財政調研報告4篇

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財政資金的安全始終是財政部門的一項重要工作，也是各級黨委、政府和各級領導非常關心的問題。湖北潛江案發生後，社會各界反映強烈，財政部黨組非常重視，及時進行了調研與分析，決定在全國範圍內開展安全大檢查，以此促進財政資金管理水平的提高。

一、我市財政資金安全性狀況及存在的問題

財政資金的安全是財政管理的一條重要生命線。近幾年，隨着全市經濟發展水平的不斷提高，財政收支規模越來越大，，全市財政總收入達到26億元，財政總支出達到57億元，這麼大的資金量，在收、支、使用等多個環節，是否安全，一直是我們十分擔心的問題。對此，市財政局高度重視，堅持把財政資金安全管理工作放在十分重要的位置來抓，把資金的安全列入財政反腐倡廉和財政監督的重中之重。去年年初，市局連續轉發了兩個文件要求全市各級財政部門開展財政資金安全檢查，加強財政資金安全管理。通過開展財政資金安全檢查，強化基礎管理、創新制度機制、提高人員素質，不斷提高財政資金安全管理工作水平。從總體上看，隨着各項財政改革的深化和發展，尤其是現代財政國庫管理制度不斷建立健全，財政資金安全管理工作得到進一步改進和加強。

但是，通過分析潛江市財政局國庫收付中心職工樊紅盜竊580萬元財政專户資金的案件，以及張金鎮財政所3名職工挪用170萬元零户統管資金的案件，還有我省商南縣城關鎮會計核算中心主任兼主管會計孫小平盜竊200萬元核算中心集中賬户資金的案件所暴露的問題，充分説明當前我們的各項財政改革還沒有完全到位，公共財政管理體系還有待進一步健全。在這樣一個新舊管理制度特別是操作機制相互交錯的時期，更容易出現資金管理風險。

通過對各縣區在財政資金管理狀況的調查，可以看出目前在財政資金安全管理方面還存在一些較為突出的問題：

一是有些地方的財政資金安全意識淡薄。思想意識上的漠視，會導致行為上的疏忽，而領導同志思想意識上的漠視，則會導致管理上的疏忽，包括內部管理上的鬆懈。“重分配、輕管理”的傳統觀念，在我們一些領導同志的頭腦裏依舊根深蒂固，財政資金安全意識淡薄問題依然比較突出。這些案件的發生，説明在我們有些財政部門內部管理已經鬆懈到十分嚴重的程度。

二是國庫集中支付制度改革不徹底。對推進國庫集中收付制度改革，財政部以及省委、省政府和省紀委一直都有明確要求，市政府辦公室也於10月專門批轉市財政局《關於進一步深化我市國庫集中收付制度改革工作意見的通知》（安政辦發[]99號），要求市級會計集中核算向國庫集中支付轉軌，所有單位全部退出會計集中核算，不得再將資金實撥到會計核算中心沉澱。但至今還有一些仍然沒有退出會計核算中心。説明我們在推行國庫集中收付制度改革時，還存在認識不到位、緊迫感不足、有畏難思想等問題，沒有認真地落實中省有關要求。由於會計集中核算轉軌不徹底，與國庫集中支付雙軌運行，削弱了預算單位作為預算執行主體、財務管理主體和會計核算主體的地位，致使預算單位內部沒有形成會計與出納的牽制機制。

三是財政專户管理不規範。財政專户過多、重複設置、管理分散，安全隱患較大。專户資金仍然採用傳統的實撥方式，管理鏈過短，少數地方至今還沒有落實財政專户歸口國庫部門統一管理的要求，更是增加了資金運行風險。湖北潛江市財政局和張金鎮財政所以及我省商南縣城關鎮會計核算中心的個別人，之所以選擇財政專户資金和財政代管的單位資金作案，正是利用了財政資金管理制度上的漏洞。

四是國庫管理機構沒有分設，國庫管理機構與執行機構之間的關係沒有理順。目前，我市還有部分縣區沒有分開設置國庫科（股），由於沒有專門的國庫管理機構，也就沒有相應人員配備，幾乎所有的財政國庫管理職能，都靠設在預算部門的總預算會計來落實，其結果就是很多事情根本得不到落實，資金安全缺法保障，國庫改革難以推開，專户統管無法實施。此外，在一些分設國庫管理機構的地方，國庫管理機構與國庫執行機構各自獨立運行，造成資金管理鏈條和流水作業程序被人為分割，業務管理機構不能有效行使對業務執行機構的管理和監督。

