保障性住房建設調查研究報告

為了貫徹落實中央關於保增長、保民生、保穩定的一系列重大決策，全國人大常委會組織專題調研組，在陳昌智副委員長帶領下，從6月上旬到7月下旬，先後對山西、黑龍江、甘肅、河北四省的保障性住房建設實施情況開展了實地調研。專題調研小組先後聽取四省政府有關工作情況的介紹，到20個市、14個縣與市、縣政府和有關部門座談，深入城區、林區、墾區、礦區和農村保障性住房建設工地實地考察，探訪廉租房、棚户區和農村危舊房住户，並針對調研中發現的問題，與四省人大、政府和有關部門的領導同志充分交換了意見。同時，專題調研小組還委託安徽、江西、山東、河南、雲南等5省人大財經委、預算工委對保障性住房建設情況開展專題調研並提交了調研報告。現將專題調研情況報告如下。

一、保障性住房建設取得了積極進展

黨中央、國務院高度重視解決城鄉低收入居民的住房困難問題。黨的xx大明確提出，要加快推進以改善民生為重點的社會建設，到2020年實現“住有所居”的目標。XX年，國務院制訂了《關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出以加快建立健全廉租住房制度為重點，多渠道解決城市低收入家庭住房困難的工作目標和政策措施。XX年12月，國務院辦公廳又下發了《關於促進房地產市場健康發展的若干意見》，要求進一步加大保障性住房建設力度。XX年第4季度，國務院決定在新增的中央預算內投資中，安排75億元用於新建廉租住房補助，2億元用於農村危房改造試點。今年3月，xx總理在政府工作報告中明確提出，加快落實和完善促進保障性住房建設的政策措施，爭取用三年時間，解決750萬户城市低收入住房困難家庭和240萬户林區、墾區、煤礦棚户區居民的住房問題。在XX年預算安排的中央重大公共投資中，有493億元用於廉租房建設、棚户區改造、農村危房改造試點和少數民族地區遊牧民定居工程建設。國務院有關部門及時制定了廉租住房保障規劃，出台了有關農村危房改造的指導意見，確定在XX年採取實物配租和租賃補貼相結合的方式，解決260萬户城市低收入住房困難家庭的住房問題，其中新增廉租住房177萬套、新增發放租賃補貼83萬户；解決80萬户林區、墾區、煤礦的棚户區居民的住房改造；幫助80萬個農村貧困户實施危房改造；繼續推進遊牧民定居工程。

在實地調研過程中，我們深深感到，各級黨委、政府對於貫徹落實中央“保增長、保民生、保穩定”的戰略決策，決心大、信心足、力度強，把保障性住房建設作為拉動經濟、擴大內需、改善民生的重點工程，積極推進，大力實施，取得了初步成效。

（一）認識明確，態度積極。山西省委、省政府將保障性住房作為“五大惠民工程”之一，納入構建和諧山西的指標考核體系。黑龍江省委、省政府將廉租房建設、城市棚户區改造、農村泥草房改造作為全省“十大民生工程”之一，擺上重要日程。甘肅省委、省政府將解決城市低收入家庭住房困難和農村危舊房改造作為今後三年的一項重點工作。河北省出台城市低收入家庭住房保障管理辦法，明確在三年內解決城市低收入家庭的住房困難問題。

（二）強化組織，大力推進。各地政府結合本地實際，組織有關部門編制了保障性住房建設規劃。山西省確定了“xxx”期間全省低收入家庭住房保障和城市棚户區改造的目標任務。黑龍江省提出，用5—8年的時間，完成煤礦城市、非煤城市、林區、墾區的棚户區改造、農村泥草房改造和城市廉租住房建設的任務，涉及城市居民200萬户，農村居民160萬户。甘肅省提出，XX年至XX年，基本解決全省26萬户現有城市低收入住房困難家庭的住房問題；用5年時間完成農村危舊房改造，涉及農村居民200萬户。河北省結合城鎮面貌“三年大變樣”的目標，加強城市、礦區的棚户區改造和低收入居民廉租住房建設。四省的省級政府和市縣政府都成立了保障性住房建設領導小組，加強組織領導，完善政策措施，強化組織協調和指導監督。省與市、市與縣區政府都層層簽訂了目標責任書，分解任務，量化指標，形成了“省級政府負總責，縣市區政府抓落實”的工作格局。各地還制定了一系列指導性文件和規章制度，規範管理，嚴格監督，對保障性住房建設情況開展聯合檢查，努力將工作落到實處。

