改革徵地制度土地狀況調研報告

一、我縣土地利用現狀調查基本情況

(一) 基本情況

**縣位於雲南省東南部、文山州西北部，地處東經103°34′-104°45′之間，北緯23°45′-24°28′之間，全縣土地面積經詳查結果：7585329.7畝。

**縣地處滇東南巖溶山原地區，大總山脈分支系縱橫全境，地形夏雜，地勢起伏，喀斯特地貌（或稱巖溶地貌）較多。整個地勢從西南向東北呈階梯狀傾斜，海拔相對高差較大，最高海拔2501.8米，最低782.0米，最低差1719.8米。坡度一般為15°-35°。地形有山地、山間盆地，河谷、丘陵、平地、窪子地和壩子等。地貌類型多樣，主要構造侵蝕地貌，是褶皺斷裂形成的山地。如官寨剝蝕地貌，主要表現為剝蝕高原低山、丘陵和低中山。分佈在膩腳等地；溶蝕地貌，如捨得巖溶地貌，巖溶面積佔全縣總面積的47 .8%；盆地地貌，是受斷裂和溶蝕作用形成的，境內海拔在1500米左右的壩子均屬於盆地地貌。堆積地貌境內較少。全縣500畝以上的壩子有40個，較大的壩子有八道哨、曰者、新溝、雙龍營、普者黑、馬者龍、天星、樹皮等，約佔全縣面積的20%。

(二)土地現狀結構

我縣各地類面積和結構如下：

1、農用地:6848594.3畝，其中，耕地:1430067.1畝，佔土地總面積18.8%;園地:10292.6畝，佔土地總面積0.14%;林地:4630573.9畝，佔土地總面積61%;牧草地:173048.3畝，佔土地總面積2.3%;其它農用地:604612.4畝，佔土地總面積7.9%。

2、建設用地:92612.6畝。其中，居民點及工礦用地:75625.7畝，佔土地總面積0.99%;交通用地:12330畝，佔土地總面積0.16%;水利設施用地:4656.9畝，佔土地總面積0.06%。

3、未利用土地:644122.8畝，佔土地總面積8.5%。

(三) 土地利用特點

1、農業用地面積大，有較大的開發潛力。全縣已利用的土地中，農業用地為6848594.3畝，佔土地總面積的90%，在農業用地中，非耕地多，而耕地少。

2、耕地中，旱地多，灌溉水田少，全縣耕地中，旱地面積即達1239421.4畝，佔耕地面積的86.6%，灌溉水田145359.6畝，佔耕地的10.1%。旱地面積中，以坡地為主，面積為958605.7畝，佔旱地面積的77%，而平旱地、梯地等面積為23%。

3、林業用地不合理，園地少，林地多。全縣林地4630573.9畝，佔土地總面積的61%，園地:10292.6畝，佔土地總面積的0.14%。園地規範小，零星分佈，目前還未形成規模，商品率極低低。林地面積中，有林地3146993.5畝，全縣森林覆蓋率達41.5%。

4、牧草地以天然草地為主，人工草地、改良草地缺乏。

5、城鎮、村莊及工礦用地中，以村莊用地多，而工礦等其他用地較少，説明**縣城市建設薄弱，工礦企業不發達。

6、交通用地較少，僅佔全縣土地面積的0.16%。

7、水域以河域水面、坑塘水面、溝渠水面為主。

8、未利用土地面積大，但可開發利用的較多，隊難以利用的裸土地，裸巖石礫外，其餘荒草地、田坎等土地還可以開發利用。

(四) 土地利用中存在的主要問題

1、土地利用結構不合理，土地利用率低

用地結構不合理，主要是：1、耕地少，非耕地多。2、園地和水域用地少，開發潛力大。3、城鎮居民及工礦用地不合理，存在用地浪費現象。4、牧草地少，未利用地多，開展難度大，影響畜牧業的發展。5、林業用地面積多，但低產林地較多。由於低產林面積比重較大，林業利用率低，開發潛力大。