五是內控管理制度不落實。制度是管理的基礎，也是約束行為、防範風險的重要屏障。制度缺失或執行不力，是一些地方在財政資金安全管理方面存在的另一重大問題。包括財政的內部控制制度，財政與銀行之間對賬制度、相互制約機制和糾錯機制都不健全，漏洞較大；崗位培訓制度、崗位輪換制度和崗位素質教育制度等相關管理制度也都沒有得到很好地執行。此外，由於人員配備不足，財政國庫機構和鄉鎮財政所在內部管理上存在一人多崗、崗位交叉的現象，一些關鍵環節和重要權限集中在個別人員手中，少數單位未對支付印鑑實行分人分印管理，定期對賬制度流於形式，或者根本就不對賬，密碼不密，形同虛設，財政資金運行的各項內控機制無法完整落實，給財政資金安全留下很大隱患。

二、加強財政資金安全管理的主要對策

一、進一步健全完善財政資金安全管理制度。科學合理的制度機制，是加強財政資金安全管理的重要基礎和有力保障。目前中、省財政部門就當前地方財政資金安全管理上存在的突出問題，正在抓緊研究制定《財政部門加強地方財政資金安全管理暫行辦法》，我市各級財政部門也要針對這次安全檢查中自查出的問題，緊密結合實際，抓緊研究制定出本級加強財政資金安全管理的具體實施辦法和總預算會計基礎管理工作的規範，夯實財政資金安全管理的制度基礎。我們在建章立制時，要注重以下幾個方面：

一是要注重制度體系本身的完整性，從“全面”上下功夫。完整的財政資金安全管理制度，應當包括財政總預算會計崗位責任制，印鑑、票據管理制度，財政內部相關業務職能部門之間，財政與預算單位、人民銀行國庫、代理銀行之間的定期對賬制度和相互制約機制，財政資金專户管理制度，內部監督檢查制度，代理銀行管理機制，等等。我們各級財政部門要結合實際情況和管理需要，切實健全完善好這一制度體系。

二是要注重規範關鍵環節，從“重點”上下功夫。要結合檢查和整改情況，認真梳理財政資金安全管理的關鍵環節和風險點，一個環節一個環節地加以規範，確保關鍵環節和風險點不出問題。比如，會計、出納、審核崗位分設，印鑑、票據分開使用管理，財政部門與代理銀行之間的權、責、利關係，等等，都是需要重點考慮的關鍵環節和風險點。規範好這些環節，防範好這些風險點，就相當於為財政資金安全管理構築了牢固的防線。

三是要注重制度的真正落實，從“執行”上下功夫。我們目前缺少的不是制度，更重要的是執行和落實。各級財政部門一定要在執行上多做文章，採取激勵和約束並重的方法，強化崗位責任制，切實執行好財政資金安全管理的各項制度，同時要對財政資金審核撥付、會計核算等安全管理基礎工作實施定期檢查或不定期抽查，使相關制度不再停留在紙上，而要真正落到實處。

四是要注重新形勢、新任務、新要求，在“適應”上下功夫。在當前國內外經濟環境發生重大變化的背景下，用於實施積極財政政策、拉動內需、改善民生等方面的財政支出規模將大幅度增加，給財政資金安全管理工作提出了新的要求。我們要主動適應形勢的變化，切實做好財政資金撥付管理等工作，認真執行好有關制度，確保財政資金安全。

二、全面深化和完善國庫集中收付制度改革

建立以國庫單一賬户體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現代國庫管理制度，對加強財政資金的管理監督、提高財政資金安全的管理水平意義重大，影響深遠。下一步，全市各級財政部門要在鞏固現有改革成果基礎上，按照規範化改革要求，全面深化和完善國庫集中收付制度改革。

一是要加快改革步伐。市財政要在做好本級改革的同時，加大對縣改革的指導和督導力度，使改革儘快實現“橫向到邊、縱向到底”；市級將使用國庫集中支付系統和動態監控系統，啟動財政直接支付和財政授權支付業務。要求1-2個區縣啟動國庫集中支付改革試點工作。加快財政業務改革步伐，全面推進財政信息化和“金財工程”建設。

二是要抓緊做好會計集中核算向國庫集中收付制度的轉軌或銜接工作。轉軌或銜接工作無論採取什麼形式，以國庫單一賬户體系為基礎不能變，不能再採取將資金實撥到核算中心賬户沉澱，形成“第二國庫”的做法。條件比較好或者條件具備的地方，要按照規範化要求，抓緊做好轉軌工作；條件尚不具備的地方，可以因地制宜，採取適宜的過渡性措施，先把國庫集中支付做起來，將單位在會計核算中心的實有資金賬户改為零餘額賬户。在沒有實行國庫集中支付之前，必須先把會計核算中心的財政性資金賬户（實有資金集中賬户）予以撤消，由財政國庫管理機構將集中核算單位經費直接撥入其基本業務結算賬户，此項工作市級必須在4月底前完成。各級會計核算中心都要強化內部制約機制，按照資金撥付和印鑑管理等制度規定，細化併合理安排崗位分工，會計之間不能相互兼職，不得由一人辦理資金撥付的全過程。