（三）勇於探索，注重創新。各地在大力推進保障性住房建設的同時，注重機制創新，積極探索總結有益的經驗。山西省堅持政府主導，積極發揮市場機制的作用，動員社會力量積極參與，把廉租住房建設與經濟適用房建設、城市和煤礦棚户區改造一併納入城市開發建設的總體規劃。太原市依託企業和社會各方面力量，提高工程效益和建設效率，增加保障性住房建設的可持續性。黑龍江省將“政府主導、市場運作、政策優惠、保障優先”作為解決居民保障性住房的基本方針。哈爾濱、齊齊哈爾市等中心城市發揮區位優勢，採取土地置換和減免税費等方式，積極發揮市場機制作用，推進城市棚户區改造工程。林區提出把棚户區的改造和生態建設結合起來，堅持“宜樓則樓，宜平則平”；墾區將棚户區改造與有效復墾土地、擴大耕地面積結合起來；有些城市把棚户區改造與改善城市基礎設施統籌安排。有些地方還探索對廉租住房實行政府與居民共有產權的模式，按照羣眾自願原則，向有條件的住房保障對象低價出售部分產權，緩解地方政府配套資金壓力，滿足部分羣眾擁有住房產權的願望；有些地方多方籌集建設資金，積極推進農村危舊房改造工程建設，改善農民的住房條件；也有一些地方將城區內廉租住房的底層作為商業鋪面出租或出售，籌措資金彌補廉租住房小區物業管理費用。

（四）注重民生，講求實效。河北省對農村危房改造，提出了能維修的不要遷建，必須拆建的合理控制建設標準的要求，計劃從XX年至XX年，完成16.2萬户農村危房改造任務，三年總投資32.8億元，每户需改造資金2萬元左右。黑龍江省齊齊哈爾市的棚户區改造採取先建後拆的辦法，有效地維護了羣眾正常的生產生活。甘肅省蘭州市皋蘭縣為農村特殊困難羣體實施危舊房改造，今年通過各種渠道籌集資金，改造240户危舊房，每户建築面積45平方米，造價2.6萬元左右，農民每户自籌資金不到1萬元。河北省石家莊市為解決廉租住房保障對象的困難，今年從社會上租賃3500套住房為低收入困難居民提供廉租房，使羣眾實實在在地感受到中央政策帶來的實惠，也促進了住房租賃市場的發展。

（五）狠抓落實，初見成效。據住房和城鄉建設部彙總各地上報的數據顯示，截至8月底，去年4季度以來中央財政安排的570億元保障性住房建設資金，已下達548億元。全國已開工廉租住房建設項目126萬套，完成投資400億元，全國新增租賃補貼户數154萬户；煤礦棚户區改造已開工10萬户，林區棚户區改造已開工15.7萬户，農墾危舊房改造已開工16.2萬户，農村危房改造已開工49.4萬户，遊牧民定居工程已開工7.5萬户。其中，山西省的廉租住房、城市、煤礦等棚户區改造和農村危房改造，已完成投資195億元；黑龍江省“四棚一草一租”工程，已完成投資428億元；甘肅省廉租住房建設，已完成投資12億元；河北省廉租住房建設，已完成投資15.2億元。

二、實施過程中存在的主要困難和問題

城鄉居民保障性住房建設，直接涉及羣眾切身利益，是一項民心工程、德政工程。要做到得民心、順民意，不僅要有良好的願望和堅強的決心，還要堅持實事求是、量力而行、精心組織、紮實推進。專題調研中，我們發現有些地方在保障性住房建設中存在一些突出問題和困難需要深入研究解決。

