山區税源管理現狀調研報告

隨着社會經濟的不斷髮展，與之相適應的税源管理模式也在不斷改革與發展。但由於山區税源分佈、税源結構的特殊性，以及山區經濟發展的滯後性，很難適應國家以宏觀經濟發展為對象或目標所制定的税源管理模式，而應當根據各山區的實際情況進行税源管理模式的構建與選擇，主要是構建靈活機動，又相對穩定的管理框架，以促進山區税源管理的深度、廣度，提高山區税源管理的質量。

一、關於税源管理、税源管理模式及本文研究的重點

（一）什麼是税源管理。廣義的税源管理分為兩個層次：一個税收立法層次上的管理，即宏觀税源管理，包括對什麼徵税，税基確定，以及每個税種的具體減免、扣除、抵免、優惠政策的落實等，這都屬於立法解決的問題；第二個層次是執法層面上的實務操作管理，即微觀税源管理，主要是監督對現行税收政策的具體落實，即對具體税基的核實、監督、管理，屬於税收政策法規的實施管理。

（二）税源管理的基本模式。總結傳統的税收管理模式及其演變，税源管理模式可分為以下幾種模式：一是屬地管理。主要是責任到片、到人，各税統管，所以也稱分片管理。其特點是管理者對所管區域的情況瞭如指掌，對税源變化的掌控及時、準確。但因管理力量相對薄弱，對技術含量較高和行業特徵突出的税源，難以提高管理質量。二是集約化管理。主要是成立專門的管理機構，配備專門的管理人員，對在當地有較大影響力，對經濟發展及完成税收任務聯繫緊密的重點税源所實施的一種管理模式。其特點是在一定程度上優化了管理資源的配置。但如果這些骨幹税源分佈不集中，或者各個骨幹税源和行業特點差異大，有可能增加管理成本，如山區小礦山、砂石廠等。三是專業化管理。也被稱為行業管理，主要是以行業為對象劃分管理組，各管理組只對某一種或一類行業進行管理。其特點是有利於對專門行業進行深入研究，通過詳細掌握行業特點，提高管理水平和管理質量。但如果同一行業的地域分佈較廣，管理人員相對較少的情況下，有可能難以準確掌握同行業中各企業的實際經營情況變化，即掌握了行業共性卻難以準確把握企業的個性差異。四是簡易化管理。如委託扣税，或者採取簡易申報、簡併徵期、重點巡查的税收管理模式。其優點當然就是簡易，尤其是以現代高科技手段為依託的簡易化管理模式，更是今後税源管理的發展趨勢。資料顯示：隨着經濟和社會的發展變化，全國納税人數量平均每年增長10%左右，與此同時，納税人的組織形式、經營方式、經營業務也在不斷創新，税收徵管的複雜性和工作難度明顯加大，如果仍沿用傳統的人盯人、税收管理員屬地管户的單一方式管理税源，顯然已難以適應，大力發展信息化管理勢在必行。五是社會化管理。主要是針對零星、分散，容易流失的税源所實行的委託代徵等管理方式。優點是在及時控制税源流失同時，相應降低了管理成本。

（三）本文研究的重點。顯然，就税源管理的概念而言，本文所稱税源管理應屬於第二層次的税收政策法規的實施管理；就税源管理模式而言，主要是指在現階段既定的經濟結構和經濟發展狀態下，山區税源管理的模式。它不可直接套用上述某一種或幾種現存在的管理模式，而要根據山區税源的實際分佈狀況和發展變化情況，實事求是地做出科學選擇。

二、關於山區税源管理的模式

（一）山區税源的特殊性。為了選擇適合於山區的税源管理模式，必須首先摸清山區税源的特殊性。税源分散是山區税源的主要特徵，這是由於山區人口居住不集中，絕大部分納税主體都沒能離開自己賴以生存的家園，加之經營者文化水平不高，使其經營活動的技術含量較低，大多數納税人都只能從事亦工亦農、亦商亦家的家庭作坊式的經營，“不間斷經營週期”大多小於一個自然年度，如季節性經營。且大多數是就地取材似的生產經營活動，如農產品加工業、礦山開採業、建築材料加工業等。這種特殊的生產經營狀況，決定了山區税源大多呈現五種基本特性：一是税源分佈的分散性，這是由居住地的分散性所決定的；二是税源規模的弱小化，這是由經營者普遍較低的經營能力決定的；三是納税主體自身管理的隨意性，這是由納税主體家庭化經營所決定的；四是税源種類的零星化，這是由就地取材、“靠山吃山”的經營模式決定的。五是實施信息化管理的難度大，主要是納税主體自身落後的經營手段、不規範的財務管理狀況等，難以實現自身管理的信息化，也不具備税源管理現代化所需要的客觀條件，就税源管理而言，要擺脱傳統管理模式更不是一朝一夕的事情。

