嘉興關於繼續深化我市行政審批制度改革的調研報告

新一輪行政審批制度改革以來，我市提出打造“審批事項和層級最少、審批集中度和效率最高、審批流程和服務最優”的地區。目前改革正在有序推進，取得了階段性成效。根據市政府的統一部署，市審改辦對全市行政審批制度改革工作作了專題調研，就下一步深化審改工作提出了意見和建議，現報告如下。

一、基本情況

我市從XX年開始，進行了多輪行政審批制度改革，對優化投資發展環境，推動政府職能轉變，服務經濟社會發展發揮了積極作用，受到廣大投資者和羣眾的好評。經過近XX年的努力，建有市級行政審批服務中心(以下簡稱“中心”)1個，縣(市、區)“中心”6個，全市70個鎮(街道)和1110個村(社區)全部建立便民服務中心，實現便民服務全覆蓋。在加強硬件建設的同時，大膽進行審批方式創新，取得了顯著成效。通過“兩集中、兩到位”改革，市級42家審批職能部門有38家進駐“中心”，進駐率90.48%;進駐“中心”的審批事項有615項，92.77%的行政許可事項和86.07%的非行政許可審批事項可在“中心”辦理，既受理又辦理率達90.46%。五縣兩區的部門進駐率平均在90%以上，平均90.43%的行政許可事項、89.29%的非行政許可審批事項和75.6%的管理服務事項可在“中心”辦理。審批效能大幅提升，進入市“中心”的項目，法定期限平均辦理時間20個工作日，承諾期限10個工作日，比法定期限提速50%以上，實際辦理僅需3.15個工作日。

二、新一輪審改推進情況

在新一輪審改工作中，我市按照邊改邊放、邊放邊轉的工作思路，大膽創新、勇於實踐，削減了審批事項，精簡了審批環節，壓縮了審批時限，流程得到優化和再造，審批效能明顯提高。

(一)審批事項得到清理規範。按照全面清理、上下聯動、不留死角的原則，清理規範全市行政許可、非行政許可審批和帶有審批性質的日常管理服務事項，向省審改辦提出市級行政審批事項建議目錄。經省審改辦審核，確定由市級實施的行政許可事項551項，其中保留380項，受委託的117項，審核上報的54項。其他非行政許可審批和帶有審批性質的日常管理服務事項由省審改辦正在審核。縣(市、區)清理規範工作也有效推進，其中以平湖市為試點，非行政許可審批事項和管理服務事項分別從原來的216項和98項減少到104項和44項，減少了52.56%。

(二)審批流程實現深度優化。努力減少前置審批層級和環節，審批流程得到進一步優化。一是全面推行“一審一核”制。在集中審批基礎上，要求進駐部門努力提高“一審一核”率。目前市“中心”一審一核率為66.32%，縣(市、區)一審一核率平均為62.86%，審批速度明顯加快。二是積極推行“六聯審批”制。以海鹽縣為試點，對需要多個部門審批的項目實行“六聯審批”，即聯合踏勘、聯合評審、聯合辦證(章)、聯合審圖、聯合測繪、聯合驗收。三是編制“全流程”審批圖。優化社會投資、水利、交通、市政、社會事業等五類建設項目審批流程，編制包含政府審批、法律公示和中介服務在內的“流程優化、批時總控”運行流程圖，進一步優化並聯審批，實現投資項目審批再提速。目前，工業投資項目“流程優化、批時總控”流程已發文實施。經過優化並聯後，工業項目投資審批環節從35個減少為14個，審批時間從236個工作日減少為109個。

(三)審批方式創新取得重大進展。依託市、縣(市、區)、鎮(街道)三級政務服務網絡，推出模擬製、代辦制、聯審制三種審批機制，實現“模擬辦”、“代辦中心”、“聯審辦”上下聯動、相互協作。一是實行模擬審批制。出台《嘉興市重大投資項目模擬審批實施辦法(試行)》，使重大投資項目在不具備審批條件情況下，提前進入審批程序，壓縮審批時間，推進項目早落地、早開工、早投產。今年以來全市共受理模擬審批項目69個，涉及資金169.81多億元，35個項目已進入開工建設階段，34個項目正在模擬審批中，平均提速80個工作日，可提前4個月左右投產。二是實行審批代辦制。出台《嘉興市投資項目審批代辦制實施辦法(試行)》，按照“業主自願、無償代辦、全程服務、高效合法”的代理原則，為投資者無償提供“立體式、無縫式、精細式”縱向全過程、橫向全流程的審批代辦服務。今年以來，全市共代辦投資項目857個，其中447個項目已進入開工建設階段，平均提速2個月左右，提速近40%。三是實行聯合會審制。出台《嘉興市重大投資項目分層分級聯合會審辦法(試行)》，充實並聯審批內容，協同解決審批中的疑難問題，加快進度，提高效率。今年以來全市共召開投資項目聯審會議408次，聯審項目772個，總投資451.58億元，新增用地7763.49畝。聯審聯辦的實際平均辦理時間分別比法定時間和承諾時間提速60%和30%以上。

