地税局監督制約機制調研報告

中共中央在《建立健全懲治和預防腐敗體系*-*年工作規劃》中，把“加強對重要領域和關鍵環節權力行使的監督”放在了突出位置，強化了對權力監督制約的着力點和針對性。而存在於税收中的“兩權”，則是税務系統加強對權力行使監督制約的重要部位和關鍵環節。在進一步推進懲治和預防腐敗體系建設中，如何深化“兩權”監督制約，建立健全相關制度和機制，是我們必須着力解決的問題。

一、“兩權”監督制約的必要性、艱鉅性和長期性

税務系統的“兩權”，就是國家法律賦予税務人員行使的税收執法權和行政管理權。每個税務人員為取得税收，必然要在税款徵收、税源管理、税務稽查、行政處罰等税收業務中行使税收執法權。由於税收執法權具有自由裁量性，為保證每個税收執法人員行使權力過程中的公正、公平、廉潔、奉公，就必然要對權力運行的過程進行監督制約，以實現為國聚財、執法為民的宗旨。而對税務系統和隊伍的人、財、物的管理，就是各級税務機關領導班子和領導幹部在行使行政管理權，而加強對行政管理權運行過程的監督制約，也是題中之義。因此，在税務系統加強對“兩權”的監督制約，不僅是維護税務人員正當行使職權取得税收所必需的，也是税務部門從源頭上有效預防腐敗所必要的。

税務系統的“兩權”運行過程，有其業務的特殊性和複雜性，對應的監督制約就具有艱鉅性。在重點監督的對象上，不僅有各級税務機關的領導班子和領導幹部，還有一些重要崗位的人員，以及為數不少的税收執法人員，具有不同層次、人數眾多的特性；在權力運行的環節上，既有税款徵收、税源管理環節，又有税務稽查、行政處罰等環節，其税款徵收環節，又有納税申報、税款核定、税款解繳、欠税清理等關節點，具有環節多、過程複雜的特性；在行政管理的體制上，由於我國對税務系統實行的是以垂直管理為主的行政層級管理體制，“看得見的監督不了、監督得了的又看不見”，在這個系統表現得尤為突出；在經濟發展的水平上，由於經濟決定税收，在税收任務的完成、税收管理的方式、落實税收優惠政策等，各地都存在差異，多少影響着人們的思想認識，影響着“兩權”監督制約的力度。

税收是國家實現其職能的重要形式。只要有國家存在就有税收，就有税務機構。税務機構作為國家設立的行政執法機關，憑藉國家法律賦予的公共權力，對企業、單位和個人強制、無償徵收税收。有權力的地方就必然要有監督，不受監督的權力，必然走向腐敗，這是被歷史和現實證明了的真理。所以説，税務系統的“兩權”監督雖不是社會上的熱點、難點問題，卻是伴隨税收存在而長期存在的問題。

因此，對“兩權”監督制約，既是税務系統反腐倡廉必須要抓的重點部位和關鍵環節，其必要性、艱鉅性和長期性，則是我們構建廣西地税系統懲防體系中監督制約機制的出發點。

二、“兩權”監督制約的目標要求和基本工作思路

當前，我國進入改革發展的關鍵時期，社會主義市場經濟體制初步建立，税務系統與其它部門一樣，仍然還存在着一些體制機制制度不完善的方面，存在着因權力濫用而導致腐敗現象滋生的空間和漏洞。這些空間和漏洞較集中地凸現在“兩權”運行的過程之中，如果我們對存在税務系統的“兩權”運行監督制約輕重不分，平均使用力量，往往就達不到最好效果，我們這幾年來的工作實踐也説明了這點。因此，從強化對“兩權”監督制約出發，我們必須明確監督過程的目標要求，理清突出重點的基本工作思路，才能具有針對性和有效性。

（一）目標要求

堅持對“兩權”監督制約的目標要求是：“不出大問題，少出問題，不出問題”。這是一個監督工作逐級遞增的層級式目標，是針對税務系統“兩權”監督制約的艱鉅性和長期性，以及整個監督工作過程需要逐漸健全完善來確立的，是符合人們對“兩權”監督制約認識不斷深化，對其規律逐漸掌握的客觀實際的，也是這幾年來工作經驗的總結。

“不出大問題”，是從性質的角度出發，來控制腐敗現象發生的程度。腐敗問題從懲處對象來劃分，這裏可分為大、中、小問題。大問題，就是違法亂紀，已經超出紀律檢查的範圍，要由國家司法機關來懲處，即進入刑事處分；中問題，則主要是違紀，即使違法也是輕微，還夠不上用法律來制裁，基本屬於紀律處分範圍；小問題，就是發現的是苗頭性、傾向性的問題，即使涉及違紀，也屬輕微還夠不上處分，這類問題主要是以日常業務監督檢查發現的為多數。不出大問題，也就是説即使出問題，也還未嚴重到要通過司法機關來懲處的程度，其危害和社會影響不大。