（二）目前山區税源管理所面臨的困境。由於山區税源本身的特殊性，客觀地要求税源管理模式的特殊性。但在實際工作中，山區税源管理很難尋求適合自身需要的管理模式，主要原因表現為兩個方面：一是受統一規範的制約，失去了山區税源管理的特色和靈活性。一般説來，上級統一要求的管理模式大多是根據經濟發展，或者税收工作本身發展的需要，從宏觀出發制定的，是符合整個社會發展要求的，但事物的特殊性是永遠存在的，在大多數地區普遍適用的模式或方式、方法，不一定適用特殊地區和特殊環境。二是受人為的極端因素影響，忽左忽右，搖擺不定。在如今這樣一個快速發展的年代，領導層作為決策者，對工作適時地進行改革是很正常、也是很必要的。但作為政策的執行者，由於所處的工作環境有差異，若不從實際出發去執行上級政策，就不能如期帶來工作的積極進展，有時反而給工作帶來了負面影響。就税源管理工作而言，每隔三五年就“規範”一次，具體表現在與税源管理模式緊密相關的人事、機構的安排和設置上，以及表現在各種管理手段的應用上，如：一時要大集中管理，一時要設分局或實行管理員管片制度；一時要實行微機監控，一時要實施《管理員手冊》等。且每有新的模式出台，就必定要求統一實施和檢查驗收，使得山區本來有限的管理力量大量地耗費在頻繁的機構撤併，繁瑣的編造資料、手工錄入、手工記錄等無用勞動之上，也就是典型的閉門造車，應付檢查，從而很少有時間和精力進行實地調查研究、跟蹤管理、解決實際問題等方面的工作。

（三）適應山區税源管理的基本模式。從上述論述可以得知，山區税源管理不易套用固定模式，而應根據各個山區的具體情況，如税源結構、税源分佈等情況，考慮税源管理成本等因素，因地制宜地分別採用多種模式，或者綜合採用多種模式。但就目前大多數山區的發展狀況而言，屬地管理模式、集約化管理模式、專業化管理模式等，還是占主導地位的。

模式一，以屬地管理模式為基礎，輔之以集約化管理、專業化管理、簡易化管理和社會化管理模式。

模式二，以集約化管理模式為基礎，輔之以專業化管理、屬地管理、簡易化管理和社會化管理模式。

模式三，以專業化管理模式為基礎，輔之以集約化管理、屬地管理、簡易化管理和社會化管理模式。

三、山區税源管理模式的路徑選擇

如前所述，上述三種模式的選擇應根據各山區的地理環境、税源分佈、税源結構等情況具體而定，更可以突破上述模式。

（一）模式一的路徑選擇。對於山大人稀，經濟欠發達地區，可採用本模式，即以屬地管理模式為基礎，輔之以集約化管理、專業化管理、簡易化管理和社會化管理。與之相應的機構設置上，不宜採用以縣局為基層的大集中模式，也不宜以行政區劃為基礎設置基層分局（或税務所，下同）。其理由是，若在這種地區實行大集中模式，管理人員集中在縣局，而管理對象即税源卻遍佈於幾十及至上百公里之外，這會使管理人員的大部分時間被消耗在路途中，交通費、食宿費等管理成本增大，管理工作難以深入，管理質量低下，如五峯國税局就曾採用過大集中模式，全局30多名税源管理人員集中在縣局，而XX多户納税人卻頒佈在2372平方公里內的大山裏，因管理質量每況愈下，不得不重新設立分局；而若以行政區劃為基礎設置分局的話，勢必因機構臃腫和“僧多粥少”而增加税源管理成本，或者因機構多人員少而造成實際管理力量薄弱，還有可能因執行政策不統一造成税負不公等問題。而應以自然經濟區劃為基礎適當集中設立分局，如五峯縣8個鄉鎮，一共只設立了3個分局，這就兼顧了方便、效率、節約、執政政策規範等因素，具體實施路徑如下：