(四)配套措施改革同步推進。行政審批制度改革是一項系統工程，我市在推進簡政放權的同時，同步進行了一系列配套措施改革，有效破解了行政審批制度改革的瓶頸制約。一是探索開發區項目前置審批條件聯用改革。以嘉興經濟技術開發區為試點，開展開發區項目前置審批條件聯用改革, 取消交通影響評價，改事前審批為事後監管。以“產業功能區”為單位，明確功能定位，統一設置相關指標，統一辦理水土保持方案、礦產壓覆、文物保護、地質災害等前置審批。二是探索中介機構改革。對全市涉批中介機構進行調查，梳理出13類260家、涉及12個行業主管部門的23項審批服務事項目錄，並起草《行政審批服務中介機構管理辦法》草稿。三是進行部門職能整合改革。針對“兩集中、兩到位”改革的深化問題，以市建委為試點，再次整合所屬4個二級局的審批職能，使審批事項在“中心”的辦理率達到100%。通過改革，市級既受理又能辦理事項從75.62%提升到90.46%，提高近15個百分點。五縣兩區審批部門進中心比率由89.1%提高到91.5%，既受理又能辦理事項從55.28%提升到64.48%，分別比改革前提高了2和9個百分點。

三、存在的困難和問題

我市行政審批制度改革雖然取得了階段性成效，但行政審批管理體制的現狀與先進地區相比還有差距，與服務型政府、效能型政府建設的要求還有差距，與企業、市民日益增加的需求還有差距。

(一)事項清理規範的任務還相當艱鉅。一是清理任務還沒有徹底完成。省政府要求在7月底前完成省市縣三級行政審批事項的清理規範。目前只有市級機關實施的551項行政許可事項由省審改辦審核通過，其他還在對接論證中。縣(市、區)雖然進行了集中清理，但處於自查自糾階段，沒有開始統一審核階段。二是事項清理存在法律桎梏。行政審批事項的取消、調整相對於設定行政審批事項的法律、法規、文件規定的動態調整，具有信息不對稱性和滯後性，給取消、調整、新設事項等動態管理帶來障礙。一些行政審批事項還需要進行合法性審查;從這次行政許可事項清理情況看，審批事項減少和審批權下放仍有較大空間。三是後續監管措施需要完善。有些審批事項取消、調整後，政府與市場的邊界如何界定，如何從事前審批轉為事後監管等，沒有及時制定相應的措施。中介機構和行業協會發育不全，運行不夠規範，無法完全承擔政府委託的職能。

(二)集中便捷度還需進一步提高。行政審批服務中心對行政審批制度改革、轉變政府職能有巨大的推動作用，也給羣眾辦事帶來極大便利，深受羣眾歡迎。杭州、寧波、紹興等地已完成“中心”的轉型升級，將“中心”升級為綜合性政務服務平台。我市、縣(市、區)都建有行政審批服務中心，但整體標準都不高，離羣眾的需求還有差距。一是硬件水平需要提高。近年來，很多地方都把“中心”作為發展的一個門面、一張名片，投入大量資金加強平台建設，建起上萬平米的服務大廳。如紹興縣投入1.5億打造集投資項目審批、為民服務事項辦理、公共資源交易、審批中介服務“四位一體”的“中心”，面積近2.2萬㎡。杭州也建有1.3萬㎡的“市民之家”。還有廣東順德、安徽滁州的“中心”都囊括了行政審批、公共資源交易、公共服務、中介服務等。相比之下，我市的平台建設水平相對較低，建設規模、所進項目不夠完善和充分。另外市級設有運政、公安車管、公安出入境、房產交易、人力社保等5個分中心，34項審批服務分散在分中心辦理;各縣(市、區)都存在分中心，給企業和羣眾辦事帶來不便。五縣兩區中面積最大的平湖市，也只有近1.3萬㎡。二是集中度需要提升。通過近年的“兩集中、兩到位”改革，全市既受理又能辦理率和一審一核率都得到大幅提升。但五縣兩區“中心”既受理又辦理率平均為64.48%，一審一核率平均為62.86%，與全市既受理又能辦理的審批事項達到90%、一審一核率達到80%以上的改革目標還有較大差距。三是服務功能需要拓展。很多地方積極發揮“中心”資源相對集中的優勢，進一步拓展社會化服務功能，將中介機構、水電氣暖等便民服務事項納入中心，把“中心”打造成政府為民服務的綜合平台。受場地限制，我市中心的服務範圍還只涵蓋行政審批事項辦理和公共資源交易，服務功能還不夠完善，與建設服務型政府的要求有很大差距。

