地方審計工作報告制度在執行過程需改進問題思考

1994年8月通過的《中華人民共和國審計法》確定了審計機關代表本級人民政府向本級人民代表大會常務委員會就本級預算執行情況作審計工作報告的制度。這一制度的確立對於充分發揮審計在國家財政經濟運行中的監督作用，完善我國的人民代表大會制度，加強對財政經濟領域的民主法制建設具有重大意義。實行審計工作報告制度十多年來，各級人大常委會委員對每年的審計工作報告給予了積極評價，社會各界也有很好的反映，説明審計工作報告制度在我國政治制度中佔據重要的位置，審計工作報告的社會效果越來越顯著。

為了總結現行的審計工作報告制度實施10多年的經驗，從理論上分析審計工作報告制度的成效，全面研究審計工作報告和它所取得的效果及存在的不足，進一步提出完善與中國特色社會主義相適應的審計工作報告制度的意見和建議。我們《審計工作報告制度研究》課題組就地方審計工作報告制度的執行情況在部分有代表性的省份開展了一次專題調研活動。在調研的過程中發現，審計工作報告制度的開展對於完善人民代表大會制度，完善預算管理制度，促進政府管理以及提高審計機關地位、發揮審計監督職能、擴大審計工作影響等方面確實發揮了重要作用，但是在實際的執行過程中，還面臨着許多困難和問題，還有很多方面有待改進。

一、對審計工作報告重要性的認識有待提高

按照我國憲法規定，各級人民代表大會及其常務委員會有權監督本級政府的工作，各級人民政府作為權力執行機關，應該向權力機關負責並報告工作，接受權力機關的監督。因此，審計法要求各級政府向本級人大常委會作審計工作報告制度是憲法這個規定的具體要求。但對於這個制度的重要性人們還認識不足，影響審計工作報告制度發揮應有的作用。

對於審計工作報告制度重要性認識不足，主要表現在以下幾個方面：首先，是審計機關的認識不足。尤其是一些縣級審計機關，他們認為預算執行審計年年審，審計的資金量少，項目不多，每年報告的內容和反映的問題大同小異，拿不出高質量的審計工作報告，導致政府領導看了不滿意甚至認為沒有必要到人大去作報告。其次，是一些地方政府對此認識不高。在很多地方，重大項目都是“一把手”項目，政府領導親自抓，他們當然希望這些資金能夠用到項目中去，發揮應有的效益，但是如果發生了擠佔、挪用等情況，他們更希望內部解決，不想讓外界知曉而影響其形象，所以，即使在審計過程中發現的問題寫入了審計結果報告，也難在審計工作報告中反映。最後，是人大對審計工作報告制度的認識不足。一些地方人大，沒有認識到審計工作報告對於人大審議財政決算中起到的參考作用。即使在目前已經開始開展審計工作報告制度的很多地方，往往也是走走程序，沒有將決算審議與審計工作報告的審議有機結合起來。沒有充分發揮其監督作用。

二、審計工作報告的內容和範圍有待界定

審計工作報告集中反映了審計機關對預算執行情況進行審計的工作成果，體現了審計機關履行職能的情況。它一方面反映了一級政府管理和使用財政資金的狀況，另一方面也反映了審計機關開展審計工作的情況。審計機關如何履行自己的審計職責，做了哪些工作，取得了哪些成就，都要這一報告中體現。通過這一報告，政府、人大和社會公眾可以對審計機關自身的工作做出判斷和評價，也是對審計機關的一種考核，通過它建立了一個審計機關與外界溝通的有效途徑。因此，審計工作報告所反映的內容、對審計工作報告範圍的界定具有非常重要的意義。

然而在實踐中，哪些內容該進入審計結果報告甚至審計工作報告，很多地方的審計機關在草擬審計報告時很難把握。就其原因，主要有以下幾個方面：第一，在我國，審計機關置於政府內，審計的都是政府的事情，尤其是在基層，審計項目的直接責任人是政府首長，這些項目中如果在資金運用方面出現了問題，審計機關是否將其放入審計工作報告中常常心中沒數。第二，在很多地方，“同級審”和“上審下”相結合，如果上級審計部門審計了下級財政部門的決算，是否是該將其放入審計工作報告中？在調研的過程中，很多地方呼籲，應該出台相關的規範性文件，對這方面的內容進行界定，使地方審計機關在草擬審計工作報告時有依據和根據，規避風險。

三、審計工作報告的報告時間有待統一

審計工作報告的時間，就是審計機關何時代表政府向人大常委會做這份審計工作報告。自1996年以來，審計署每年報告的時間都是相對固定在6月份左右，與人大常委會審議中央財政決算結合在一起。何時報告影響到審計機關如何安排審計項目，因為年度預算執行審計要圍繞這個報告來展開，如果沒有相對固定的時間，就會導致審計機關難以安排一年的項目計劃，審計組難以在審計過程中把握進度。從調查的情況來看，有兩個問題普遍存在：一是審議決算與審議工作報告並不統一，二是部分地方審議工作報告的時間不固定。

