國家行政機關公文處理辦法

第一章　總

則

“總則”共八條,主要闡述了制定《辦法》的目的,公文和公文處 理的定義,公文處理的基本原則,對各級行政機關負責人的要求,公文處 理的管理機構和職責等。

第一條　為使國家行政機關(以下簡稱行政機關)的公文處理工作 規範化、制度化、科學化,制定本辦法。

主要闡述制定《辦法》的目的,目的是使行政機關的公文處理工作 實現“三化”(規範化、制度化、科學化)。規範化,是指公文處理的每 一項工作都符合統一規定的標準,包括公文的語言文字規範、文種使用 規範、公文格式規範、公文辦理程序規範,符合本《辦法》統一規定的 標準。制度化,是指公文處理的各個環節都有大家共同遵守的明確規定 ,而且制度完善、配套。科學化,一是指公文運轉機制符合客觀規律,二 是指公文處理手段先進,辦公自動化水平高,公文辦理業務實現數字化 和網絡化,逐步實現無紙化辦公。

第二條　行政機關的公文(包括電報,下同),是行政機關在行政管 理過程中形成的具有法定效力和規範體式的文書,是依法行政和進行公 務活動的重要工具。

主要闡述公文的定義。第一句是定義。公文是什麼?公文是文書。 是什麼樣的文書?一是在行政管理過程中形成的文書;二是具有法定效 力的文書;三是具有規範體式的文書。這個定義,體現了公文的四個特 性,即鮮明的政策性,法定的權威性,嚴格的規範性,較強的時效性。第 二句是作用。一是指公文是貫徹依法行政方針的重要工具(具體到我省 來説,也可以説是公文是貫徹實施省政府提出的“為民執政、科學理政 、依法行政、從嚴治政”施政方針的重要工具);二是指公文是公務活 動的重要工具。公務活動包括傳達貫徹黨和國家的方針、政策,發佈行 政法規和規章,施行行政措施,請示和答覆問題,指導、佈置和商洽工作 ,報告情況,交流經驗等等。這裏概括了公文的四個作用,即傳達政令, 指導工作,公務聯繫,記載憑證。

公文包括文件和電報,當我們説文件的時候不包括電報。

第三條　公文處理指公文的辦理、管理、整理(立卷)、歸檔等一系列相互關聯、銜接有序 的工作。

主要闡述公文處理的定義,《辦法》第一次對公文處理下定義。這 個定義,文字雖少,但容量很大。公文處理包括公文辦理、公文管理、 公文整理(立卷)、公文歸檔等一系列工作。公文辦理包括髮文辦理和 收文辦理。發文辦理包括草擬、審核、簽發、複核、繕印、用印、登 記、分發等程序;收文辦理包括簽收、登記、審核、擬辦、批辦、承辦 、催辦等程序。公文管理包括翻印管理、公開發布管理、複印管理、 銷燬管理、密電管理以及其他有關公文管理制度等。公文處理是一個 系統工程,各個要素之間相互關聯、銜接有序,每一個環節都不是孤立 的。因此公文處理要運用系統思想、系統方法。

第四條　公文處理應當堅持實事求是、精簡、高效的原則,做到及 時、準確、安全。

第五條　公文處理必須嚴格執行國家保密法律、法規和其他有關 規定,確保國家祕密的安全。

第四條、第五條主要闡述了公文處理的總原則:實事求是、精簡、 高效、及時、準確、安全、保密。實事求是、精簡、高效的原則,是首 次提出的,它們與“及時、準確、安全、保密”構成了公文處理的總原 則。《總則》刪去了“黨政分開”的原則。“黨政分開”易生歧義,但 在公文處理過程中,仍需視情況分別按《中國共產黨機關公文處理條例 》和《辦法》處理公文。行政機關黨組向批准其設立黨組的地方黨委 行文,應執行《中國共產黨機關公文處理條例》的規定。行政機關的公 文不得向黨組織作指示、發號令。

第六條　各級行政機關的負責人應當高度重視公文處理工作,模範 遵守本辦法並加強對本機關公文處理工作的領導和檢查。

主要闡述國家行政機關負責人在公文處理工作中的職責,是《辦法 》第一次對行政機關的負責人提出要求。《辦法》對行政機關負責人 (包括政府領導同志和政府部門領導同志)提出的要求是:一要“高度重 視公文處理工作”,二要“模範遵守本辦法”,三要“加強對本機關公 文處理工作的領導和檢查”。《辦法》對行政機關負責人的要求是很 高的,是高度重視,不是一般重視;是模範遵守,不是一般遵守;不僅要加 強領導,而且要進行檢查。