(三)配套措施改革需要進一步深化。行政審批制度改革是一項牽一髮而動全身的系統工程，配套改革措施必須全面推進。否則，改革就不能向縱深推進，不可能獲得真正意義上的成功。新一輪審改中，我市同步進行了行政審批層級一體化改革、中介機構改革、開發區項目前置審批條件聯用改革、部門職能整合改革等配套措施。但這些配套措施改革處於剛剛啟動階段，存在不成熟、不到位等問題，離改革的要求還有很大差距，如中介機構收費不規範、效率低，中介機構市場需要培育壯大等。隨着審改工作進入攻堅階段，這些配套措施需要進一步加強和深化。

(四)信息化建設水平有待於進一步提升。經過多年的努力，我市網上行政審批服務平台、公共資源交易平台和電子監察系統基本建成。但審批部門只有縱向系統內部的審批服務平台，只能滿足部分網上辦理業務的需要，數據庫的信息只可以在本系統內實現共享，還不能滿足全部行政審批業務的互聯互通和全市部門之間的信息共享。這種因網絡不互聯和系統不兼容等造成的“信息孤島”，影響了並聯審批機制建設，制約了審批再提速。因此，需要積極推進信息化、智能化建設，構建以行政審批為主線的行政審批服務平台、行政效能監察平台、要素配置平台和社會服務平台，在政府、企業、公眾之間建立網上直通車。

四、對策和建議

針對我市行政審批制度改革中存在的困難和問題，結合外地的一些先進做法，就如何深化行政審批制度改革提出如下建議：

(一) 牢固樹立一個理念，準確把握審改工作新方向。

XX年5月13日在國務院機構職能轉變電視電話會議上，xx總理説本屆政府“以職能轉變作為核心，把行政審批制度改革作為突破口和抓手 ”。他在XX年夏季達沃斯論壇上的發言進一步明確新一輪審改的目的，即通過簡政放權，把該放的權放開、放到位，把政府該管的事情管好、管到位，為各類企業創造公平競爭的環境，以激發市場主體的創造活力。為此，深化行政審批制度改革必須牢固樹立“以簡政放權推動政府職能轉變，進而建立便民、高效、廉潔的行政審批服務體制”的理念，這也是新時期踐行羣眾路線的根本要求，體現了行政審批制度改革的“為民”宗旨。

xx總理的講話精神為我們指明瞭新一輪審改工作的新方向：一是以簡政放權推動政府職能轉變，這是改革的核心。黨的十八大提出，要“深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”，省第十三次黨代會和市第七次黨代會也對“轉變政府職能”和“深化行政審批制度改革”作了專門部署。下一步要在前期審批事項清理規範的基礎上，將保留、取消、調整和下放的審批事項目錄向社會公告，明確部門的權力清單。釐清政府、市場和社會各自的“邊界”，調整政府、市場、社會、公民之間的關係，把該放的權力放開、放到位，又要把該管的事務管住、管好，進而推動政府職能更多轉向市場監管、社會保障和公共服務。二是要建立便民、高效、廉潔的行政審批服務體制，這是改革的宗旨。審改的內容主要是精簡數量、壓縮時限、優化流程、改善服務，以前審改工作主要精力放在精簡審批事項和壓縮審批時限上，這次審改是在精簡數量、壓縮時限的基礎上，通過提升集中度、再造審批流程，提升政務服務整體水平。因此，各級各部門要牢固樹立“政府就是服務”的意識，打造服務型政府。要以提速增效、為民便民為宗旨，進一步壓縮環節、優化流程、提高效率，推動審批事項辦理扁平化、一體化、集中化，實現事權下放和服務延伸，努力為投資者和羣眾提供優質、便捷、高效服務。

