對行政審批制度改革的進一步思考

人物檔案

周漢華，中國社會科學院法學研究所憲法與行政法研究室主任，原國務院行政審批制度改革專家諮詢組成員。

對話背景

新一屆政府推動的政府職能改革，在XX年全國兩會後，以取消部分行政審批權力和放權給地方等形式加速推進。5月中旬，國務院分兩批取消和下放了133項行政審批事項。

自XX年中央政府開始行政審批改革，到XX年，國務院已先後分6批取消和調整了2497項行政審批項目，佔原有總數的近七成。

周漢華提出，應該重視對新增的行政審批項目進行檢查、評估，防止一些舊的審批項目改頭換面、捲土重來。

新增行政審批項目值得重視

中國青年報：前不久，國務院宣佈取消和下放了133項行政審批，這已經是從XX年開始取消或調整的第七批了，從數字來看，成績似乎很不錯。

周漢華：我們計算了一下，經過前些年的改革，中央層面上被取消或調整的行政審批項目總數是2497項，佔原有總量的69.3%，原來的總量是3603項。

這些年也出現了邊清理、邊新增的現象，而且新增的速度很快，容易讓行政審批改革出現反彈。

中國青年報：僅從目前剩下的行政審批項目數量上，能看出10多年行政審批改革的效果嗎?

周漢華：如果從目前中央層面上剩下的1000多項行政審批這個數字來看，在世界上可以算是很少的，日本有8000多項許可或認可，美國聯邦州和地方政府都有審批項目。

我想我們可能更多的還要講體驗，從公眾的感受出發來推進改革。比如大家最關注的異地準生證，類似這樣的問題，如果能給公眾解決，公眾的感覺就很好。比如深圳進行的工商登記制度改革，降低了創新和創業的門檻，它帶來了很好效果。

行政審批改革還要對增量審查和控制

中國青年報：單從數字上看，5月中旬國務院決定取消和下放的行政審批項目數量是近6年來最少的一次，但針對國家發改委的行政審批改革力度是歷次最大，取消了14項國家發改委對企業投資的核準權，下放了發改委12項核准權，今後地方在行政區域內進行的城市軌道交通建設、區域內的鐵路線路建設、機場擴建等項目，將由地方投資主管部門審批，這些舉措都得到了很好的評價。

周漢華：改革進行到現在，難度越來越大，剩下的行政審批項目都是含金量很高的。行政審批改革要減的其實是政府權力，要限制的是行政權力。

中國青年報：《行政許可法》實施近XX年了，在限制設立行政審批方面起到的效果如何?

周漢華：XX年10月，國務院公佈了第六批調整和取消的行政審批項目，提出“兩個凡是”， 凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以採用事後監管和間接管理方式的事項，

一律不設前置審批。

當年起草《行政許可法》，最重要的立法意圖是想使所有的行政許可行為，不管叫什麼名稱，都受《行政許可法》的規範，當時國務院法制辦進行過梳理，找到諸如許可、審批、核准、備案、登記、保薦函、無異議函等90多個名稱，五花八門。但《行政許可法》出台沒多久，就出現了“非許可審批”、“備案制”、“核准制”等提法，現在很多行政機關，都是用核准、登記備案、非許可審批等方式來規避《行政許可法》，這種情況該誰來制止，一直沒有強有力的權威執法機關存在，所以《行政許可法》一些規定被架空，難以落實。

現在的行政審批改革機制，主要對存量進行清理，增量部分缺乏集中審查、控制機制，有些改頭換面為其他名稱、其他形式出現，比如核准制、備案制乃至其他一些冠冕堂皇的名稱，其實是借其他包裝來達到實際審批的目的，而且因為形式的隱蔽，很難對此有全面的統計和掌握。

行政審批改革需要權威部門來主導

中國青年報：剛才你也談到《行政許可法》對於設立行政審批的主體和程序有着嚴格的規定，現實中情況如何?

周漢華：我國的立法機關國務院法制辦和全國人大常委會法工委，某種程度能起到對行政法規、法律中設立行政審批進行事前審查、把關的作用。理論上説，如果他們有足夠的權威，是可以攔下濫設的行政許可的，實踐中他們確實也發揮了這個作用。

舉個例子，XX年《保密法》修改時，國家保密局曾經提出要增加一項涉密資格許可規定，由他們來對哪些賓館、飯店，哪些印刷廠可以召開涉密的會議，可以印刷涉密的文件等，頒發許可，這一動議當時遭到了法工委的強烈反對，最終沒能寫進法條中。

但現在只靠這個機制來裁斷，還是靠不住，因為法制辦和法工委都是純粹的法律部門，基本就法論法，沒有進行成本收益、規制影響分析的職能，並且他們也沒有法律授權進行專門的許可控制。

中國青年報：新一輪行政審批改革的牽頭部門是中央編辦。對於這項工作的繼續推進，你有何建議?

周漢華：這需要中央的頂層設計，到目前為止，行政審批改革一直需要審批部門的同意，這直接招致改革的主導權由被改革部門控制，而不是在改革主導部門手上，因此，這必然招致觸及核心利益的改革事項難以推進。

不妨考慮常設一個綜合的權威部門推進行政審批制度改革，綜合編辦、監察、法制、改革、財政等部門的力量。中央編辦負責推進具體改革事項，相當多的行政審批更改涉及法律法規修改，應把立法部門納入，與行政審批這一事前審批相比，事後監管更加重要，因此，監察部門也不可或缺，這樣更容易形成合力。

目前，不少國家對行政審批的管理已進入量化階段，如美國管理和預算辦公室下設信息與監管事務辦公室，專門負責對每一項政府審批的合法性進行分析，作出成本和收益衡量，中國可借鑑類似做法。