三是要積極創造條件，實現財政國庫管理機構的機構分設和國庫執行機構的職能整合。財政部早在就要求地方對國庫管理機構與國庫執行機構的內設機構、職能及工作流程、系統建設等進行全面一體化整合。目前，全省已有咸陽市實現了整合。實踐證明，這樣做有利於開展工作，既能減少職能交叉，理順業務流程，提高工作效率，又能進一步加強財政資金安全管理。已經分設國庫支付執行機構縣區，要創造條件整合國庫管理機構和國庫支付執行機構，充分發揮人力資源優勢，提高行政效率；尚未分設國庫支付執行機構縣區，不要再單獨分設國庫支付執行機構，可直接參照財政部的模式，實行“一套人馬、兩塊牌子、合署辦公”的機構設置和人員配置方式，直接建立起環環相扣、無縫銜接的財政資金支付“流水線”。

四是要切實加強財政專户管理，確保財政專户資金安全。目前財政資金專户尚未歸口財政國庫部門統一管理的縣區，要在6月底之前將各類財政資金專户歸口到同級財政國庫部門管理，並辦理完賬户移交手續，實現財政專户資金的統一和規範管理。各級財政部門都要按照財政部的要求，加大力度清理規範財政資金專户，能歸併的要歸併，能撤消的要撤消，原則上嚴禁開設新的財政資金專户。此外，我們要積極創新財政專户資金運行模式，可以借鑑深圳市財政局的做法，在財政局內部對專項資金按照預算內資金管理的模式，實行“指標管理，資金集中，預算總控，統一調度，統籌管理”，同時建立財政專項資金存放商業銀行評價激勵機制。將專項資金中暫時閒置部分向商業銀行進行存款分配。這種做法，第一，可以有力地帶動商業銀行支持地方經濟的積極性。第二，可以徹底解決財政專户重複設置，過多過濫的問題。第三，能夠保證專項資金的安全運行。第四，可以杜絕商業銀行之間的惡意競爭。第五，能夠實現財政存款利息收益最大化。目前，省級和西安市正在着手準備實行這種模式，我們也準備學習借鑑。

五是要加大信息化建設力度，建立健全預算執行動態監控機制。建立動態監控的信息系統和管理機制，對資金支付實時動態監控，構築起預算執行的外部監督和內控管理兩條防線，充分發揮動態監控的威懾作用。

三、認真開展資金安全檢查。

各級財政部門一定要充分認識這次財政資金安全檢查工作的重要性和緊迫性，做到思想上認識到位、行動上落實到位，組織好、佈置好、落實好安全檢查任務。要把安全檢查工作作為加強財政資金安全管理和加強懲防體系建設的一項重要工作來抓，一方面要組織好本級的自查，隨時瞭解和掌握工作進展情況，協調解決各種問題，保證自查工作順利實施。另一方面，要對本級和下級自查工作進行認真的檢查和抽查，確保財政部要求檢查的每一條內容都落到實處。特別是要從規章制度、操作程序、崗位設置、內部管理、外部制約等有關資金安全管理的方方面面進行認真檢查，把存在的隱患和管理漏洞都查找出來，確保不留死角。要按照《財政部關於開展地方財政資金安全檢查工作的通知》規定的10個方面的檢查內容，制定出詳細的對本級自查和對下級檢查的實施計劃，10個方面共計51條自查內容要逐條落實，一條都不能少，尤其要對資金收付管理的關鍵環節和風險點進行重點檢查，確保每一階段的工作都紮實到位，絕不能走過場。要結合自查出的問題，邊查邊改，抓緊研究提出加強財政資金安全管理的整改措施。對自查出的重大問題，要及時向上級財政部門報告；應當移交司法機關的，要及時依法移交。

四、狠抓財政總預算會計隊伍建設

財政總預算會計工作是一項十分重要的財政基礎工作，專業性和技術性很強。各級財政部門一定要高度重視財政總預算會計工作，在財政總預算會計編制、人員和崗位配置上，採取一些有效的措施，確保滿足資金安全對機構、人員編制和人員素質的基本要求。財政部門要會同人事部門開展專題調研，就加強財政總預算會計機構建設和人員配備問題，研究提出既能強化管理又切實可行的制度措施。

切實抓好財政總預算會計隊伍的日常教育、管理和監督。引導幹部樹立健康向上的生活情趣，自覺抵制賭博等不良風氣的侵蝕，始終保持公職人員的廉潔性。要建立和完善有關制度，比如定期輪崗制度、財政內審制度等等，總之，要在幹部教育、管理和監督上，形成一級抓一級，層層抓落實的局面，確保各項工作和制度落到實處，收到實效。