“少出問題”，是從數量的角度出發，來控制腐敗現象發生的次數。因為一切事物都有一個從量變到質變的過程，對數量的控制就是防止腐敗問題積少成多，使腐敗現象控制在人民羣眾能承受的範圍。對“兩權”的監督制約，由於一些現行的客觀因素和條件的制約，我們不能要求也不可能要求杜絕一切腐敗現象，這樣才是實事求是的態度，這樣才能朝着真正杜絕一切腐敗現象的路上前行。

“不出問題”，就是杜絕一切腐敗現象滋生，以實現對“兩權”監督制約的最高目標要求。

（二）基本工作思路

幾年來，我們對“兩權”監督制約的探索和實踐，初步總結出了一條基本工作思路，即按照構建懲防體系簡便、易行、管用、有效的總體要求，以樹立立體監督、全方位監督、重點監督、實效監督為指導，按照突出一條監督主線，打造兩個監督平台，抓住三個監督重點，落實四位一體監督責任的工作思路，形成縱橫交錯的監督網絡，以取得“兩權”監督制約的最佳效果。

突出一條監督主線，就是在地税系統自上而下要明晰這樣一條監督主線：即明確各級税收業務部門是首要監督層次，充分調動其他內外監督主體力量作為中間監督層次，地税系統紀檢監察部門是最後監督防線的監督主線。各級税收業務部門是“兩權”行使的職能部門，開展的日常業務與“兩權”監督制約緊密相聯，是實現“兩權”監督制約的基礎，沒有這個基礎，對“兩權”監督制約就如空中樓閣，不會有任何成效。

打造兩個監督平台，就是在各級地税機關要分別建立起對內的政務公開和對外的税務公開的兩個監督平台，以調動內外監督主體的力量，使“兩權”作為被監督制約方，有對應的明確監督者，置於一個經常受監督的環境和氛圍中。對內的政務公開，主要是税務機關內部必須要向全體税務人員公開的人、財、物等政務內容，要求採取有關方式進行公開，以接受全體税務人員的監督。對外的税務公開，是國家税務總局規定的必須向社會和全體納税人公開的税收業務內容，主要有“文明辦税八公開”等，採取的主要方式有辦税大廳的公告、網絡化的“12366”納税服務熱線、各級税務機關聘請的社會監督員、行風評議員等，主動接受社會各監督主體，特別是納税人的監督。對這兩個監督平台的建設，各級地税機關都要加以重視，為積極主動接受各方監督主體的監督創造條件。

抓住三個監督重點。由於“兩權”監督的對象具有不同層次、人數眾多的特性，又由於“兩權”運行的軌跡具有環節多、過程複雜的特性，我們不能皮毛鬍子一把抓，而應該是有所側重、有所突破。概括地説主要是抓住三個重點：領導班子和領導幹部、10個重點環節、基層税收管理重點崗位。抓住這三個重點，可以説基本上點中了“兩權”運行過程的穴位，抓住了監督制約的關鍵所在。

落實四位一體監督責任。對“兩權”監督制約，領導、業務部門、崗位人員、紀檢監察部門都有責任。一是領導班子和領導幹部必須承擔“一崗兩責”，特別是分管領導既要廉潔自律，又要管好自己的人、自己的事，在“兩權”的行使中真正將監督管理融入自己分管的工作中，負起職責範圍內監督管理的直接領導責任；二是職能部門根據所管的業務，必須認真履行“一崗兩責”，既要抓好本部門的業務建設，又要落實從源頭上對“兩權”監督制約的首要責任；三是要落實崗位責任，“兩權”重點環節運行的各個關節點都涉及到崗位人員的權力行使，作為這些重點崗位的人員除了要嚴格要求和廉潔自律外，必須明確對與自己相關崗位的其它人員，還負有相互監督、相互制約、相互制衡的責任，如果這個認識不到位，就有導致走向瀆職犯罪的可能；四是紀檢監察部門在“兩權”監督制約中，必須在黨組統一領導下，承擔起組織協調和監督落實的責任。

實施基本工作思路，關鍵是落實部門責任，着力點是進行責任追究。落實部門責任是税收業務部門作為首要監督層次，必須承擔“首要”責任，將“兩權”監督與開展税收業務相結合，統一安排、統一落實、統一檢查、統一考核，實現堵塞漏洞、同步監督、發現問題、及時防範，確實承擔起首要責任。在現行情況下，針對出現還夠不上違紀違法的問題開展責任追究，很難從現行的“兩權”監督制度中找到相對應的措施和辦法，這是責任追究的軟肋。可行的只能是“臉難看”的辦法，即亮出工作的“好、壞”，讓“好”的得到大家認可，讓“壞”的展現在大家面前，即使採取一些激勵措施作為抓手，也必須要在現行獎勵政策的下允許才行。