一是分局對管轄範圍內的各税實行統一管理。

二是對特殊行業，由縣局組織力量，通過試點探索行業管理規範，試點成功後再在全縣各分局推廣運用。如五峯縣是一個茶葉之鄉，年該縣組織茶葉行業税收管理試點，探索出了茶葉生產的能耗（電、柴）與生產量的比例關係，以及包裝物等外購材料與產品銷售的比例關係及彈性係數，通過在全縣各分局推廣運用，使全年的茶葉税收較XX年增長35％。年該局又對礦產行業實行管理試點，探索出了雷管、炸藥等控管爆破物資與礦產開採量的比例關係及彈性係數，通過在全縣各分局推廣運用，1至7月累計入庫税收收入比上年同期增長52％。

三是對全縣年税收收入達到一定規模的納税主體，或者對影響全縣經濟發展的行業，在屬地管理的基礎上，由縣局統一組織實行集約化管理模式，即縣局統一制定管理措施和跟蹤監督，由各分局分別執行，如通過信息化手段實行網絡管理、納入重點税源管理對象等。依然以五峯國税局為例：該局年1至6月平均在冊納税人2200户，年上半年實現國税收收入3715萬元。其中，該局將年納税額在30萬元以上的18納税人納入重點税源管理對象，半年來實現税收2841萬元，佔半年總收入的76％。

四是對起徵點以下或者零星税源，在屬地管理的基礎上，輔之以社會管理和簡易化管理等模式。如五峯國税局在增值税起徵點提高到現行水平以前，曾有60％的管理力量在管理着佔全縣國税收入總量3.8％的税源，後來以委託代徵方式解決了這個問題，使管理員的主要力量集中到了重點税源的管理之上，實現了當年入庫税收超歷史、超計劃。

（二）模式二的路徑選擇。對於區域面積較大，但重點税源卻相對較為集中的山區縣，可以採用模式二，即以集約化管理模式為基礎，輔之以專業化管理、屬地管理、簡易化管理和社會化管理等模式。重點税源是指企業規模、經營收入、納税額等相對較大，在當地有較大的影響力，對經濟發展及完成税收任務聯繫頗為緊密的納税户。如果這類納税户分佈相對較為集中，則採用以集約化管理為主的管理模式。與之相應的機構設置可以採用以縣局為基層的大集中模式，在邊遠地區適當設立税源管理點。具體實施途徑如下：

一是以縣局為單位，配備骨幹力量，對全縣的重點税源進行集中管理。

二是對年税收額在規定數額以下的納税户，以經濟區劃為基礎，設立税源管理點（或處），實行屬地管理。

三是對起徵點以下或者零星税源，輔之以社會管理和簡易化化管理等模式。

（三）模式三的路徑選擇。對以當地特色產業、工業企業、高新技術含量較高的企業、大型商貿行業等為主導税源的山區縣，可以採用模式三，即以專業化管理模式為基礎，輔之以集約化管理、屬地管理、簡易化管理和社會化管理等模式。機構設置則根據税源的分佈情況，相應實施以縣局為單位的大集中管理模式（税源較為集中時），或者以經濟區劃為基礎設立分局（税源較為分散時）。具體實施途徑如下：

一是縣局統一組織，以當地規模較大的行業、企業為單位，成立行業管理組，分別對不同的行業、企業實行專業化管理，以提高管理深度和管理質量，如茶葉行業税源管理組，煤炭行業税源管理組，金屬礦產行業税源管理組、商貿行業税源管理組等。

二是對較大規模的行業、企業以外的企業分別不同情況進行相應管理模式：若税源分佈較為集中，可以實行二級專業化管理或集約化管理等模式；若税源分佈較為分散，可相應實施屬地管理模式。

三是對起徵點以下或者零星税源，輔之以社會管理和簡易化管理等模式。

税源管理模式只是税源管理的基本框架結構，要形成良好的管理效果，必須充實科學的管理手段和管理方式，如銀税聯網、税企聯網等，而管理手段、方式的創新與發展，更是税源管理工作良性、快速發展的重要途徑。隨着山區經濟的逐步發展，以高科技為依託的税源管理方式是現代税源管理的必然發展趨勢。與此同時，為税源管理人員減負，如整合軟件應用、簡化歸併文書等，也是不論什麼模式下都普通管用的強化税源管理的重要措施。