五、加強財政部門內部的協同配合

加強財政資金安全管理，離不開財政部門內部各職能部門之間，特別是財政監察部門、財政監督部門和財政國庫部門之間的協同配合。下一步，在加強財政資金安全管理工作方面，各職能部門要繼續通力合作、協同作戰，充分發揮各自的職能，切實督促和落實好加強財政資金安全管理的各項具體措施。比如在財政資金專户管理上，要將財政資金專户統一納入國庫單一賬户體系，由財政國庫部門統一管理，財政內部要發文明確，凡涉及新設財政資金專户的，必須商國庫管理機構同意。

加強財政資金安全管理工作的長期性、艱鉅性和複雜性，要以安全檢查為契機，牢固樹立常抓不懈的思想，時刻繃緊財政資金安全這根弦，無論形勢如何變化，加強資金安全管理的要求不能變，不能有一絲一毫放鬆，要務必保持清醒頭腦，提高思想認識，加強組織領導，落實各級職責，採取有效措施，確保財政資金安全和財政幹部安全，實現財政事業的科學發展。

分税制財政體制下政府收入劃分現狀調研報告2020年財政調研報告（2） | 返回目錄

省以下財政收入體制是國家財政收入體制的重要組成部分，是中央對地方財政收入體制的貫徹和延伸。我國省以下財政收入體制的框架，出自1994年實行分税制改革的要求，但目前過渡色彩較濃，合理化程度和規範性都不高。從十二年來的運行情況看，現行體制在提高“兩個比重”，增強宏觀調控能力，調動各級政府當家理財積極性等方面發揮了積極作用，但省以下政府間收入劃分的現狀各地不一，科學性、公平性、均等性和穩定性不高。財政運行中也出現了一些新情況、新問題，突出表現為在全國財政總收入高速增長的同時，基層財政困難加劇，農村義務教育、農村公共衞生體系、農村基礎設施等建設滯後，維繫基層機構正常運轉和提供均等化公共服務的內生機制日顯體制性缺陷，重要機遇期和矛盾突現期，正確歷史發展過程中的看待，適時完善財政分配體制，統籌經濟社會和城鄉協調發展已成為各方關注的焦點。

如何調整和改進省以下財政收入體制，科學合理劃分政府間收入，建立健全地方財政可持續發展的良性運轉機制，緩解基層財政困難，實現中央提出的“統籌城鄉發展、統籌區域發展”的目標，是當前貫徹落實科學發展觀，構建和諧社會，加快公共財政體系建設亟待解決的問題。本課題在對政府間收入劃分體制改革背景、運行現狀及存在問題進行體制和現狀分析後認為，近期是調整完善“分税制”財政體制的有利時機，通過適度向地方分散財力，以緩解基層財政困難和調動地方合理發展經濟、精簡機構、增收節支的積極性。從中長期目標來看，按照構建公共財政體制的要求，需對分税制下財政收入體制進行系統化的調整、改進和規範。

一、政府間財政收入劃分體制的現狀分析

(一)我國分税制財政體制改革的歷史背景及基本評價

1、我國財政體制改革的歷史沿革和階段特徵

規範政府間財政收支劃分關係歷來是財政體制改革的重要內容。改革開放以來，我國財政體制和收支劃分主要經歷了十多次體制調整和變化，其基本取向都是沿着集權與分權關係判斷與選擇這條線來進行的。過度的集權影響地方政府的積極性，阻礙地方基本職能的發揮，而過度的分權又會導致中央政府宏觀控制力下降，實現其必要職能能力的削弱。因此，尋求適當集權與分權的體制，是我國政府間財政收支劃分關係變革和完善的主要動因與基本走向。

從建國以來我國財政體制的歷史演變進程可以基本佐證這一趨勢判斷。建國初期至分税制財政體制實行之前，我國政府間財政關係的演變大體可以概括為三個階段：第一階段，建國初期統收統支體制(1950—1952年)階段，政府間財政關係基本上實行的是高度集權的體制，財政收支高度集中於中央政府，適應了國民經濟恢復時期的特殊歷史背景的需要。第二階段，統一領導、分級管理體制(1953—1978年)，實行了“總額分成”為主要特徵的各類體制，其基本特點是在中央統一領導下的適當分權型體制。這類體制是在中央集權的前提下，調動地方政府管理經濟，組織財政收入，安排財政支出的積極性。第三階段，劃分收支、分級包乾體制(1980—1993年)，在經濟體制實行重大改革的背景下，對地方政府和國營企業的放權讓利是改革的主要基調。適應這種改革要求，政府間財政體制逐步走向分權性體制。以“分灶吃飯”為典型的分權體制，使得地方政府的財力不斷增長，中央財政的財力在全部財政收入中的比重逐年下降，中央財政對各地區的財政調節能力明顯減弱。