第七條　各級行政機關的辦公廳(室)是公文處理的管理機構,主管 本機關的公文處理工作並指導下級機關的公文處理工作。

主要闡述辦公廳(室)在公文處理工作中的地位、職責和作用。明 確辦公廳(室)是公文處理的管理機構,其職責是主管本機關並指導下級 機關的公文處理工作。辦公廳(室)是公文運轉的中心樞紐,通過公文處 理為領導決策發揮參謀助手作用,同時按照本《辦法》的規定指導下級 機關的公文處理工作。對本《辦法》的貫徹實施,包括宣講培訓、制定 制度、督促檢查等,辦公廳(室)責無旁貸。

第八條　各級行政機關的辦公廳(室)應當設立文祕部門或者配備 專職人員負責公文處理工作。

規定辦公廳(室)必須設立文祕部門或配備專職人員。只要是行政 機關的辦公廳(室),就應當設立文祕部門,起碼要有專職文祕人員負責 這項工作。就我們辦公廳來説,文祕部門不只是指文電處,《吉林省人 民政府辦公廳公文運轉規則》自XX年10月實施後,辦公廳所有負責公 文辦理的處室都應視為文祕部門。

第二章　公文種類

第二章只有一條,即第九條。第九條共分十三項,主要是規範國家 行政機關的公文種類及各文種的適用範圍。這次發佈的《辦法》對公 文種類,只分種,不分類,將原來的12類13種,規範為13種,增加了“意見 ”,刪去了“指示”。對一些公文的適用範圍也作了調整。

第九條　行政機關的公文種類主要有:

“行政機關的公文種類主要有”,這個表述,對行政機關的公文種 類的使用留下了餘地。本《辦法》規範的13個文種,肯定是行政機關的 通用文種,但根據工作需要,這13個文種不敷使用的時候,也可以考慮增 加新的文種。《辦法》取消了“指示”這個文種,但《中華人民共和國 地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規定地方各級 人民政府所屬工作部門可以發命令、指示。這説明“指示”這個文種 並不是絕對不可使用。上述是個人理解,作為學術問題進行研究,不是 權威説明。

(一)命令(令)

適用於依照有關法律公佈行政法規和規章;宣佈施行重大強制性行 政措施;嘉獎有關單位及人員。

“命令”和“令”是一個文種,“令”可視為“命令”的簡稱。什 麼時候用“命令”,什麼時候使用“令”,要視情況。命令(令)是下行 文,法定文種。

按照《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組 織法》的規定,國務院和國務院各部委可以發佈命令,地方各級人民政 府(包括鄉鎮政府)均可以發佈命令,地方各級政府所屬的工作部門也可 以發佈命令。依照有關法律公佈行政法規,這一規定只適用於國務院, 因為只有國務院才有權制定公佈行政法規:如《中華人民共和國國務院 令》;

依照有關法律公佈規章,這一規定只適用於有制定公佈規章權的行 政機關,即國務院直屬工作部門、省級政府、省級政府所在地的市政府 、國務院批准的較大市政府,我省有規章制定公佈權的機關是省政府、 長春市政府、吉林市政府,如:《吉林省人民政府令》、《長春市人民 政府令》、《吉林市人民政府令》;

原《辦法》是“發佈行政法規和規章”,新《辦法》改為“公佈行 政法規和規章”。一是與新公佈的《立法法》保持提法一致;二是根據 《立法法》的規定,行政法規和規章,必須公開發布。行政法規,必須在 全國發行的報紙上公佈,國務院公報刊登的行政法規文本為標準文本。 政府規章,必須在規章制發機關所轄行政區域公開發行的報紙上公佈, 政府政報刊登的規章文本為標準文本。

宣佈施行重大強制性行政措施:如《國務院關於在我國統一實行法 定計量單位的命令》、《國務院關於在北京部分地區實行戒嚴的命令 》;