2、森林植被遭到破壞，水土流失嚴重，生態環境惡化,**縣的森林資源，由於50年代末和60年代初土法冶煉鋼鐵，1978年以後包產到户，開荒擴大耕地，大面積的森林遭到嚴重破壞。加之人口的不斷增長，資源與人口、環境矛盾日趨突出，致使全縣森林面積鋭減。據有關部門記載，1952年全縣森林面積為507．45萬畝，森林覆蓋率達67．7％。到1978年森林面積減到143．9畝，森林覆蓋率為19．2％，面積比1952年減少363．55萬畝，森林覆蓋僅為1952年的28．36％。80年代開始，全縣響應黨的號召，積極開展居民義務植樹活動，但由於造林存活率低，加之管理工作滯後等原因，使造林面積難以補償被毀林面積。由於森林資源遭到破壞，造成了嚴重的後果：一是水土流失加劇，據統計，1994年全縣水土流失面積達1689平方公里，佔全縣土地總面積的33.4％；二是水源枯竭，水庫、壩塘等庫容量減少，山區人畜飲水困難；三是自然災害頻繁，損失程度加重。由於森林面積減少，高山山區、陡坡地區耕地嚴重受到洪水沖刷，低凹地易造成洪澇災害耕地質量下降。**六獨銅礦區曾經發生山體滑坡，造成人員傷亡的事件。這都説明了森林被破壞，環境不斷惡化造成的。四是氣候受到影響，常常會發生旱、澇、冰雹、霜凍等災害性天氣，且週期縮短。

3、人口過快增長，人地矛盾突出

長期以來，由於種種原因，造成了人口增長過快，耕地鋭減及人地矛盾突出等問題。在人地比例關係中，土地資源嚴格來説是不可再生資源，土地面積是個常數，人口是個變量，人口的迅速增長，必然帶來人均土地和耕地相對數量的減少。必然造成人地矛盾加劇。同時，由於城鎮附近的良田良地逐步被徵用，非農業用地增長快，耕地逐年減少，耕地質量減退。

4、農業水利設施脆弱，農業生產條件亟待改善

農業生產水平高低，主要取決於土地質量，技術水平、生產條件(主要是基礎設施)和必要的物力、財力的投入等。按照發展高產、優質、高效的現譬化農業的標準來要求，**縣農業水利基礎設施建設是極不相適應。由於水利設施差，工程老化和不完善，一些水利工程帶病運行，迫切需要改造和更新。據土地利用現狀調查，全縣灌溉水田145359.6畝，佔耕地的10.1%，而望天田、旱地、菜地等則佔90.9%。由於全縣水利設施不配套，到1994年全縣水利化程度僅達26%，從而形成地多田少、低產田地多，高產田地少的耕地利用狀況；由於農業基礎設施脆弱，抵禦自然災害能力低，一旦警到大的自然災害如，霜凍、乾旱、洪澇等。農業生產將受到嚴重影響，如，霜凍、乾旱、洪澇等。

5、農村能源短缺，制約林業生產發展

**縣水能資源豐富，但開發利用程度不充分。由於全縣水能資源開發利用率低，煤礦資源少等，造成了農村生活能源緊張。雖通過節柴改灶技術推廣，農村沼氣的開發高，但也難以使魯號農村能源緊張的局面有所緩解。農村生活能源不得不以森林的消耗作為代價來得以逐步解決。因此，造成了森林資源消耗量大於生產量，森業資源減少的局面。所以，需要使農村能源的問題得到解決，首先要加快水力資源的開發，提高農村通電率，其次還要加快農用薪炭林建設，推廣節柴改灶和沼氣，有條件的鄉鎮要建立風力發電等。

6、土地利用缺乏科學規劃，亂佔亂建現象時有發生

隨着人口的不斷增長，城鄉建設特別是市政建設需要逐步增強，公路交通，郵電設施，城市給水、供電，街道建設等城市功能應相互配套。但是，由於缺乏統一的科學的發展規劃，加之執法不嚴，管理工作滯後等因素，城市建設，農村建房只從本行業、部門和個人利益出發，各行其是，擠佔街道、公路，亂佔亂建，用地佈局不科學，工廠和一些鄉鎮企業建廠選址因缺乏規劃，存在重複建設，用地浪費等現象。