以上三個階段的財政體制，基本適應了當時的經濟體制和國家的政治形勢，推動了當時的經濟社會的發展，在當時背景下是客觀現實的選擇。從歷史發展階段的特徵變化來看，大致是沿着從集權向分權這條主線推進的，特別是第三階段的劃分收支、分級包乾體制，走向分權的步伐更大，在充分調動地方當家理財積極性的同時，中央財政收入在全國財政收入中的比重相應下降，削弱了中央財政的宏觀調控能力：一是弱化了中央政府在預算管理體制中的主導地位，影響了中央財政的控制力；二是強化了地區經濟發展的不平衡；三是包乾制阻礙了流動性，影響了資源配置效率；四是模糊了各級政府的職責，不利於税收制度的優化。有鑑於此，財政包乾制已不適應當時經濟發展的要求。[ii]

2、分税制財政體制的試點及全面推行

1994年開始實行的分税制財政管理體制是我國改革開放以來政府間財政關係改革力度最大，影響最為深遠的一次制度創新。其改革初衷是要建立與國際上市場經濟國家通行做法的中央(或聯邦)政府控制下的各級政府適當分權的財政關係。與“分灶吃飯”的包乾體制相比，分税制財政體制是向適當集權的方向改進，核心是進一步理順中央與地方的財政分配關係，更好地發揮國家財政的職能作用，增強中央的宏觀調控能力。基本內容包括：按照中央與地方政府的事權，合理確定各級財政的支出範圍；根據事權與財權相結合原則，按照税種統一劃分中央税、地方税和中央地方共享税，並建立中央和地方兩套税收徵管機構；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規範的中央財政對地方的税收返還和轉移支付制度；建立健全分級預算制度，硬化各級預算約束。

在認真總結分税制財政體制改革成功經驗的基礎上，為進一步增強政府宏觀調控能力，XX年中央又實行了所得税分享改革，各省也相應出台了調整和完善省以下財政體制的改革措施。這次所得税分享改革是對分税制財政體制的深化和完善，除少數特殊行業和企業外，打破了原按隸屬關係劃分所得税收入的辦法，所得税分享範圍和比例全國統一，進一步增加了中央財政收入的集中程度。

3、分税制財政體制改革取得的主要成效及存在的缺陷

經過十幾年的運行，我國1994年開始的分税制財政體制改革取得了明顯成效。主要表現在以下幾個方面：

一是按照市場經濟的要求，規範了國家與企業、個人的分配關係，建立了財政收入的穩定增長機制。這一改革的成功實施，結束了我國長期實行的以減税讓利和財政退讓為主要特徵的財政支持改革開放和經濟發展的模式，逐步增強了財政的宏觀調控能力和政府配置資源的能力。1978年至1994年，我國財政收入佔gdp的比重，從31.2％下降到11.2％，財政職能作用不斷消弱，各級財政都不同程度地出現了明顯的或者隱形的赤，財政困難已影響到改革、發展和穩定的大局。分税制和所得税分享改革後，從1994年至XX年我國財政收入增加了2.14倍，年均增長17.8％，財政收入佔gdp的比重由11.2％提高到17.1％。

二是建立了中央和地方財政收入均快速增長的雙贏的財政體制，調動了中央和地方兩個積極性。從1994年到XX年，中央財政收入從2906億元增加到8583億元，增加了1.95倍，地方財政收入從2312億元增加到7803億元，增加了2.37倍。同時，中央財政收入佔全國財政收入的比重，也從1994年以前的最高38％左右提高到近年來的50％左右，增強了中央財政的宏觀調控能力。

三是政府轉移支付力度不斷加大。1994年中央對地方的轉移支付為2386億元，到XX年中央對地方的轉移支付達到7362億元，增加了2.09倍。從轉移支付結構來看，逐漸增加了對困難地區的轉移支付補助。因此，基本上維持了地方的既得利益。[iii]

總體上看，1994年推行的分税制財政體制改革，主要是採取漸進式改革方式，初步構建了政府間財政關係的基本框架，但在許多關鍵之處仍留下了諸多“先天不足”。

一是照顧既得利益，在某種程度上使改革流於形式。以1993年為基數的兩税增量改革之路，日後幾乎所有財税改革、政府間財政關係調整都紛紛效仿，過多增量改革路徑的選擇，迴避了改革的諸多關鍵環節和主要矛盾，致使部分改革流於某種簡單形式上的轉換，使改革成效大打折扣。

二是政府間事權財權劃分不清，成為日後深化改革的羈絆。1994年分税制財政改革，在政府間事權劃分上，存在着“內外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”的弊端，雖為分税制財政體制改革，但實際操作上仍保留和延續了“基數+增長+分成”的傳統做法。時至今日，制度安排和體制設計上的“先天不足”，一直制約着科學規範分税制財政體制的有效構建。

