揭西縣社會保障網絡體系建設的調研報告

一、 揭西縣建立覆蓋全縣城鄉社會保障網的現狀

1998 年 1 月，《廣東省社會救濟條例》和《廣東省城鄉居(村)民最低生活保 障制度實施辦法》開始實施，揭西縣據此於1998年開始在全縣實行城鄉一體化的最低生活保障制度，並逐步完善各項配套措施。 同時為了加強資金管理，提高配套資金的到位率，廣東省人民政府於 1999 年8月下發了《廣東省城鄉居(村)民最低生活保障制度實施辦法》，明確了申請、審批、資金管理、發放等操作程序，為低保資金的透明、公正化運行提供了保證。 在我縣最低生活保障制度逐步健全完善的同時，我縣的社會救助工作也逐步制度化、規範化。與最低生活保障制度密切相關的《關於解決特困羣眾“四難”問題的意見》、《關於實施十項民心工程》及《農村五保供養工作條例》等政策法規文件相繼出台。隨着解困配套措施的不斷落實，低保、五保對象多方面的生活困難得到了有效解決和緩解。 低保、五保工作是新時期民政工作的一項新舉措，是廣大弱質羣體所讚譽的一項“民心工程”，低保、五保工作實施的好壞，將直接影響到黨和政府在人民羣眾心目中的形象和地位，將直接影響到社會穩定和經濟的發展。

我國憲法第45 條第1 款規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”這是憲法對公民物質幫助權的規定。 我縣建立的《揭西縣城鄉居(村)民最低生活保障制度》，被譽為居(村)民的 “最後一道安全網”。如今， 這道安全網已經覆蓋到全縣各個範圍。

隨着城鄉一體化的最低生活保障制度不斷完善，揭西縣的低保、五保的覆蓋面也不斷擴大，人數不斷增加，標準也相應提高。

1998 年，揭西縣納入低保的對象僅有2192户，6374人。XX年該縣共有城市低保對象1670户，3769人，低保標準為人月280元，人月均補差 207元，人年均享受保障資金2484元，全縣共發放城市最低生活保障金937萬元。農村低保對象共有11207户，26528人，低保標準為人月210 元，人月均補差117元，人年均享受保障資金1404元，全縣共發放農村保障金3724萬元。救濟人數為1998年的4.7倍多;低保資金也大幅增加，1998 年，全縣落實財政低保資金才136萬元， XX年已增加到了4661萬元，約為1998年的29倍多。隨着經濟的發展，人們的生活水平也逐步提高。為了更好地解決貧困人口問題，保障他們的基本生活權益，揭西縣不斷增加低保資金的投入，基本實現了應保盡保的標準。同時揭西縣於XX年全面擴面五保供養範圍，在原有930個供養對象的基礎上新增五保供養對象1207人，目前已列入五保供養對象的有2164人，其中集中供養222人，人年均供養標準3840元，分散供養1942人，人年均供養標準 3840元，基本達到了應保盡保的要求。在此基礎上，該縣根據實際，如果仍有村民遭受到天災人禍的情況，而造成生活困難的，縣民政局救災救濟股將以最快的速度對其進行審核，凡符合低保條件的及時報縣財政局核撥低保金，確保應保盡保。同時，為了進一步幫助低保對象解決醫療難問題，揭西縣在XX年至 XX年共下撥了500 多萬元醫療救助款，先後為 234555多人次的低保對象實施了醫療救助(含資助參加基本醫療保險)，對他們的治病康復，生活保健起到了極其重要作用。實施低保、五保制度以來，在縣委、縣政府的直接領導和高度重視下，在上級民政部門的大力支持和各有關部門的共同努力和大力協作下，揭西縣低保、五保工作得到了順利的實施，低保、五保覆蓋面逐年增大，低保、五保制度逐步得到完善。對維護我縣社會穩定和經濟發展發揮了重要作用。

