈不能準確選擇文種的人太多了，“法不責眾”（這樣做當然不對，但控制能力畢竟有限，違者太眾，責不勝責）只好聽之任之，或者糾一下大錯，放一批小錯。這樣的結果是非常有害的，規範使用文種的目的（使人們只看文種這一兩個字，就能清楚對方與自己是什麼關係，文件內容對自己的行為有什麼影響）達不到不説，還會使法規的嚴肅性遭到破壞，使法規的效力大打折扣。所以，與其如此，還不如對文種作進一步的簡化，種類再少一些，相互間的界限更清楚一些，多數人經過簡單培訓就能正確掌握。在這樣的基礎上，對少數人的錯誤就可以堅決糾正，只要有錯，大錯小錯都不放過。

(二)應增強黨政機關公文處理法規中規範內容統一一致的程度。

公文處理規範的一個重要特點是強調規範內容的統一一致，這其中的道理非常簡單。公文處理是一種信息溝通活動，而一切有效信息溝通的前提條件都是要保持“符號體系”的統一一致性，“符號體系”的統一程度越高，信息的溝通過程就越短捷，轉換環節就越少，出現錯誤的機率也就越低。這當然就意味着信息溝通有了更好的效能和質量保證。但目前在我國黨政兩大系統適用的公文處理法規中，還存在一些本應當統一一致，也可以統一一致，但實際上卻作了各不相同，甚至完全相反的規定的情況。這種人為造成的多樣性，已經給黨政機關的公文處理工作帶來了一些本不該有的困難和損失。

我們必須承認，黨的機關與行政機關地位不同、職能不同，具體活動方式也有所區別，而且這些不同和區別，必然給服務於機關職能的公文處理活動帶來一些各具特點的影響。但是，在我國，中國共產黨的執政黨地位，以及黨組織與行政機關的關係模式，決定了黨的機關與行政機關在公文處理方面的客觀共同點要遠遠大於它們之間的差別。它們之間的公文往來最密切，幾乎沒有一個黨的機關不處理來自行政機關的公文，也沒有一個行政機關不同黨的機關公文打交道，而且現行的管理體制還需要同級黨政機關經常性地聯合制發同一公文。在這種情況下，黨政機關在公文處理規範方面的不一致，特別是在“接口”方面的差異，就不可避免地成為妨礙有效溝通的障礙。

筆者認為，目前黨政機關各自的公文處理法規中需要就如下幾個方面取得儘可能大的統一一致：有關的概念的統一，特別應就反映工作活動及其流程的工作術語等作出統一的規定，保證其從詞形到釋義的完全一致，以建立起共同的工作語言；有關公文文種的統一，主要是針對黨政機關通用的公文文種統一規定其名稱、性質和適用範圍，要保證對同一文種的所有表述完全一致；有關公文格式的統一，主要是針對公文的基本式樣，有關尺寸規格，各部分內容的位置及排列規則作出一致規定，儘量減少黨政公文在格式方面不具備實質意義的差別；行文規則基本精神的統一，也就是針對既適用於黨的機關，又適用於行政機關的規則作出一致性的規定。

（三）應在公文處理法規內容體系中補充完善一部分具有基本性的內容。

在黨政機關公文處理活動不斷面臨新的客觀環境條件，不斷面臨新的客觀要求的情況下，公文處理法規需要補充一些新的內容，以對新要求作出回答，滿足客觀環境條件的需要。

筆者認為，在舉國強調依法治國，強調黨在憲法法律範圍內開展工作，強調依法行政的情況下，公文處理法規中應適時地就公文處理所涉及的一些法律問題積極作出規定。如公文生效要件問題（制發者要件、內容要件、程序要件、外部形態要件等）；公文效力範圍問題（公文時間效力範圍、空間效力範圍、機構效力範圍、人員效力範圍等）；公文效力等級問題（效力等級的劃分及各等級公文間的關係）；公文失效的條件及其確認，失效公文的處置（撤銷、終止、中止等）；公文不同文稿、文本的效力問題；公文附件效力問題；一些特殊公文，如電子文件的效力認定問題，公文複製品的實際效力認定問題，公開發布公文的效力認定問題等。