三是以集中中央政府財權為出發點的改革，很大程度上重新步入了“集權”與“分權”的怪圈。分税制財政體制改革的根本出發點，就是要提高中央政府的財權集中度，削弱諸侯經濟實力，採取一種“倒軋賬”方式，確定中央與地方的財力規模比例，在零和博弈狀態下，中央政府增加的財力無疑就是地方政府減少的財力。這種自上而下的改革，由於過分強調收入而忽略事權的及時調整，不知不覺中步入“集權”與“分權”的怪圈。[iv]

(二)當前省以下政府間財政收入劃分體制的實際運轉

1、省對市財政收入劃分體制的實際運轉

1994年，中央開始實施分税制財政體制，隨後，湖北省對地、市、州也實行了分税制的收入劃分體制，將市、州財政收入劃分為中央固定收入、省級固定收入、地市州固定收入、省與地市州共享收入。XX年，省政府根據中央實施所得税分享改革的精神，再次對財政收入劃分體制進行了調整和完善，該體制運行至今。

案例1：省對**市財政收入劃分體制：

XX年，省對**市財政體制作了相應調整。主要內容,一是實行企業税收屬地徵管。從XX年起，將中央下劃的一般企業所得税和省級企業所得税、個人所得税、增值税25％部分、營業税、7種小税(包括城市維護建設税、城鎮土地使用税、印花税、資源税、固定資產投資方向調節税、耕地佔用税和教育費附加)全部下放到市，實行屬地徵管，從而解決了以往多頭徵税問題，理順了税收徵管體制。

二是擴大税收分享範圍。在中央對地方企業所得税、個人所得税實行增量分享的基礎上，省裏除對市的企業所得税、個人所得税分享外，還將增值税25％部分和營業税納入分享範圍。與中央的分享改革一樣，省調整體制實質是增量分享，即以XX年為基期年，統一實行省與市分享增量。其具體分享比例是：①企業所得税和個人所得税XX年地方50％部分省分享20％、市分享30％，XX年地方40％部分省分享15％、市分享25％，XX年至今省、市分享比例與XX年相同；②增值税25％部分省分享8％、市分享17％;③營業税省分享30％、市分享70％;④7種小税以XX年實際入庫數為基數實行定額上解省，未實行增量分享。

三是改變所得税基數核定辦法。省對省級、市的個人所得税、增值税、營業税，都以XX年實際完成數為基數;對企業所得税，省級以XX年實際完成數為基數，市以XX年實際完成數乘以XX年1-9月增幅或者1999年、XX年兩年平均增幅為基數。如果以後年度市的“四税”收入達不到核定的基數，省相應扣減對市的基數返還或調增市的基數上解。

從XX年省對**市財政體制調整以來的運轉情況看，這次體制調整實質上是保存量、分增量，但形式上是對“四税”全額分級入庫，資金上平時給予調度，這對地方財政收入的統計口徑和可用財力都帶來了較大的影響。從財力上講，XX—XX年三年間，省淨集中**市增量資金累計23億餘元，平均每年7億元。從發展趨勢看，中央和省集中度呈逐年上升趨勢，地方財政收入佔比逐年下降。

2、省對縣財政收入劃分體制的實際運轉

XX年以前，實行的是市管縣的財政體制，為了加快縣域經濟發展，XX年省政府決定在全省實行省管縣(市)的財政體制，隨後，也相應確立了省對縣(市)的財政收入劃分體制，其運行情況：

從XX年起，全省所有市、縣(市)財政體制統一按鄂政發〔XX〕29號和〔XX〕50號及有關文件規定執行，市不再完成所屬縣(市)税種和新增集中縣(市)財力，省、市、縣(市)收入中企業所得税按中央60％，省15％，市(縣市)25％比例分享；個人所得税按中央60％，省15％，市(縣市)25％比例分享；增值税按中央75％，省8％，市(縣市)17％比例分，省同時分享相應的税收返還增量；營業税按省30％，市(縣市)70％比例分享執行；七個小税種按確定的定額上交省財政。為了進一步加大對縣域經濟發展的支持力度，對68個縣市區調整和完善分税制財政體制省集中增量，以XX年為基數，XX—XX年新增上交省的增量，全額返還縣市區，用於支持縣鄉綜合配套改革和縣域經濟發展。

3、市對區財政收入劃分體制的實際運轉

據調查瞭解，目前全省市對區財政收入劃分體制主要有兩種形式：

一是實行按行政隸屬關係劃分市區財政收入範圍的體制。對市屬企事業單位繳納的財政收入劃歸市級收入，對區屬企事業單位繳納的財政收入劃歸區級收入，然後核定收支基數，對收大於支的定額上交，收不抵支的定額補貼，收入超基數的比例分成或超收全留。