（一）規劃不夠紮實。推進保障性住房建設，必須準確掌握城鄉低收入居民的住房情況，實事求是地制訂好建設規劃。從調研反映出來的情況看，有些地方沒有開展住房普查，僅依靠抽樣調查和城市低收入家庭總數的一定比例編制保障性住房建設規劃，不能準確反映城市低收入住房困難家庭的實際情況；有的地方為了多爭取中央補助資金，或者急於改變城鄉面貌，沒有充分考慮當地政府和羣眾的承受能力，編制的建設規劃過大，任務過重。有的城市向上級申報的廉租房建設規劃，大大超過了應保障對象的户數；有的縣上報申請農村危房改造的資金，就達10億多元。按照國家要求，地方申報中央補助的廉租住房建設項目時，應該在配套資金、徵用土地和前期準備等方面基本具備開工條件。但我們瞭解到有不少地方的項目配套資金、徵用土地等，至今還沒有全部落實。

（二）攤子鋪得過大。有的城市提出XX—XX年新建廉租住房16萬套，佔全市居民總户數的三分之一，今年新建廉租房規劃就佔全省規劃的72%；有的林區城市提出改造棚户區住房約佔該市城市居民户數的55%；有的農業墾區提出改造棚户區户數約佔居民户數的60%。有些城市的棚户區改造形成了平房改樓房、舊房改新房，拆遷建設任務很重。有的市縣政府將省裏確定5年完成的城市棚户區改造任務縮減在3年完成，要求更為緊迫。有的省提出，用5年時間完成全省農村危舊房改造，約佔全省農村户數的45%。

（三）資金配套困難。今年以來，由於經濟增速減緩和結構性減税的影響，各級財政收入增速普遍較低，完成今年預算存在很大困難。在這種情況下，地方落實保障性住房配套資金壓力很大。有的省今年完成廉租住房建設任務，約需資金80多億元。其中，中央補助12.93億元已全部到位，而地方需配套的67億元，市縣政府反映難以落實。有不少市縣政府將落實保障性住房配套資金寄希望於銀行發放政策性長期貸款。有的省XX年安排的廉租住房建設項目，至今尚未全部落實配套資金。有些地方推行農村危舊房改造，政府對每個農户按4000—5000元補助，還不足改造所需資金的10%，許多農户只能依靠大量向銀行貸款或向親友籌借，五保户、低保户等貧困農户難以承擔。

（四）保障標準偏高。國家要求，當前保障性住房工作的重點，是通過租賃補貼和實物配租，優先解決城市最困難羣眾的基本住房問題。有的城市廉租住房建設標準達到每平方米2500元左右；有的城市將保障對象的收入標準提高到人均年收入一萬元左右，擴大了廉租住房的保障範圍，增加了政府保障的難度。有的地方為推進農村舊房改造，對富裕農户也給予了資金補助，有些農户改造後的住房面積很大，用於出租。

（五）模式比較單一。有些煤礦、林區、墾區的棚户區改造，基本上是成片拆平房蓋樓房。有些居民原有的平房面積較大，改造成樓房後，每户只無償置換50平方米，擴大面積需自費購買，羣眾有意見。有的城市反映，不少居民不願搬遷。有的林區提出將職工集中異地搬遷蓋樓房，有些墾區農場集中蓋職工樓，給職工今後的生產生活帶來不便。羣眾由平房搬進樓房後，水、電、氣、暖等生活費用都將大幅增加，有些居民承擔不起。有些高寒地區施工期短，居民原有住房拆除後，新房建不起來、搬不進去，將給羣眾生活帶來困難。

三、出現困難和問題的原因分析

由於保障性住房建設開展的時間不長，各地都在探索、積累經驗，出現上述困難和問題，原因是多方面的。我們分析，主要是：

（一）有些地方對中央的精神把握得不夠準。加強保障性住房建設，解決低收入困難居民的住房問題，是中央的重大決策，有利於拉動經濟，改善民生，是一項利國利民的工程。落實好中央的決策，既要積極，又要穩妥；既要盡力而為，又要量力而行。從調研情況看，我們感到各地對改善居民的住房條件積極性很高，將保障性住房建設視為“千載難逢的機遇”，希望在中央的幫助下多進行一些建設。但有些地方沒有把工作的重點放在改善最困難羣眾的基本住房條件上，而是全面推進城市舊城區改造和農村房屋建設，編制的規劃過大，增加了落實的難度；不少地方財政投入不足，大量依靠銀行貸款，或拖欠工程款，將會增加政府的信用風險，影響今後的可持續發展；還有的地方希望靠政府的補助“拉動”農民幾倍甚至十幾倍的住房消費，起到“四兩撥千斤”的作用，將會影響農民今後的生產和生活；有些地方在保障性住房建設中，過多考慮亮化城市，美化鄉村，改善城鄉面貌。