(二)高水平建設兩個“中心”，為改革提供優質平台。

建設高標準的行政審批服務平台，包括實體大廳中心和虛擬網上中心，有利於提高集中度和審批效率，有利於規範行政審批權、增加透明度，方便羣眾辦事和監督。

建設高標準的實體中心，建議做好以下工作：一是轉型升級硬件平台。全市要以這輪改革為契機，把高定位升級政務服務平台作為踐行羣眾路線的有效載體，加大人力、物力和財力投入，將中心打造成集便民服務、審批服務、公共資源交易服務、涉批中介服務機構管理、行政效能監察“五位一體”的綜合性服務平台，打造“民生政務、百姓之家”的政務服務品牌，實現政務服務平台的轉型升級，這也符合中央精神。二是大力拓展服務功能。研究制定中介組織及社會公益服務單位進駐中心的辦法和管理方式，鼓勵引導中介組織以及供水、供電、供氣、供暖、通信等為民服務事項進駐中心，使中心由單一審批功能向綜合服務方向發展。切實提高審批的集中度，確保在中心既受理又能辦理的審批事項達到90%，審批事項的一審一核率達到80%以上。三是提升基層政務服務水平。進一步理順市、區事權關係，增強市、區發展合力。深化擴權強縣、擴權強鎮改革，擴大基層經濟社會管理權限，完善權責一致、監督有力、高效便民的基層政務服務體系。加強對縣(市、區)以及鎮、村中心的業務指導和督查考核，不斷提高服務水平，實現市、縣(市、區)、鎮(街道)、村四級服務體系聯動。

建設高水平的網上中心，是節約政府資源、提高行政效率的有效手段，也是實現政務服務四級聯動的必然要求。建議做好以下工作：一是搭建信息共享平台。對全市相關網絡信息系統進行規範和整合，創造條件建立數據傳輸接口、實現信息兼容，打破部門間信息壁壘，打造同系統上下級之間、同級政府部門之間、崗位與崗位之間、客户與政府之間有效互通互聯的綜合性電子化平台。二是建立網上審批智能系統。網上審批中心是實體大廳的延伸和拓展，有利於擴展中心場地，提高審批效能，更有利於監督。全市要以現有的審批系統為基礎，經過2-3年的努力，建成全市一體化的行政審批智能化平台。將行政審批的內容、權限、標準、要求等在網上公開，設置在線提交、視頻交互、網上評議、辦事公示等功能，形成一個完整的基於互聯網的“網上受理、網上流轉、網上審批、網上下載、網上諮詢”的電子化審批系統，實現“網上一口受理、在線協同辦理”的工作機制，為企業和羣眾提供高效優質、規範透明和全方位的管理與服務。三是強化電子監察功能。依託統一的信息化平台，實施電子監察系統與網上審批系統互聯，實現網上監控、網上考核，對審批流程和環節、各環節的操作內容、是否超過時限等情況進行實時監控檢查，對工作人員的績效進行統計分析，防止和懲戒行政審批違規行為，促進工作人員盡職盡責。