二是實行分税制的收入劃分體制。打破行政隸屬關係，將市、區收入捆在一起，按税種劃分收入範圍，核定收支基數，定額上交或定額補助，超收入基數比例分成。

案例2：隨州市對曾都區財政收入劃分體制

XX年地級隨州市成立後，從XX年起，對曾都區實行“按税種劃分收入範圍，核定收入基數，定額補助，超收入基數比例分成”的收入劃分體制。

1、財政收入範圍的劃分。(1)市級收入：增值税地方留用部分的15％，農業税30％，地税收入40％，市屬企事業單位繳納的耕地佔用税、契税、罰沒收入、土地出讓金、基金收入、規費收入等；(2)區級收入：增值税地方留用部分的10％，地税收入60％，農業税70％，農業特產税100％，區屬範圍內的耕地佔用税、契税及非税收入等。

2、基數計算。以1997、1998、1999三年的實際完成數和XX年的計劃數加權平均數遞增10％作為XX年收入基數，對區財政收入超基數部分，市、區2:8分成；短收入基數部分，市、區2:8負擔。

3、定額補助。區支出基數大於收入基數部分為市對區的定額補助。XX年以後，隨着農村税費改革政策出台和省對財政收入劃分體制調整，隨州市對曾都區財政收入劃分體制也作了相應的完善。

4、縣對鄉財政收入劃分體制的實際運轉

據瞭解，全省縣對鄉財政收入劃分體制各有特色，但大同小異，其主要體制模式有三種：一是實行“劃分收入範圍、核定收入基數、定額上交或定額補貼、超收全留”的收入劃分體制；二是實行“劃分收支範圍、核定收入基數、超收分成、短收自補或短收分擔”的體制；三是實行“定收定支、收支掛鈎、遞增包乾上交”的體制。

案例3：隨州市曾都區對鄉鎮財政收入劃分體制

根據税費改革及上級財政體制變化後的實際，XX年，曾都區調整對鄉鎮財政收入劃分體制，實行“按税種劃分收入範圍、核定收入基數、超基數全額返還”的新財政收入劃分體制，將鄉鎮收入劃分為中央收入、省級收入、區級收入、鎮級收入，其中區、鎮級收入範圍分別為：

1、區級收入：耕地佔用税、土地有償使用收入、社會保險基金收入、國有資產經營收益。

2、鎮級收入：增值税17％，企業所得税25％，個人所得税25％，一般營業税70％，資源税、城市維護建設税、房產税、印花税、城鎮土地使用税、土地增值税、城鎮教育費附加、契税等8項收入的100％及罰沒收入、行政事業性收費收入、其他收入等非税收入。

3、收入基數確定：按上述税種和比例將XX—XX年實際完成數進行加權平均作為收入基數。

(三)省以下政府間財政轉移支付的實際運轉

實行分税制財政體制改革和進一步完善分税制財政體制改革以後，省以下政府間財政轉移支付制度的實際運行情況有所變化。我省現行省對市(縣)轉移支付，按轉移支付的目的不同，可以分為一般性轉移支付、專項性轉移支付兩類。一般性轉移支付是無條件的，或者叫均等化轉移支付，根據均等化目標設計，專項轉移支付也叫專項撥款，是有附加條件的轉移支付，主要按照規定的用途使用資金。

一般性轉移支付由均衡性轉移支付、激勵性轉移支付和政策性轉移支付構成。均衡性轉移支付額主要參照各地標準財政收入和標準財政支出差額以及均衡性轉移支付係數計算確定。用公式表示為：某地區均衡性轉移支付額=(該地區標準財政支出-該地區標準財政收入)×均衡性轉移支付係數。標準財政收入和標準財政支出,採用XX年統計資料中的國內生產總值、總人口、鄉鎮數量等數據分別建立線形迴歸模型計算確定。激勵性轉移支付由地方一般預算收入增長激勵性轉移支付、工商四税激勵性轉移支付、市州本級支持縣域經濟發展激勵性轉移支付、財政改革與管理量化考核激勵性轉移支付和煙草銷售激勵性轉移支付、發揮財政職能支持新型工業化和縣域經濟發展試點激勵性轉移支付組成。具體支付數額分別設立公式計算確定。政策性轉移支付包括：省集中税收增量返還政策性轉移支付、農村義務教育政策性轉移支付、公檢法司政策性轉移支付等。分別按公式計算確定支付數額。省對下一般性轉移支付從1995年的1.75億元，經過十年的發展，到XX年已達到23.5億元，增長12倍，其中，均衡性轉移支付9.20億元，佔39%；激勵性轉移支付3億元，佔13%政策性轉移支付11.3億元，佔48%。

除一般性轉移支付外，針對特定的政策目標，省還設計了一些補助下級財政專門的轉移支付，稱為專項轉移支付。目前省對下的專項轉移支付主要有農村税費改革轉移支付、取消農業特產税降低農業税率轉移支付、調整工資轉移支付、社會保障轉移支付、糧食直補轉移支付等。專項性轉移支付數額根據各種款項的性質考慮相關因素綜合確定。