雖然各級審計機關都有自己相對穩定的報告時間，但是這些時間的安排都是根據當地人大常委會的安排而定的，各級政府之間沒有相應的規定和安排，在報告過程中也沒有銜接。在調研過程中發現，絕大多數還是跟審計署的時間安排相仿安排在六七月，但還是有的地方安排在二三月，有的地方安排在八九月，甚至有的地方每年向人大報告兩次。報告時間的不統一就會導致審計部門在做審計報告時很難銜接起來，如有些地方在“上審下”，如果上級部門提前向人大做了報告並將報告內容向社會公佈，下級審計機關在向本級人大作審計報告相關內容時就要考慮到上級部門報告的影響。有些審計項目是多個審計機關協同配合完成的，如果某一個機關在審計報告中列出並向社會公佈，必然會影響其他審計機關對這個項目的報告。因此，各級審計機關在審計工作報告時間上的選擇應該規範和統一起來，一方面有利於各級審計機關安排審計項目，另一方面，也有利於各級審計機關在報告過程中能夠更好地銜接和配合。

四、處理好與人大和政府的關係有待探索

在審計工作報告過程中，處理好與人大和政府的關係非常重要。這是因為，審計機關是代表政府向人大作審計工作報告，既然是代表政府，就要得到政府的支持。同時報告的內容又是政府的事情，審計工作報告是在審計結果報告的基礎上生產的，所以還要得到政府的同意。審計工作報告的報告對象是人大常委會，在作報告前，人大一般會關注工作報告的準備情況，而審計機關也會關注人大關心的話題，因此，兩者間的溝通、協調非常必要。雖然審計工作報告制度直接涉及的是人大與政府的關係，執行機關向權力機關報告工作，權力機關監督執行機關的工作情況，但是在實際操作過程中，存在着審計機關、政府、人大三者間的關係。

在調研的過程中發現，很多地方都能處理好與政府和人大的關係，政府首長對審計高度重視，在審計項目立項時點題，審計過程中協調關係，審計結果後督促整改落實，這種全程式地關注使得當地的審計工作不僅得到領導的認可，還能得到被審計單位的配合。在處理人大關係方面，一些地方審計部門也是從立項時就跟人大溝通，關注人大關心的話題，在對審計整改過程中，讓人大參與促使整改落實，這些措施不僅加強了同人大的交流與合作，更使審計工作上了一個新的層次。但是也有一些地方反映，審計機關在處理好這些外部關係方面面臨着一定的困難，在很多時候處於尷尬的境地，主要表現在：第一，在一些地方的審計工作得不到領導的足夠重視，政府首長不關注審計部門的工作情況，審計機關的人財物得不到保障，開展工作難度大，向領導彙報工作的機會較少等等。第二，在一些地方，人大和審計機關還沒有建立起交流機制，人大不太關心審計部門所開展的審計工作及其效果，審計部門也不與人大溝通，彼此信息不暢。

五、審計工作報告公告制度的推廣有待加強

審計結果公告制度是監督審計結果執行的有效途徑。推行審計結果公告制度，將審計監督和社會輿論監督有機結合，有利於審計結論的落實，擴大審計的影響。

在調查過程中我們發現，一些地方還沒有執行審計結果公告制度，縣級審計機關這個問題更突出。究其原因，主要有以下幾點：第一，對審計結果公告制度的重要性認識不足。在很多地方，由於公眾的參與意識薄弱，他們沒有意識到自己的知情權、參與權和監督權，審計工作報告公開之後也不會產生什麼影響，因此，人們認為公告的意義不大。第二，政府的積極性不高。只有在上級政府的要求或迫於壓力的情況下，才會對審計結果進行公告，尤其是在經濟相對落後、信息相對閉塞的地區。第三，審計結果公告的載體有限。公告要取得好的效果，載體的選擇很重要。國家審計署的審計結果公告之所以能夠引起社會的廣泛關注，與各種媒體的宣傳和報道密切相關，然而在一些地方，尤其是相對落後的市縣，所能選用的載體非常有限。他們沒有自己的報紙，有的甚至連電視電台也沒有。而且這些載體的影響面很小，難以達到預期的效果。

六、審計工作報告的格式有待規範

目前，雖然審計署和各級審計機關都有對審計報告的規範格式的要求，而對於審計機關向政府提交的審計結果報告和向人大提交的審計工作報告，卻沒有相應的規定。

在實踐中，各級審計機關的審計工作報告起草組在向人大準備審計工作報告時，主要參照上級審計機關和同級審計機關報告的形式，再根據當地政府或人大的要求，寫出適合自己的審計工作報告。因此，上級審計機關的報告格式起到示範作用，只要其格式發生了變化，下級審計機關會考慮做相應變化。審計工作報告格式是審計工作報告內容的載體和形式，需要相應的穩定性。因此，需要出台一個規範的格式，以免許多審計機關在準備審計工作報告時無所適從。

儘管審計工作報告制度在地方取得了一些成績，但是仍然存在着很多問題，這些問題的解決需要各方面的努力。在這裏尤其強調的是，各級人大在這方面還能發揮更大的作用，做更多的工作，因為，人大要把工作做得更實，審計工作報告是一個很好的載體，同時，審計工作的報告對象是人大，人大可以將其報告的內容納入監督的範圍。