我們認為，實現“住有所居”是黨的xx大提出的到2020年實現的目標，是政府一項長期任務。實現這個目標，應該堅持統籌兼顧、循序漸進，建設規模和標準應該與當地經濟發展水平和政府、羣眾的承受能力相適應，建設規模不能太大，標準不能太高，要求不能太急、太快。

（二）有些地方對政府及其部門間應承擔的責任落實得不夠好。中央確定，保障性住房建設由省級政府負總責，市、縣政府抓落實，中央財政對地方補助部分建設資金。而有些省級政府的責任不夠落實，把投資和建設的責任過多放在了市縣政府身上，省裏安排資金補助很少。有些市縣政府認為，開展大規模的保障性住房建設，是中央的決策，規劃由省級有關部門審批，投資應主要由中央和省級政府承擔，基層政府承擔不了主要責任。由於各級政府間的責任劃分得不夠清楚，影響了中央決策的落實。保障性住房建設涉及城鄉建設、發展改革、財政、民政、土地、環保、税收、金融等多個部門。有些地方在資金籌措、前期準備等方面的部門責任落實得不夠好，影響工作效率和建設進度。

（三）地方財力與承擔的責任不夠匹配。從住房保障情況看，越是經濟財政發展水平低的地方，城鄉居民的收入越低，住房條件越差，政府保障任務越重，承擔的資金越多，落實的困難就越大。這次中央財政對中西部地區的廉租房建設，分別按每平方米300元、400元補助，而實際造價約1200元—1500元，有的還要更高。中央補助還不足實際造價的30%，地方需配套70%以上，不少地方落實困難。有的地方為多爭取中央的補助資金，不顧實際可能多報項目，先把中央補貼資金拿到手，造成了地方配套資金落實困難。

四、落實好中央決策的幾點建議

為全面落實中央關於保障性住房建設的總體要求，各級政府都要正確領會中央精神，堅持以科學發展觀為指導，實事求是地制訂建設規劃，堅持統籌兼顧、量力而行，進一步落實責任、完善政策，各級政府形成合力，共同把這項利國利民的大事切實抓緊抓好。

（一）明確工作目標，優先把最低收入困難羣眾的基本住房問題解決好。加強保障性住房建設，必須把解決最困難羣眾的住房問題放在優先位置，多做“雪中送炭”，少做“錦上添花”。除重點改善城市特困羣體住房，煤礦、林區、墾區的棚户區改造和農村危房改造外，還應把其他工礦的棚户區改造逐步納入中央投資補助範圍。要正確把握保障性住房建設的目標和要求，住房保障不能簡單地理解為由政府為保障對象無償提供住房，煤礦、林區、墾區的棚户區改造不能理解為拆舊翻新蓋高樓，農村危房改造也不能理解為農村大規模新房屋建設。要堅持從實際出發，實事求是、因地制宜地制訂建設規劃。政府有能力提供廉租房實物配租的，應集中財力，落實資金，加快建設；沒有能力的地方，應保證租賃補貼發放，或者按照節儉、適用的原則，維護、修繕、利用現有舊房，改善困難居民的住房條件，切忌不顧代價拆遷建樓，造成資源浪費。

（二）量力而行，科學編制建設規劃。保障性住房建設作為一項長期性工作，應置於政府的工作全局之中，統一謀劃，統籌兼顧，積極穩妥地編制建設規劃，在今後每年的預算中都適當作出安排。要充分考慮當地政府的財力可能和羣眾的承受能力，把建設規劃制訂在紮實、可靠的基礎上，不能貪多求快，盲目拆遷鋪攤子，也不能邊規劃、邊籌資、邊拆遷、邊建設。利用銀行貸款，應當增強風險意識，充分考慮財政償還能力，不能只顧眼前，給今後發展留下沉重包袱。

