赴法國考察的報告

法國的高福利制度為人民提供了保障，但也帶來了不少弊病。它造成產品的高成本和國際競爭力的降低，從而使法國經濟陷於長期的不景氣狀態，出現了高失業率。同時，福利經費赤字累累，難以為繼。法國公務員雖然待遇不低，但辦事刻板，加上法國政府公文繁雜，手續繁瑣。公務員的工作效率低下。但在法國現行的政治體制下，高福利制度難以進行根本的改革，如何消除它的弊端，這是我們必須引以為鑑的。

(一)法國公務員養老保險制度面臨的困境和問題

法國公務員養老保險制度的建立和完善，對於保證公務員的職業生涯，提高行政效率發揮了積極作用，但也面臨負擔過重的困境，主要表現在以下幾個方面：

1、國家和企業負擔過重。法國長期以來形成的較高的社會保障和福利水平，使國家財政支出過大，企業負擔過重。據統計，法國企業的利潤中，各種税收佔21%，社會統籌佔%，兩者合計共46%，即收入的一半被扣除。這樣高的比例，無疑提高了勞動力的成本，影響了法國企業在國際上的競爭力。

2、人口老齡化使養老保險金支出越來越大。據有關資料，法國人平均壽命正在以每年延長四個月的速度增長。按目前平均壽命和60歲退休條件來計算，女性公務員要領22年的養老金，男性領14年的養老金。他們退休後所空職位又需要補充新的公務員，並支付其工資，老齡化帶來的財政支出增長是剛性的。目前，國家公務員在職與退休之比為2-

2.5：1，地方公務員在職與退休之比為3-3.5:1。預計到2011年法國在職人員與退休人員之比將高達1:9:1。法國國家公務員養老金支每年增加約6%。

3、社會保險金增長與通貨膨脹形成不良循環。由於社會保險費用業只能通過提高產品價格將負擔轉嫁給消費者，這無疑對通貨膨脹起到催化作用，又勢必導致退休人員實際生活質量的下降，從而要求提高保險金。如此循環，使法國政府處於進退兩難的困境。為了尋求新的出路, 法國政府於1995年底決定對公職部門養老保險進行改革，主要內容是：

①將享受最高養老金的年限由37.5 年延長至40年;②配合鐵路部門的裁員計劃，出台55歲提前退休政策。這兩項改革同時出台，立即遭到強烈反對。鐵路、地鐵公共汽車部門職工舉行了為期四周的罷工，電力部門進行了一天的響應性罷工最終以政府暫時取消改革妥協。

(二)法國社會保險制度對我國正在進行的社會保障制度改革具有啟示意義。

1、儘早建立社會保險制度有利於社會穩定和經濟發展。1945年法國着手建立現代社會保險制度之時，正是面對第二次世界大戰廢墟，經濟處於困難之時，但是戴高樂將軍領導的法國政府以長遠意識和膽略, 下決心建立全社會的保險制度，為法國社會、經濟發展奠定了基礎。由於建立了各種社會保險基金制度, 隨着六七十年代經濟的發展，為社會保險增值積累了相當雄厚的資金，儘管近幾年來法國經濟增長停滯，失業率很高，人口老齡化嚴重，但因為有健全的社會保險制度，並沒有發生嚴重的社會動盪。可見，社會保險對經濟發展、社會穩定有重要作用，早抓早主動，越晚越被動。為此，我們要加快改革步伐，儘快實行三方負擔，形成社會保險金的多渠道籌集和積累機制，建立起適合我國國情的社會保險制度

2、加快社會保險立法進程。法國社會保險制度從無到有、從小到大的發展史，也就是建立健全法律制度的立法史。社會保險的各種險種、各種辦法，都有相應的法律、法規依據。例如，家庭補助保險就涉及八萬條法律條款。一切依法辦事，保證了社會保險的公平性、強制性，大大提高了運轉效率。在社會保險的發展過程中，儘管操作辦法會有不斷充實完善，但一些基本法律內容保持穩定。公務員養老保險制度仍是執行1945年法律和1964年修正補充法律，至今沒有大的變化，政策穩定性很強。我國各項社會保險制度改革正在全面實施，應加快立法進程，將改革納入法制化軌道。

3、社會保險待遇要注意改革前後的銜接。我國在建立社會保險制度時，從一開始，就不能仿效法國高福利、多險種、包得過多過細的做法,不要形成新的待遇和高的待遇水平;但又不能輕易降低原有待遇，要注意與原有待遇水平的銜接，否則就會欲速而不達。法國公務員養老保險改革引起罷工、示威的失敗教訓是深刻的。

4、加強保險基金管理和經辦機構建設，提高管理服務水平。要加強保險基金的保值增值管理，這直接關係社會保障制度改革的成敗。法國社會保險金的收支和運營情況都是以天計算的，信託局嚴格的財務制度和財務模型動態預測的管理手段，對我們都是很有啟示的。對於經辦機構，最主要的是強化服務意識，改進服務手段。法國公職部正在全國推行提高公共部門服務質量計劃，提高社會保險管理服務質量是其中內容之一。許多經辦機構建立了分佈於市鎮的服務網點，對投保人開始實行服務承諾制。信託局在為退休公務員提供娛樂條件和老人閒暇安排、健康和安全保護等方面做了大量工作。法國社會保險體系共有18萬名工作人員，其服務意識、質量和手段都是先進的，正如法國社會事務部高級官員説“使人民滿意是第一位”。如何使人民滿意，這對於我國社會保險經辦機構建設是一個值得研究的重要課題。在個人已經負擔部分養老保險費的情況下，保持待遇水平的穩定就顯得很重要。