總之，在社會經濟日益發展、人民生活水平日益提高、生活風險日益增加的今天，建立廣覆蓋、多層次、社會化的城鄉社會保障體系顯得尤為重要和日益迫切，以滿足不同階層困難羣眾的不同層次、多樣化的社會保障需求，使他們在遭受各種意外和風險時都能得到應有的社會保障，增強其安全感和幸福感，促進人民羣眾與社會的和諧發展。

二、揭西縣低保、五保工作目前存在的困難及原因分析

隨着安全網覆蓋面的擴大，隨着人民生活質量的提高，低保、五保也在不斷完善，處在不斷的變化狀態，而低保、五保工作也相應地成為一項動態工作，這就必然會不斷出現新的情況和新的問題。揭西縣低保工作主要有以下幾個方面的問題。

第一是低保配套資金的問題突出。 XX 年，按照廣東省民政廳《關於進一步落實最低生活保障制度的通知》精神，及《廣東省最低生活保障資金管理暫行辦法》，省補助14個經濟欠發達地區的低保資金按省確認的居民40%和農村60%的比例給予補助。因此就最低生活保障資金預算而言，市縣一級的財政預算資金難於足額到位，如此必然會給揭西縣完成應保盡保任務帶來困難。縣級低保資金的運行程序是：財政按上級“配套資金”要求作出預算，因為如果不按要求預算，上級的配套資金可能下不來，但預算資金較大，增加了財政困難。假如在縣級經濟發展、地方税的徵收和財政支出不允許的狀況下，則地方負擔的那部分低保資金就難於落實。雖然總體看來，揭西縣低保工作取得了一定的成績，但是由於我縣是貧困縣，地方財政困難，每年縣財政要拿出好一千多萬元作為低保配套資金，切實對縣財政來説是一個沉重的負擔。

第二是城鄉困難羣眾醫療救助制度無法實施。按照省市有關文件精神，醫療救助經費由縣財政按當地城鄉最低生活保障標準人月增加14%的比例安排醫療救助金，僅此一項，該縣每年就需要增加600多萬元來作為醫療救助基金，對於貧困縣來説切實非常困難。

第三是揭西縣敬老院建設目前難於達到上級的有關要求。按照省委、省政府關於“十項民心工程”的部署和要求， “千間敬老院福星工程”的建設是我省“xx”期間的民心工程。但是揭西縣現有17個鄉鎮，建成敬老院17個，敬老院大體可分為二種類型，第一類的院房建設相對較好，可容納30人左右的集中供養人數，具備各種配套功能的用房，院內環境美觀。如金和、五雲敬老院。第二類規模較小建築格局不盡合理，功能用房及設施不配套，院內環境一般，有良田、坪上、灰寨、棉湖、錢坑、南山、上砂、龍潭、京溪園、五經富、大洋、大溪、鳳江、塔頭、東園敬老院。其主要原因：一是有些領導對敬老院建設認識不到位、重視不夠，沒有認識到這是為民服務，為羣眾辦實事，落實“三個代表”重要思想的具體體現。二是把集中供養五保户當成包袱，認為敬老院人多了，負擔重，思想上存在畏難情緒，控制敬老院的供養人數。三是後續資金缺乏，籌集渠道不暢。大部分鄉鎮只重視前期建設投入，不重視後期管理投資，致使個別鄉鎮的敬老院在運行中嚴重缺乏各種配套設施，幾乎將近停止運轉。

三、建立高效的低保、五保工作體系之對策

社會保障本質上就是對人的基本生存權的一種救濟與保障，它從一開始就是應屬人權的重要權項的基本內容。人作為一個個體，他是一個社會的人，社會完全有責任對他的基本生存權作一個保障，這是現代社會文明的一個基本要求，更是構建和諧社會主義社會的基礎。進入 21 世紀，伴隨着市場經濟體制改革，我縣的經濟發展取得了顯著成果，但貧富分化的現象也日漸顯露：下崗失業人員增加、傳統的鰥寡孤獨的貧困人口增多，失地、缺少生存手段的農村貧困人口增多，成為社會不穩定因素。因此，建立完善的低保、五保工作制度是民政工作與構建和諧社會主義社會最直接的體現，關係到社會穩定，關係到和諧社會的構成，也是增強黨和政府凝聚力和向心力的有力手段。