(三)同步推進三項審批制度改革，推進政府職能轉變。

行政審批制度改革不能單兵突進，必須與其他配套措施改革同步推進，才能不斷鞏固和擴大改革成果。

建議加快推進三項改革：一是開展嘉興市行政審批層級一體化改革。推進行政審批層級一體化改革，全面下放市級審批權，建立扁平化、一體化的新型審批制度，是貫徹中央、省行政審批制度改革總體部署的客觀需要;是進一步深化改革、加快政府職能轉變，推動我市經濟社會轉型升級的創新之舉;也是紮實開展黨的羣眾路線教育實踐活動，解決羣眾關切、迴應羣眾呼聲的現實選擇。通過改革，進一步轉變政府職能，推進依法行政，激發市場活力，全面提升審批效率和羣眾滿意度，努力把我市打造成為“審批事項和層級最少、審批集中度和效率最高、審批流程和服務最優”的地區。要加快出台《嘉興市行政審批層級一體化改革實施方案(試行)》，報請省政府批准同意後組織實施。根據實際管理需求和承接能力，向鎮一級放權，實現重心下移。督促各級政府和相關部門增強承接能力，加強後續監管，確保國家、省、市下放的事項“放得下、接得住、用得好”。二是同步推進審批流程再造改革。繼續開展包含政府審批、法律公示和中介服務在內的全流程再造，總結推廣“三制三辦三級”聯動審批、“六聯審批”、開發區項目前置審批條件聯用等審批方式創新成果，推動審批效能再提高。在工業投資項目全流程優化的基礎上，進一步優化水利、交通、市政、社會事業等建設項目審批流程。開發區項目前置審批條件聯用對於精簡審批環節、壓縮審批時限意義重大，但此項改革處於起步階段，需要加大推進力度，力爭在流程再造中優化審批程序，實現跨部門、跨層級“一窗受理、內部流轉、並聯審批”，提高審批服務效率。三是同步推進中介機構改革。在擴大中心規模的基礎上，成立中介機構管理服務辦公室，按照“壟斷性中介必須進中心，競爭性中介通過招投標方式進中心”的要求，引導涉批中介機構進駐中心。儘快出台《嘉興市審批服務中介機構信用評價和管理辦法》，強化以信用和自律建設為重點的監管體制，規範中介服務市場秩序，積極培育和扶持行業協會和社會中介組織。依託網絡平台，設立中介機構網上服務中心，公佈中介機構服務信息，提升中介機構服務水平、質量和效率。

(四)逐步完善四大長效機制，保障改革成果。

為保障行政審批制度改革向縱深推進，必須積極推進長效機制建設，確保行政審批權力公開透明、便捷高效，確保改革成果制度化、長久化。

建議加快推進四大長效機制建設：一是建立行政審批事項目錄化管理制度。對全市行政審批事項進行徹底清理，並按照全省的部署，建立行政審批事項代碼制度，制定行政審批事項目錄，實行目錄化管理，徹底解決邊清邊增、邊清邊亂的問題，確保“不合法的事項不進目錄，不進目錄的事項不再審批”。針對全市行政審批事項設定不統一、區域間缺乏統一標準和規範的現狀，加強行政審批事項標準化建設，規範名稱、權力來源、內容、流程和監管等要件。對每一事項編制唯一對應的要件標準、流程標準和裁量標準，確保事項面對不同對象的“無差別審批”。二是建立行政審批事項動態調整制度。儘快出台《嘉興市行政審批事項動態調整管理辦法》，按照合法、合理、效能、責任、監督等原則，對審批事項實施長效動態管理。建立嚴格的新增事項准入制度，確保行政審批事項依法設定、依法實施。各部門要追蹤研究現有審批項目的設立依據及國家新出台或調整的法律、法規等依據，及時提出調整、取消和變更審批事項的意見，上報市審改辦審核，報市政府批准後向社會公佈實施。通過一體化改革，逐漸形成一套科學合理的放權機制，即由市級部門提出放權目錄—市審改辦審核—省政府批准—縣(市、區)承接實施。根據這套放權機制，及時對上級新下放以及其他新增事項實現動態放權。三是建立行政審批實時監督制度。各級審批部門不僅自身要加強經常性的監督檢查，而且要將審批行為置於社會和輿論的監督之下。完善內部監督制度。完善各項監督管理制度，嚴格按照制度對審批全過程進行內部約束和監督，對審批行為進行定期檢查和考核。健全社會監督制度。通過開設投訴電話和投訴信箱等多種形式，接受社會的投訴和監督，並建立社會質詢制度。建立責任追究制度。出台《嘉興市行政審批過錯責任追究辦法》，對審批職能部門在審批過程中的亂作為和不作為，嚴格追究相關單位和責任人的責任。四是建立加強後續監管制度。現有審批事項的清理和新增審批事項的設置，都要按照“誰審批誰監管”的原則，確定監管主體、監管方式、監管內容、監管程序和監管責任等。各級政府和部門要堅決克服“以審批代監管”、“重審批輕監管”、“重權力輕責任”等思想觀念和行為傾向，在審批權力上做減法的同時，在管理服務上做加法，確保“精簡”與“監管”兩輪驅動。對法律、法規和行政規章已經明確監管措施的，要嚴格按規定執行;對取消、調整和下放事項，要根據市場發育程度、行業發展現狀、部門工作實際等，建立行之有效、比較完善的監管制度和具體的、操作性強的監管辦法，提高監管的科學化、制度化、法制化水平。