嘉獎有關單位和人員:如《國務院對勝利粉碎劫機事件的民航楊繼 海機組的嘉獎令》。

原《辦法》規定“命令(令)”適用於懲戒有關人員和撤銷下級機 關不適當的決定,新《辦法》刪去了“命令(令)”的這個適用範圍,調 整為“決定”的適用範圍。

(二)決定

適用於對重要事項或者重大行動做出安排,獎懲有關單位及人員, 變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項。

下行文,法定文種。各級國家行政機關均可使用。

對重要事項或者重大行動做出安排:如《國務院關於全面推進依法 行政的決定》、《國務院關於設立中華人民共和國澳門特別行政區的 決定》;

獎懲有關單位及人員,嘉獎的:如《國務院關於授予包頭鋼鐵(集團 )有限責任公司等集體為全國民族團結進步模範集體吳登雲等同志為全 國民族團結進步模範個人稱號的決定》;懲戒的:如《吉林省監察廳關 於對×××停職審查的決定》。“決定”的這個適用範圍是新增加的 。

變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項,原《辦法》是“命令( 令)”的適用範圍,新《辦法》納入“決定”的適用範圍。使用“決定 ”變更或撤銷下級機關不適當的決定事項,很少使用,目前尚未找到例 文。

(三)公告

適用於向國內外宣佈重要事項或者法定事項。(四)通告

適用於公佈社會各有關方面應當遵守或者周知的事項。

原《辦法》將“公告”與“通告”列為一類兩種,新《辦法》將“ 公告”和“通告”列為兩個文種,不再作為一類。“公告”的行文方向 是面向國內外,必須通過媒體公開發布,其內容必須是重要事項或者是 法定事項。如:《國務院辦公廳關於夏時制的公告》。地方國家行政機 關很少使用“公告”。“通告”的行文方向是面向社會公眾,公開發布 ,可以張貼,其內容是社會各有關方面應當遵守或者周知的事項。如:《 國務院關於保障民航安全的通告》。

(五)通知

適用於批轉下級機關的公文,轉發上級機關和不相隸屬機關的公文 ,傳達要求下級機關辦理和需要有關單位周知或者執行的事項,任免人 員。

下行文,也可以是平行文。“通知”的使用頻率最高,據省政府辦 公廳統計,約佔行政機關下行文的80%,約佔行政機關全部發文的45%。 刪去了原《辦法》規定的“通知”適用於發佈規章的職能。

批轉下級機關的公文:如《國務院批轉審計署關於審計民政事業費 報告的通知》;

轉發上級機關的公文:如《吉林省人民政府轉發國務院××文件的 通知》;

轉發不相隸屬機關的公文:如《吉林省人民政府轉發財政部關於節 減行政經費幾項具體措施的通知》;

傳達要求下級機關辦理和需要有關單位周知或者執行的事項:如《 國務院辦公廳關於加強基礎設施工程質量管理的通知》、《吉林省人 民政府辦公廳關於召開全省經濟工作會議的通知》等;

任免人員:如《關於××、×××任免職的通知》。

(六)通報

適用於表彰先進,批評錯誤,傳達重要精神或者情況。

下行文,各級行政機關均可使用。

表彰先進:如《吉林省人民政府、吉林省軍區關於表彰1998年徵兵 先進單位的通報》;批評錯誤:如《國務院關於克服官僚主義進一步轉 變工作作風提高辦事效率有關問題的通報》,《國務院辦公廳關於福建 省人民政府違反規定徵收基礎設施建設附加費的通報》;

傳達重要精神或者情況:如《外交部辦公廳關於朱基訪日情況的 通報》。

講到這裏,我們回頭比較一下命令(令)、決定、通報三個文種的適 用範圍會發現,“命令(令)”可以嘉獎有關單位及人員,“決定”可以 獎懲有關單位及人員,“通報”適用於表彰先進。在實際工作中要區別 不同情況確定使用不同的文種。使用“命令(令)”嘉獎有關單位及人 員,獎勵的規格比較高,一般用嘉獎令的形式。使用“決定”嘉獎有關 單位及人員,獎勵的規格也比較高,多用於授予榮譽稱號。使用“通報 ”表彰先進,在各項評優達標活動中用的比較多。