政府實行低保、五保制度，得到了廣大人民羣眾的充分肯定和讚揚，他們紛紛表示“感謝政府”、“制度非常好”、“很瞭解國家的困難”“是黨和社會主義救了我們”，對低保、五保工作充滿了感激。但我們同時也要看到，該縣的低保、五保標準還比較低，貧困現象也將長期存在，要徹底解決貧困問題，其中一個重要的調整措施就是不斷健全完善低保和五保制度，建立高效的低保、五保和醫療救助工作體系。

為全面貫徹落實《廣東省社會救濟條例》、《廣東省城鄉居(村)民最低生活保障制度實施辦法》，有效地維護弱勢羣體的生活權益，我們必須以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，圍繞全面建設小康社會、構建和諧社會為總目標，堅持“以民為本，為民解困”的民政宗旨，通過加強領導，加強管理，健全制度和健全機構，推進低保、五保和醫療救助工作的創新，鞏固和完善低保、五保和醫療救助工作，確保貧困人口無飢寒，貧病人員能及時得到醫治。為此，我們要全面完善低保、五保制度和低保人員的醫療救助制度，使保障網覆蓋全社會，做到動態管理下的“應保盡保”，並根據當地的經濟發展和生活，物價水平等情況，逐步提高低保、五保對象的基本生活和醫療救助標準。實現低保、五保和醫療救助工作法制化、規範化、網絡化，為達到此項目標，我們應從以下幾個方面全面開展工作：

(一)黨委政府的重視支持是做好低保、五保和醫療救助工作的重要保證。

堅持以人為本，這是科學發展觀的本質和核心。低保、五保和醫療救助工作是社會保障的主要措施之一，是救助貧困居民的“民心工程”，為進一步推進社會保障進程，給經濟社會的快速發展創造比較寬鬆、和諧的社會環境，加快和諧社會的構建，完善低保、五保和醫療救助工作制度就顯得更為重要了，各級黨委政府必須站在構建“和諧社會”的高度來支持這項工作，把低保、五保工作納入日常工作議程，在低保資金、人員編制和工作經費上給予實際上的支持。

民政部門要加大工作力度，創新工作思路，多調研、勤彙報，爭取各級黨委和政府的重視和支持，將最低生活保障工作列為“xx”民政工作的重中之重，並作為考核各級政府工作績效的主要內容、重點督辦，重點抓落實。

(二)根據實際情況，努力增加資金投入 。

按照省委、省政府的要求和低保對象的實際需要，積極爭取上級財政對縣級的資金扶持力度的同時，縣財政必須進一步加大低保、五保和醫療救助資金的投入，確保配套資金足額到位。建議：一是積極加快敬老院的建設步伐。加快推進“敬老福星工程”建設步伐，改變我縣敬老院建設落後局面，開創敬老院建設新局面，結合該縣實際情況。今後要儘快落實敬老院的改擴建工程，進一步完善農村五保供養制度，爭取改擴建後達到等級敬老院的標準，提高集中供養率，規模能容納當地40%以上的五保户集中供養，建成多功能、綜合型的農村社會福利中心。二是按照上級有關文件精神，建立健全困難羣眾的醫療救助制度，解決困難羣眾看病難的問題，落實醫療救助資金。為了確保低保資金的落實，必須嚴格按照《廣東省最低生活保障資金管理暫行辦法》的規定，落實足額低保配套資金，並以此來爭取省級財政給予按比例的補助，作為明年的低保資金。

(三)完善現有低保、五保和醫療保障制度，加快新的法規建設 。

一是要嚴格落實低保、五保對象家庭備案制度，凡符合低保、五保條件的對象，都要登記造冊，分類排隊，做到低保、五保對象底數清，情況明。二是嚴格落實操作規範和公示制度，凡是符合低保、五保條件的，隨時申請、審核、審批，審批結果要張榜公佈，接受羣眾的監督，防止優親厚友。三是嚴格落實低保、五保資金社會化發放辦法。統一由銀行發放。為了使低保工作有法可依、有章可循，抓緊研究制定和修訂低保、五保工作的規章制度，讓關心和支持低保工作的政府各部門和社會各界能夠有法可依、有章可循。逐步實現低保、五保工作由行政手段為主，向依法行政為主的轉變。