保護土地資源，關係到子孫後代的利益。各級政府必須按照科學發展觀的要求，正確處理住房建設與耕地保護的關係，儘可能不佔或少佔耕地，確需佔用的耕地，必須履行審批程序。特別是農村住房的異地拆遷改造，既要做好搬遷農户的安置，又要控制隨意擴大宅基地，防止大量佔用耕地。

（三）尊重民意，儘可能為羣眾提供方便。解決低收入家庭的住房困難，涉及到廣大羣眾的切身利益。在實施過程中，應廣泛聽取羣眾意見，集中民意，科學決策，不能以政府意志替代羣眾意願。對於礦區、林區和墾區的棚户區改造，不僅要考慮改善居民的住房條件，還要考慮羣眾生產、生活的需要和遷入樓房後帶來的新問題。對羣眾意見較多的，不宜強行推行。各項工作都要做深做細，確保規劃一批，開工一批，建成一批，安置一批，使困難羣眾真正享受到保障性住房建設帶來的實際利益。要特別注意處理好就地建設與異地建設的關係，能就地拆建的不要異地拆建，確需異地拆建的，要做好各方面的準備，等具備開工條件時再拆遷，切忌盲目大量拆遷。要特別注意安排好拆遷居民的過冬生活。要堅持因地制宜，實行“宜樓則樓，宜平則平”，不能簡單推行一個建設模式，更不能一律要求“拆平蓋樓”。對於農村的危房改造，要防止大拆大建，搞形象工程。對於保障性住房分配，要堅持公開、公正，完善審核體系、管理體系和監督體系，採取居民公示、跟蹤調查、動態管理、社會監督等多種方式，確保保障政策真正落實到最困難的羣眾身上。對遷入新居的保障對象，要幫助他們解決新出現的種種困難。

（四）落實責任，努力完成保障性住房建設任務。進一步落實中央和省、市、縣政府在保障性住房建設方面的職責，明確省級政府的主導地位和市縣政府的具體責任。特別是省級政府要切實承擔起資金統籌的責任，合理確定地方政府間資金配套比例。各級政府要加強領導，在資金籌措、開工準備、施工招標、質量監管等方面，落實部門責任。各部門之間要密切合作，協調一致，積極籌措建設資金，完善項目管理辦法，努力完成中央下達的保障性住房建設任務。建議國務院組織有關部門對保障性住房建設實施情況開展監督檢查，指導地方統籌使用中央下撥的投資補助和租房補助資金，督促地方政府落實責任，幫助解決存在的困難。

（五）完善政策，促進保障性住房建設健康發展。一些地方政府建議，對已建成的廉租住房應該實行出租與出售結合的方式，按羣眾自願原則可以出租，也可以出售部分產權，實行共有產權制度。多數地方反映，目前中央對地方保障性住房建設的補助標準太低，地方政府配套資金落實困難，希望中央提高補貼標準，減輕地方政府負擔。一些地方提出，

基本住房保障應調動政府和社會兩個積極性，多渠道籌措和落實建設資金，政府的土地出讓淨收益應主要用於保障性住房建設。還有一些地方政府反映，目前國家對農村危房改造的資金實行以農民自籌為主、中央和地方政府補助為輔的辦法，由於一些特困農户沒有自籌能力，籌措資金難以落實，建議國家提高補助標準，完善相關政策，真正解決好睏難農户的危房改造問題。對於地方政府的這些建議，請國務院有關部門認真研究，完善政策，及時提出指導性意見。

（六）建章立制，為保障性住房建設提供法制保障。住房保障與教育、醫療、就業、養老保障一樣，都是我國社會保障基本制度的重要組成部分。目前我國保障性住房建設的相關制度、政策等還不夠完善，地方同志希望國務院儘快制定住房保障的行政法規，使這項工作有法可依。住房保障法已經納入十一屆全國人大常委會立法規劃，建議相關方面抓緊研究，儘快制定頒佈施行。