(七)議案

適用於各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或人民代 表大會常務委員會提請審議事項。

議案的行文方向只對人大及其常委會,如:《吉林省人民政府關於 提請任免×××等人職務的議案》、《吉林省人民政府關於提請審議 〈吉林省母親和嬰幼兒保健條例(草案)〉的議案》等。

向人大提出議案,除政府外,人大主席團、常委會、各專門委員會 、人大代表十人以上(鄉鎮人大代表五人以上)聯名,也可以向人大提出 議案;向人大常委會提出議案,除政府外,人大常委會主任會議、各專門 委員會、常務委員會組成人員五人以上(縣級人大常務委員會組成人員 三人以上)聯名,也可以向人大常委會提出議案。本《辦法》所指“議 案”,只適用於各級人民政府。

(八)報告

適用於向上級機關彙報工作,反映情況,答覆上級機關的詢問。

上行文。

向上級機關彙報工作,反映情況:如《吉林省人民政府關於貫徹落 實國務院制止毀林開墾和亂佔林地通知情況的報告》);

答覆上級機關的詢問:如《吉林省公安廳關於調查×××丟失槍支 情況的報告》。

“報告”的適用範圍刪去了“提出意見或者建議”,“報告”中不 得再提意見和建議,向上級機關提出意見和建議,可使用“意見”這個 新文種。

(九)請示

適用於向上級機關請求指示、批准。

上行文。如:《吉林省人民政府關於承辦第45屆世界乒乓球錦標賽 的請示》(主送:國務院)。

(十)批覆

適用於答覆下級機關的請示事項。

下行文。如:《吉林省人民政府關於遼源市土地利用總體規劃的批 復》。

(十一)意見

適用於對重要問題提出見解和處理辦法。

“意見”是這次發佈的《辦法》中新增加的文種。《辦法》取消 了“指示”,增加了“意見”,而且在“報告”的適用範圍中刪去了“ 提出意見和建議”。“意見”,是下行文,也可以是上行文,還可以是平 行文。下行文如:《國務院關於進一步做好退耕還林還草試點工作的若 幹意見》。上行文,部門或部門聯合向政府上報意見請求政府批轉執行 的情況比較常見,一般與“請示”結合起來使用。平行文,使用的比較 少,一般與“函”結合起來使用,例如《關於對××條例(草案)修改意 見的覆函》。

(十二)函

適用於不相隸屬機關之間商洽工作,詢問和答覆問題,請求批准和 答覆審批事項。

平行文。

不相隸屬機關之間商洽工作:如《關於請支持和協助長影拍攝新片 的函》(吉林省政府辦公廳致函天津市政府辦公廳);

詢問問題:如《國務院法制局關於徵求對〈森林法(修改草案)〉修 改意見的函》;

答覆問題:如《吉林省人民政府辦公廳關於報送〈森林法(修改草 案)〉修改意見的覆函》;

請求批准:如《吉林省人民政府關於申請向日本出口稻草的函》( 主送國家出入境檢驗檢疫局);

答覆審批事項:如《國務院辦公廳關於香港特別行政區政府在北京 設立辦事處的覆函》。“函”適用於答覆審批事項是這次發佈的《辦 法》新增加的。

(十三)會議紀要

適用於記載、傳達會議情況和議定事項。

下行文。如:《省政府開發區工作會議紀要》、《省政府常務會議 紀要》、《省政府省長辦公會議紀要》等。

第三章　公文格式

本章原為兩條,現修訂為三條,增加一條,即第十一條。本章主要闡 述公文格式的組成部分,各組成部分的標識規則和公文用紙大小標準。 第十條　公文一般由祕密等級和保密期限、緊急程度、發文機關標識 、發文字號、簽發人、標題、主送機關、正文、附件説明、成文日期 、印章、附註、附件、主題詞、抄送機關、印發機關和印發日期等部 分組成。

闡述公文的組成部分。公文由十六個部分組成。這次發佈的《辦 法》在公文各組成部分中增加了“保密期限”和“附件説明”,除“正 文”、“附件”、“印發機關和印發日期”外,公文中的其他部分本章 均按順序分項作了規定。