筆者還認為，公文處理法規中還應有針對性地就客觀實際工作中迫切需要確立的一些帶基本性的規則作出規定。如公文文種的選用規則，行文規則中的越級行文條件、多級行文條件、聯合行文條件、抄送公文條件，以及機關內部外部會商（很多機關又稱其為會籤）程序、公文審批簽發程序等。

（四）應更加講究“立法”技術，使公文處理法規本身就成為典範公文。

公文處理法規是“管”公文的特殊公文，為了提高自身的質量，同時也為其他公文樹立樣板，它自身就應當是一個精品公文、典範公文。要做到這一點，需要現有的公文處理法規繼續在具體技術層面上精益求精。

在“立法”技術方面，現有公文處理法規應當更講究：

●用語的規範和精確。特別要注意使同一法規中表達同一概念的詞語從詞形到詞義前後一致，必要時還應保持對相同類型事物和概念表達時所使用的句式大致相同。一定要禁絕同一概念用多種詞語表達，不同概念用同一詞語表述。要避免或者儘可能減少使用“一般”“原則上”等表意不確切的詞語去界定是與非，確認程度和範圍。

●歸類的合理和準確。要科學設置類項，使同類事項集中，不同類的事項分開。一定不要割裂事項間最密切的邏輯聯繫與時間聯繫，避免出現脱節現象。

●排列的有序和科學。項目的排列應有合理的次序，既要注意遵從習慣和慣例，更要注意根據工作規律，根據具體情況確定排序的依據。究竟是按事物發展的時序，按工作程序，按提出問題——分析問題——解決問題的事理邏輯層次，按事件構成要素的邏輯次序，還是按構成事物總體的各“部分”的性質及相互關係排列，應認真加以分析和研究。

●結構安排的規矩和有效。要尊重規範性文件在結構安排方面的規範性，如以條為基本表達的單位，分章表述時，每一章至少包括兩條內容等。還要講究閲讀和執行效果，如儘可能用主題句概括出每一條規則之後，再詳細説明具體要求；……。

（五）應認真做好規劃工作，在既有法規的基礎上形成公文處理規範體系。

同許多人的看法相同，筆者也認為，現有公文處理法規，不管是黨的機關的，還是行政機關的，都給人一個很明顯的感覺，這些法規規範的各項內容之間涉及對象面的大小、規範自身的規格，規範內容的精細程度都有非常大的差別。同一法規，有的規範寥寥數句，概括出的是非常重大的原則，有的則用幾句甚至一個不短的段落定義公文中一個符號的含義和使用方法；有的規範是堅定不移地講“必須如何如何”，有的則為保持對所有情況的適應，不得不犯規範性文件的禁忌講“一般應如何如何”。筆者覺得，之所以會出現這樣一些問題，主要是由於我們讓一個法規負載了一個規範體系的重負。也就是説，現在的一個法規所承載的應當是一個公文處理規範體系所應當負擔和能夠負擔的。對於這樣一個涉及面寬，技術性比較強的公文處理活動來説，如果要進行規範，單靠一兩個法規是遠遠不夠的，必須建立一個包含有若干個法規、標準和其他規範的的規範體系。為此，要完善公文處理法規的建設，必須儘快改變目前靠一個法規頂天下的局面。這需要我們認真進行規劃，合理地進行分工，按照客觀的規律性去建設規範體系。

按照筆者的初步設想，公文處理規範體系應當由這樣兩部分規範構成，一類是可以自主創設規則、主要涉及基本性問題的；另一類是對前一類起補充説明作用和具體執行作用、涉及各種操作性方法程序的。前一類是強制性規範，是典型的和真正意義上的法規。後一類則可以既有強制性規範；又可以實事求是地包含一部分供執行單位自主選擇，一經選定就要不折不扣執行的選擇性規範；還可以包括一部分旨在進行方法指導，並不要求不折不扣實施的推薦性規範。這樣硬的就是硬的，軟的就是軟的，原則的就是原則的，具體的就是具體的，粗的就是粗的細的就是細的，宏觀的不涉及微觀問題，微觀的也不“侵入”宏觀的領域，各種規範各司其職、各負其責、各有側重，各講各自的話，各實現各自的功能。