(四)加大工作力度，抓好低保、五保工作機構的建設。

加強低保、五保工作機構建設是做好低保、五保工作的關鍵。目前，揭西縣低保、五保對象達 3 萬多人，工作對象多、涉及面又廣。對低保、五保對象的管理需要複雜的程序和大量的事實數據，現有人員、辦公設施和經費都不能滿足工作的需要。同時，低保、五保工作需要做大量的基礎性工作，但工作經費沒有列入預算，得不到保障，直接影響了低保工作的有效開展。要解決以上問題，民政部門要積極及時有效地向當地政府和人事部門請示，爭取儘快設立相應機構和辦公經費。

(五)加大檢查督促力度，建立低保、五保動態管理考核制度。

為了確保低保、五保對象動態管理下的“應保盡保”，縣民政門要組織工作人員到各鄉鎮村寨，進村入户地進行抽查檢查，落實情況將進行通報，對低保、五保及醫療救助的工作情況，要定期或不定期地進行督促檢查，加強指導，發現問題，及時改進。要全面建立和完善低保、五保動態管理考核制度;建立健全低保、五保工作的彙報、督查、通報制度和獎懲制度。此外，為確保低保、五保制度的建立和有效管理，我們還要對低保、五保工作人員加強業務培訓，進一步提高低保隊伍的素質。計劃按照業務工作需要，不定期舉辦有關低保業務的各類培訓班，以保證從事低保工作的幹部職工適應低保工作發展的需要。

(六)制定合理、發展的保障標準。

低保、五保供養的保障標準是國家為救濟社會成員中收入難以維持基本生活需求的居民而制定的一種社會救濟標準，其制定應參考當地維持居民基本生活所必需的衣、食、住及未成年人的義務教育費用以及社會發展狀況和物價等因素。然而，該縣現有的保障標準偏低，難以有效保障不同家庭的基本生活。因此，要根據地方經濟的發展狀況逐步提高低保、五保供養的保障標準，以切實保障困難羣眾和五保對象的基本生活。

(七)嘗試轉變政府職能，引進民間組織的力量共同服務低保、五保對象。

建立高效的低保、五保工作體系也必須要有充足的人力資源和完善的辦公設施。我們在健全工作機構和完善辦公設施的同時，必須保持低保工作機構的精簡和管理的效率。其中關鍵之處是將工作中心從政府下放到社區和民間組織。如果政府直接面對規模擴大、需求複雜的受助對象，必然會不斷擴編機構、增加預算，由此導致行政低效率。而依託社區和民間組織，政府則可以更準確地把握全局，進行政策調控：可以利用社區和民間組織這個平台，通過政策倡導和鼓勵民間組織及社區居民積極引入資源，為貧困羣體提供低成本的物資、信息、培訓等服務，整合社區資源，達到資源互補和充分利用，從而提高低保、五保救助效率;另一方面可以引導受助低保、五保對象互助合作，促進他們自我組織、自我管理、自我服務，這是控制救濟管理成本的有效途徑，也將直接減少政府對救濟資源的投入，促進自強自立的良好風氣形成。

低保、五保和醫療救助工作的實施在紮紮實實地為構建和諧社會打基礎——普遍人權的權利基礎、社會公平的秩序基礎、社會認同的心理基礎、政府轉變職能的政治基礎，這些，都是發展揭西經濟社會，促進揭西和諧發展的重要的不可或缺的構成要件。同時，這一工作開展與完成的好壞，直接關係着我縣民政事業的改革發展，更是我們建設民主政治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的和諧揭西的重要基石。我們希望在今後的工作中，我縣低保、五保工作能有一個全新的飛躍，標準不斷提高，低保、五保和醫療救助資金投入不斷加大，管理不斷規範，解困配套措施不斷落實，有效地維護弱勢羣體的生活權益，為維護社會穩定，落實科學發展觀，建立和諧社會發揮更積極的作用。