(三)福利國家制度的缺陷使我們機會與挑戰並存

高福利意味着高税收。法國正是一個高税收的國家，在西方國家中是比較高的，因而企業和個人的税收負擔也是比較重的，再提高税收已經非常困難。在這種大背景下，企業要生存下去，必須遵守價值規律的客觀要求，千方百計地增收節支，降低生產成本。在勞動力價格昂貴的法國，儘可能地減少僱員人數，就成為節約開支的基本方法。企業的這一行為深刻影響了法國的就業狀況及產業結構，表現在就業機會喊少，失業率居高不下，對社會福利制度造成巨大壓力。

法國現行的民主政治制度的主旨是用法律限制當權者，防止他們濫用權力。使用的手段主要有兩個，一個是三權分立制度，即用權力制衡權力，防止當權者濫用權力;另一個是大選制度，讓廣大人民羣眾用投票的方式來選舉當政者，一旦他有濫用權力的行為，同樣可以用選舉的方法讓他下台，以保證權力的正當使用。除了個別的例外，應當説，民主制度在防止執政者濫用權力方面，基本上是成功的。但是，由於多數人通過選舉掌握選擇領導人的權力，因此，對多數人一致的經濟要求，儘管其不合理，甚至過分，民主制度仍是無法拒絕的。也許，西方社會實施民主制度的時間太長，這一制度已開始逐步老化了。從根本上講，法國福利制度的建立與完善，與法國的民選制度顯然有密切的關係。競選總統和各級議員的候選人，為了爭取人心，贏得選票，必然要在競爭過程中作出若干承諾，而增加福利的承諾又最容易吸引選民，取得競選的成功，這些人當選以後，為了取信於民，為以後的再次連任作準備，必然會全力以赴地通過增加福利的法律。經過幾十年的努力，逐步形成今日完備的保障制度。從這個角度講，任何實行真正自由的民選制度的國家，都將或遲或早地走向福利國家之路。

政治家從選民利益或社會穩定的角度考慮問題，而企業家必須從經濟的角度考慮問題。兩者的不一致是顯而易見的。時至今日，隨着福利制度的完善，兩者的矛盾日漸尖鋭，高福利制度的負面影響日益明顯，成為法國經濟進一步發展的障礙。近年法國經濟長期停滯不前，除了國際大氣候的因素之外，還與此有相當密切的關係。從本質上説，福利制度實際上是一種“劫富濟貧”的制度，即通過税收等方式，用富人的錢財來救濟窮人，也可以説是另一種形式的“大鍋飯”制度。在一定的限度內，這種做法無可厚非，有相當的合理性。但超過一定的限度，就會走向其反面。因為過重的税收將會損害社會中最具活力的那部分人的生產經營積極性，有礙社會的進步。現代學者早就證明，公平與效率不可兼得，經濟安全與效率也存在一定的矛盾。當然，公平與經濟安全是每一個社會都需要的，不可偏廢。但如何掌握恰當的度，在獲得適度公平與經濟安全的前提下不犧牲效率，卻是值得經濟學家深入研究的。

對法國福利制度的負面影響，不少有識之士早有察覺。1995年5月，希拉剋總統上台伊始，就準備對它開刀。然而，政府的設想尚未付諸實施，就引發了一場全國規模的抗議浪潮，是年10月，全國500萬公務員與國有部門職工罷工示威，抗議政府的保險改革計劃。面對如此大規模的抗議活動，政府被迫暫緩執行多改革計劃。後來，法國社會黨在選舉中獲得勝利，希拉剋總統擬議中的改革尚未實施，就胎死腹中。希拉剋總統改革計劃的失敗並不是偶然的，而是有深刻的體制方面的原因的。因為民主制度總是保護多數人利益的，削減福利經費的改革觸犯了多數人的利益，必然遭到他們的投票否決。即使改革可能對大多數人的長遠利益有好處也無濟於事，因為絕大多數人是不會為了虛無飄渺的長遠利益而放棄實實在在的眼前利益的。更何況福利制度的改革還是一種利益的再分配，那些充分享受現有福利制度好處的社會中下層人士，在福利制度改革後，未必能在未來的經濟發展中獲得補償，因而他們對改革持反對態度也就理所當然的了，這就是所謂“民主的悖論”。

民主制度的這種內在的缺陷，正是西方文明由盛轉衰的致命弱點。這一點，目前尚不明顯，因為法國等西方發達國家正千方百計地力圖用經濟結構的調整，大力發展高科技產業等手段保持它們的經濟優勢。但是，只要不糾正這個缺陷(事實上也不可能完全糾正)，再過幾十年，它的後果就將呈現在人們的眼前，如果中國東南亞諸國能繼續保持目前的發展勢頭，並且不重蹈西方式福利制度的泥潭，那麼到21世紀中葉，環太平洋經濟成為世界經濟中心的夢想不是不可能的。