二、現行基本土地制度與土地徵用制度

土地徵用制度是我國一項基本土地制度,徵地過程是集體土地轉變為國有土地的所有權轉變過程,強制性和補償性是其兩個基本特徵,但現行徵地補償範圍和補償標準仍是計劃經濟思路。我國現行徵地補償制度透視，我國現行法律強調徵地是一種國家行政行為,是集體經濟組織對國家的一種義務,不是集體經濟組織向國家“賣地”。因此我國的徵地具有強制性,但必須以補償為條件。而徵地補償只能是適當補償,遵循3個原則:①徵地補償必須按國家制定的標準執行;②徵地補償應使被徵地單位農民生活水平不降低為準則;③按照被徵用土地的原用途給予補償

根據憲法，中國實行社會主義土地公有制。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。中國現行的土地徵用制度的具體內容是由《中華人民共和國土地管理法》及土地管理法實施條例所規定的。除了農村集體和個人為了興建鄉鎮企業或者村民住宅外，土地管理法禁止任何單位和個人使用農民集體所有的土地進行建設。當建設單位確實需要使用農村集體所有的土地時，必須經過土地管理主管部門批准，通過國家徵用將農村集體所有的土地轉化為國家所有的土地，然後通過出讓或者行政劃撥方式取得國有土地使用權。土地管理法也規定了各級政府對於徵用各類土地，包括基本農田、基本農田以外的耕地和其他土地的審批權限。根據自XX年實施的《徵用土地公告辦法》，被徵用土地所在地的市、縣人民政府應當在徵用農民集體所有土地時，對徵用土地方案和徵地補償、安置方案進行公告。按照《國土資源聽證規定》，徵地當事人有權利就擬定徵地項目的補償標準和安置方案，以及擬定非農業建設佔用基本農田方案申請等事項舉行聽證。

在現有土地徵用制度下，徵用土地的補償不是以土地的市場價值為標準的，而是以被徵用土地的原用途的產出水平為基礎來進行核定。徵地補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附着物和青苗補償費。土地管理法規定了徵用耕地的土地補償費和安置補助費的上限，而被徵用土地上的附着物和青苗的補償標準以及徵用非耕地的土地補償費和安置補助費由各省級地方政府制定。

一、 現行土地徵用制度的弊端及其產生的問題

在徵用農村土地的過程中，土地交易的主體是土地所有權，所發生的是農村集體土地所有權向國家土地所有權的轉化。完成徵地手續後，國家將國有土地使用權出讓或者劃撥給用地單位使用。在由用地單位向政府申請徵地時，由用地單位支付徵地補償費並最後取得土地使用權的情形，其實質是用地單位代國家支付了土地所有權轉移的價格並因此獲得土地使用權。農村集體土地所有權的轉移是單向性的，即農村集體土地所有權只能轉化為國家土地所有權，而且農村集體土地的所有者在土地所有權轉移的過程中始終處於被動從屬地位。只有當本集體以外的單位需要該集體所有的土地進行非農業建設的時候，才會由用地單位向政府土地管理機構提出徵用土地的申請，或者由政府直接徵用土地用於出讓，從而啟動土地徵用程序，最終導致土地所有權的轉移。作為集體土地的所有者，農民集體不僅不能自主行動促成土地所有權的轉移，而且在法律上也沒有對於徵地的合理性提出異議的權利。因而可以説，現有的農村土地制度事實上是在法律上規定了農村土地的集體所有權與城市土地的國家所有權處於不平等的地位，從而導致農村土地所有權的內在的不完整性。這正是導致徵地過程中一系列嚴重問題的根本原因。

由於土地徵用而產生的土地產權的轉移並不是真正的市場公平交易，而只能把其看成是一種特殊的土地產權交易。不過，也應當注意到，改革開放以來市場經濟的發展已經對非市場的法定補償標準造成了衝擊。近幾年徵地改革試點過程中出現的各種新的補償方式和概念，如實物補償、合作補償、年薪制補償、綜合價等，也反映了土地市場供求關係對土地補償價格形成的影響。但是，這種在缺乏必要的法律保證的條件下形成的徵地補償費，仍然嚴重偏離市場決定的價格水平。因此，徵地費用水平就無法成為調節土地市場供求關係的槓桿。