(一)涉及國家祕密的公文應當標明密級和保密期限,其中,“絕密 ”、“機密”級公文還應當標明份數序號。

密級分為“祕密”、“機密”、“絕密”,與“保密期限”一起標 注在公文首頁版心右上角第一行。“密級”和“保密期限”之間用五 星隔開。密級公文如不標註保密期限,視為按照《國家祕密保密期限的 規定》(國家保密局1990年第2號令)第九條執行,即“凡未標明或者未 通知保密期限的國家祕密事項,其保密期限按照絕密級事項三十年、機 密級事項二十年、祕密級事項十年認定”。

公文份數序號是將同一文稿印製若干份時每份公文的順序編號。 份數序號標註在公文首頁左上角。

(二)緊急公文應當根據緊急程度分別標明“特急”、“急件”。 其中電報應當分別標明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。 電報的緊急程度增加了“特提”,即“特急提前”。緊急程度標註在公 文首頁版心右上角第一行。如果遇到“密級”和“緊急程度”需同時 標識時,先標“密級”,再在下一行標“緊急程度”。

(三)發文機關標識應當使用發文機關全稱或者規範化簡稱;聯合行 文,主辦機關排列在前。

“發文機關標識”原《辦法》為“發文機關”,本《辦法》改為“ 發文機關標識”,更準確了。“發文機關標識”就是人們通常所稱的“ 紅頭”。它是由發文機關全稱或規範化簡稱加“文件”二字組成,套紅 色。各級地方政府的“發文機關標識”的字號要小於國務院文件的“ 發文機關標識”的字號。

“聯合行文,主辦機關排列在前”,這裏應理解為行政機關聯合行 文。黨政軍機關聯合行文,按慣例仍按黨、政、軍順序排列。行政機關 聯合行文,也可以只使用主辦機關的“發文機關標識”。

(四)發文字號應當包括機關代字、年份、序號。聯合行文,只標明 主辦機關發文字號。

機關代字、年份、序號是“發文字號”的三要素。機關代字,即發 文機關的代表文字,機關代字應準確,儘量減少字數。如吉林省人民政 府的機關代字為“吉政發”,國務院的機關代字為“國發”。年份應寫 全稱,例如“XX”,不得寫成“01”,用方括號括起來,不可用圓括號 。序號是發文的流水號,序號不編虛位(如“1”不編為“001”),不加 “第”字,標註在“發文機關標識”下方紅色橫線以上居中位置。

“聯合行文,只標明主辦機關發文字號”,這裏也是指行政機關聯 合行文,只標明主辦機關的發文字號。而黨政機關聯合行文,一般只標 明黨委機關的發文字號,政府機關與軍隊機關聯合行文,一般只標政府 機關的發文字號。

(五)上行文應當註明簽發人、會籤人姓名。其中,“請示”應當在 附註處註明聯繫人的姓名和電話。

《辦法》增加了註明會籤人的姓名,會籤人包括聯合上行文的各部 門的簽發人和會籤部門簽發公文的負責人。“簽發人姓名”標註在發 文字號右側,“簽發人”後標冒號,冒號後標籤發人的姓名。凡標註籤 發人的公文,發文字號不再居中了,與簽發人在同一行,移至左側。

“聯繫人”應當是熟悉文稿的具體負責人。以省政府向國務院報 送“請示”為例,聯繫人應是負責審核該“請示”的業務處室的負責人 ,標註在附註處,用圓括號括起來。

(六)公文標題應當準確簡要地概括公文的主要內容並標明公文種 類,一般應當標明發文機關。公文標題中除法規、規章名稱加書名號外 ,一般不用標點符號。

“發文機關”、“主要內容”、“文種”稱為公文標題的三要素 ,下行文的標題,三要素缺一不可,上行文的標題,有時可省略發文機關 。標題回行時要注意做到詞意完整,排列對稱,間距恰當,數字、年份不 能回行。

公文標題區別於新聞標題,公文標題中一般不使用標點符號。公文 標題中只限於法規、規章名稱(如條例、辦法、規定、實施細則,但不 包括意見)可標書名號,但不要用引號代替書名號。

(七)主送機關指公文的主要受理機關,應當使用全稱或者規範化簡 稱、統稱。

主要受理公文的機關為主送機關,即通常所稱“抬頭”。主送機關 名稱的簡稱、統稱要規範。國務院普發下行文的主送機關的規範化統 稱為:各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構;吉 林省政府普發下行文的主送機關的規範化統稱為:各市州、縣(市)人民 政府,省政府各廳委、各直屬機構。(未完)