三、“兩權”監督制約的保障措施和辦法

中共中央在《建立健全懲治和預防腐敗體系*-*年工作規劃》中，提出了今後5年要建成懲治和預防腐敗體系基本框架的工作目標，其中，要求權力運行監控機制基本形成。為此，我們在推進懲防體系建設中，按照已明確的目標要求和基本工作思路，必須採取有力的保障措施和辦法，經過五年左右的努力，基本形成廣西地税系統“兩權”監督制約機制。

（一）建立工作機制

各級地税機關領導班子和領導幹部既是實施“兩權”監督制約的組織者和責任者，也是監督制約他人的主體和被監督制約的對象，必須要以帶好隊的高度政治責任感抓好“兩權”監督制約。為保證一級抓一級，層層抓落實，形成合力，取得實效，必須建立一個工作機制：實行黨組統一領導，紀檢監察組織協調，部門各負其責，崗位責任落實到位，上下聯動的工作體制和機制。為落實領導責任，將“兩權”監督制約作為各級領導班子和領導幹部落實黨風廉政建設責任制的一項重要內容，列入每年的責任制佈置、檢查、考核當中，強化第一責任人的責任，促使各級領導班子和領導幹部自覺地將黨風廉政建設貫穿於“兩權”運行的全過程，把抓“兩權”監督制約擺上議事日程。

（二）明晰崗位職責

由於“兩權”運行過程涉及的環節多、崗位多、人員多，對每項權力運行過程中的環節必須清晰，對涉及到的每個崗位職責必須明確，這樣才便於監督制約。為此，必須規範權力運行的程序，明晰運行的環節，做到定崗定責，崗責明確。如税款徵收環節，關節點是開票、收款、入庫，風險點是對現金收取的監督控制，當收取的税款是現金時，為杜絕開票時有“大頭小尾”的貪污税款行為發生，有效措施：一是採取計算機開票，通過軟件控制，使同一業務不能重複打印，或者實行票款分離來設置崗位；二是現金入庫，必須有兩人同時到銀行繳庫，並要求當天繳庫當天結報，避免現金税款發生流失。

（三）提供製度保證

對“兩權”運行的監督制約，必須解決一個由誰監督、怎麼監督的問題，這就要求有一整套實施監督制約的管理辦法，具體分為操作規程和考核評估制度。一方面，通過致力於現行制度的運用和欠缺制度的建立完善，形成一套科學規範易於操作的制度體系，做到權力運行到哪裏，規章制度就制定到哪裏，使“兩權”運行的每個環節、每個重點崗位都有章可循，有可操作的辦法，這主要由業務部門來擬訂；另一方面，為了監察業務部門對“兩權”監督制約的開展，還要有以考核評估為主要內容的制度辦法。為此，我們針對三個監督重點，要出台三個監督管理制度性文件：已經出台的《廣西地税系統領導班子和領導幹部監督管理辦法（試行）》（桂地税黨組字〔*〕45號），今年將要出台的《廣西地税系統“兩權”重點環節監督管理辦法（試行）》，列入明年出台的《廣西地税系統縣（市）、城區局基層税收管理重點崗位監督管理辦法（試行）》，從而為“兩權”監督制約提供製度保證。

（四）採用科技監控

目前，信息化技術已成為税收工作的技術支撐，與税收業務緊密地結合在一起。通過信息化，可強化“兩權”監督制約的手段，進一步加大監督制約力度，發揮事半功倍的效果。由於信息化技術在軟件設計上，可以做到規範工作流程、界定崗位權限、明確崗位責任，達到程序上不可複製、流程上不可逆轉、自動彙總、及時預警的要求，在一些重點環節、關鍵崗位，實施重點監控，記錄操作軌跡，制約權力行使，從而達到從源頭上預防和治理腐敗的目的。如發票領用繳銷，設定一個數量上限，沒有繳銷就不能領用，對發票的私售亂開就能起到監督制約作用。因此，税務系統的信息化人員，要充分認識到“兩權”監督制約的必要性，在開發運用税收業務軟件時，一定要將監督制約的理念與税收業務流程的設計結合起來，強化“兩權”監督制約，建立和完善“兩權”人機結合的監督制約機制。

（五）開展考核評估

為保證“兩權”監督制約工作機制的建立和四位一體監督責任的落實，必須對每年的監督制約工作有一個考核評估。首先，税收業務部門作為首要監督層次，明確其職責是：監督什麼、怎麼監督、監督得怎樣；其次，紀檢監察部門作為組織協調，一方面要將執法監察與税收法規部門的執法檢查結合起來，對各税收業務部門開展監督檢查；另一方面要將各税收業務部門履行“兩權”監督制約的情況，與其落實黨風廉政建設責任制的情況結合起來進行佈置、檢查、考核；再次，開展年終考核評估，即要求各税收業務部門對本部門一年來在“兩權”監督中履行職責的情況寫出評估報告，由紀檢監察牽頭組成評估小組，對各税收業務部門履行職責情況進行考評，給出一個基本評價，激勵先進，鞭策後進。