除了農村集體土地所有權的不完整性外，現有徵地制度還存在着以下嚴重弊端：

（1）“公共利益”和“國家建設用地”定義模糊。

（2）徵用土地的程序不完善

（3）徵地補償機制存在根本缺

（4）對於徵地補償費的處置缺乏明確合理的規定。

（5）缺乏獨立的徵地補償費評定機構。

（6）缺乏明確、獨立和有效的徵地糾紛調解仲裁機制。

土地徵用制度的缺陷，導致了土地徵用過程中一系列的嚴重問題。主要包括：

（1） 地方政府濫用徵地權利，導致耕地急劇減少和土地資源的嚴重浪費

（2） 失地農民的經濟利益嚴重受損。

（3） 失地農村人口的安置問題面臨新的挑戰。

上述種種問題的存在，充分顯示了土地徵用制度改革的迫切性。

二、 創新土地徵地制度，切實維護農民利益

社會經濟發展的客觀需要和各個國家的實踐，土地徵地制度的改革，要注意把握嚴格控制佔用耕地和保護農民利益這兩條。改革的總目標就是要建立一套既能充分保障被徵用土地者的合法權益，又具有效率和有利於土地資源合理利用的土地徵用制度。鑑於土地徵用制度的缺陷與徵地過程中存在的問題，能夠更好的做到切實維護農民利益，土地徵用制度改革應當體現以下原則：

第一，農村集體土地所有權應當與其他財產權利一樣享有憲法的同等保護，農村集體和農民個人應當擁有對於政府徵用其所有的土地和徵地補償的合理性提出異議的權利，而且在土地被徵用時應當以市場價格為基礎得到公平的補償。

新的憲法修正案規定，國家對於徵收和徵用土地給予補償。此修正案並未排除在土地徵用時可以對於集體所有的土地給予市場價格基礎上的補償。而且，新的憲法修正案包括了對於依法獲得的私人財產權予以憲法保護，這意味着合法的私有財產在社會主義市場經濟體制下享有與其他性質的財產權平等的地位，在市場交易時應當獲得公平的市場價格或者補償。這實質上也體現了市場經濟條件下必須平等對待各種財產權利的客觀要求。那麼，就沒有理由對於依法確立的集體土地所有權繼續實行過度的限制。簡單地説，集體土地所有權在土地交易過程中應當按照市場價格獲得公平的補償。應當明確的是，即便仍然限定集體土地所有權只能轉化為國家土地所有權，在土地徵用過程中同樣可以按照市場價格對於集體土地予以補償。

第二，應當根據我縣的具體情況制定專門的土地徵用辦法，對於土地徵用的程序和土地徵用補償的原則作出公正明確的規定。既要保證國家徵用土地的公權力的有效行使，也要充分保障土地被徵用者的合法權益。應當對於徵地過程中的所有環節作出明確細緻的規定。這包括徵地申請、徵地前公告、徵地聽證、徵地批准後公告、徵地公告登記、進入和實際佔有土地、徵地補償的原則和標準、徵地糾紛的處理等各個方面。

第三，確立以市場價格為基礎進行徵地補償的原則。土地是重要的生產要素和稀缺的資源，市場機制是實現其有效配置的基本途徑。只有按照市場價格進行徵地補償，才能有效保障農村集體和農民的合法權益。徵地補償費的構成，應以確定需補償的項目來確定。這應當包括土地本身和地上附着物補償費、搬遷費，以及必要的法律和專業服務費用，如測量與評估費用等。

第四，建立合理的徵地糾紛調解機制。徵地過程中的糾紛主要表現在兩個方面：徵地本身的合理性和徵地補償的合理性。就徵地本身而言，糾紛的核心為是否應該徵地和徵地的數量是否合理這兩個問題。徵地補償方面的爭議則是關於補償標準是否合理。所以在制定徵地辦法時，應當對於徵地程序和徵地補償糾紛的處理機制分別予以規定，要明確行政部門、獨立機構和司法機關在解決各類徵地糾紛中的地位和作用。這主要包括它們對於徵地行為合法性和徵地補償合理性的判定。除了行政複議外，由政府任命的獨立機構可以就徵地合法性問題舉行聽證會；政府也可以建立獨立的土地價格評估委員會或者土地仲裁庭，對徵地補償價格進行核定和裁決；而且必須要在徵地法中明確賦予人民法院最終審理徵地行為合法性和徵地補償合理性的權力。

第六，改革土地補償費管理和分配體制，建立適應市場經濟體制要求的新的失地農民安置機制，確實保障失地農民的切身利益。由於中國土地制度的公有性質，土地徵用是農村土地轉化為城市土地過程中一個必不可少的環節。這就意味着土地徵用在中國的土地利用中成為普遍的土地供給手段，從而也使得因徵地而失去土地的農民的安置成為一個十分敏感的社會經濟問題。從理論上講，在徵地部門對於被徵土地按照市場價格補償後，就不對被徵地集體的農民有任何其他的義務了。在制定土地徵用辦法時應對農村集體土地的徵用補償費的支付與處置有相應的規定，以充分保障失地農民的合法權益。

首先，土地補償方案必須在擬徵地所在集體予以公告，並以書面形式送達該集體各個農户。在該公告中，應當明確告知該集體或者其成員在規定的期限內有對徵地補償方案向法定的部門或機構提出異議的權利。

其次，在徵地部門正式佔有和使用土地之前，必須在法院認定的銀行賬户內存入足夠的土地補償費。如果不是預估的補償費全額也應當不少於百分之九十。同時，要在法律上規定徵地部門必須自取得土地產權之日起，按照法定的利率支付所欠徵地款的利息。這樣，可以防止徵地部門拖欠農民的徵地費，

再次，必須改革土地徵用補償費的分配體制。徵地補償費的不同構成部分的分配辦法應當不同。按規定應該付給農民的各項補償費，如地上附着物和青苗補助費及搬遷費，應當直接支付給被徵地的農民，避免侵佔和挪用的發生。對於屬於對集體土地所有權的補償的部分，應當為被徵地的所有集體成員共同所有。這又包括兩種基本情形：部分集體成員的承包土地被徵用；全部集體土地被徵用。當只有部分集體成員的承包土地被徵用時，屬於土地所有權補償費的一部分應當用於補償被徵地農民因失去所剩年期的土地承包經營權的損失。當全部集體土地被徵用時，土地所有權的補償費應當屬於全體村民。應當以公有基金的形式進行管理和投資，以保障失地農民發展經濟和重新就業。應當制定相應的土地補償費管理使用的規定，以規範資金的使用，防治貪污、挪用和浪費。

另外，可以考慮在徵地補償費中劃出一部分設立人力資源開發基金，專項用於失地人口勞動技能培訓，幫助失地人口實現新的就業。既往那種依賴用地單位安置農村人口的做法，與勞動就業市場化改革的方向不相符合。尤其是當失地人口的勞動技能與用地單位對勞動力素質的需求存在很大差距的時候，法律上強制要求用地單位接收失地的農村人口是違反勞動力資源市場配置的效率原則的，是一種不合理的行為。

最後，在集體土地被部分徵用的情況下，如果要通過內部土地調整來安置失地農户的話，要處理好農村失地人口安置與保障農村土地承包經營權的關係。未經原土地使用者的同意，不得為了安置失地人口而對農村土地承包經營權隨意更改和調整。在制定土地徵用法時，要充分考慮到其與《農村土地承包法》中相關規定的協調。

除了上述各個方面之外，政府能否爭取開徵部分費用作為其提供配套基礎設施的補償的。因為，城市郊區的土地在轉化為非農用地時土地的價格會成倍上漲。城市基礎設施的延伸無疑是一個重要原因。那麼，政府取得部分徵地補償費的理由就是，郊區土地的增值，部分是由於城市政府投資的公共設施的延伸的結果。因而，城市政府開徵部分費用，其可以是政府先期投資的回收，或者是對需要的新建公共設施投資的先期取得。如果要徵收某種形式的增值費，建議以土地補償價格為基礎或按照新的土地用途和麪積及建築容積率來徵收。