案例4：省對潛江市財政轉移支付情況

XX年至XX年湖北省對潛江市轉移支付額分別為3925萬元、3607萬元、6418萬元、5694萬元、15227萬元、31895萬元，分別佔潛江市可用財力的12.36％、9.7％、14.82％、12.35％、26.48％、42.65％，其中：一般性轉移支付XX年至XX年為零，XX年50萬元，XX年1800萬元，XX年6599萬元；專項性轉移支付XX年至XX年分別為3446萬元，2470萬元，2840萬元，2360萬元，4073萬元，6792萬元；其他轉移支付分別為479萬元，1137萬元，3542萬元，3284萬元，9354萬元，18504萬元。從上面數據可以看到省對潛江市轉移支付資金增加較快，但專項性轉移支付增量不大，一般性轉移支付增量很大。

二、當前政府間財政收入劃分體制存在的主要問題

(一)中央、省財力集中度較高，過分強調集中收入，忽略了事權的調整，制約了科學規範分税制財政體制的有效構建

1、實施分税制財政體制十多年以來，中央、省收入佔比大幅度提高，地方收入逐年下滑

分税制財政體制實施以來，中央、省級財政收入的比重不斷提高，增強中央和省級財政宏觀調控能力的意圖得到充分體現，與此同時，地方財政收入比重不斷下降。如隨州市XX年中央、省級收入的比重分別為23.3％、1.7％，到 XX年上升為44.9％、9.5％，分別提高21.6、7.8個百分點；而地方收入的比重下降了29.4個百分點。加上垂直管理部門(如工商、藥監局、交通)收取的專項收入，中央、省級收入所佔比重將更大。

2、與經濟增長密切相關的主體税種的增量大部分集中到了中央、省，影響了地方發展經濟的積極性

增值税、消費税、所得税、營業税是與經濟增長最密切相關的主體税種，其增長幅度一直高於經濟增長速度，佔財政收入的比重也較大。如隨州市XX年這四項税收佔財政收入比重為41.4％，XX年達到68.6％，提高了27.5個百分點。增值税、所得税、營業税中央、省與地方共享，且中央、省分享比例相對過高，消費税全部歸中央，税收增量大頭都集中到中央、省。如隨州市，XX年中央、省分享了這四項税收的61.8％，XX年達到72.1％，增長10.3個百分點，絕對額增長130％。儘管中央對增值税、消費税的增量實行1：0.3係數返還，省對集中的增量給予返還，但由於中央計算增量返還實行環比計算法，省實行增量返還只給予3年優惠期，地方分享的收入比重仍然持續下降，嚴重影響了地方發展經濟的積極性。

3、主體税種過多采用共享税模式，有復歸“比例分成”老體制的傾向，失去分税制改革的本來意義

XX年中央、省進一步調整和完善分税制財政體制，對主體税種所得税，中央分享60％、省分享15％；對增值税、營業税，省分享8％、30％；隨後調整了出口退税政策，對超基數部分實行中央與地方共擔，進一步擴大了主體税種的分成範圍。由於主體税種構成了財政收入的主體且比重不斷提高，對主體税種過多采用共享模式，有復歸“比例分成”老體制的傾向，有違分税制改革的本來意義。

4、税權過分集中中央，地方税收立法權有名無實

當前開徵的税種絕大多數由中央立法開徵，省級只對少數税種的税率有調整權，而且這少數税種的税率有調整權也很難實現，使得地方税收立法權有名無實。税收立法權、政策的制定權的高度集中，保證了上級收入、實現宏觀調控，但對地方利益考慮不夠。

(二)地方財力留成偏低，難以保障地方社會經濟協調發展

1、地方財權與事權不對稱，基層財政日趨困難

分税制改革後，中央、省不斷集中財力。如隨州XX年以來，上劃收入年均遞增19.4 ％，從XX的20763萬元，增長到XX年的50476萬元(參見表2)。財力上移的同時，事權呈現不斷下移的態勢。如民兵訓練、預備役部隊經費、武警部隊營房建設等。目前，地方政府擔負的事權很大，包括義務教育、公共衞生、基礎設施、社會治安、環境保護、社會保障、行政管理等，這些事權大都剛性強、欠帳多、所需支出基數大，無法壓縮，財權上收、事權下放的結果是地方財政困難與日俱增。根據XX年省財政廳開展的基本保障能力調查分析，隨州市按標準財政供養人員測算，財力缺口近億元，按實際財政供養人員測算財力缺口達2億元。人均財力僅為1.7萬元，僅僅只夠維持工資的發放。

2、地方財政的自給能力薄弱，缺乏基本穩定的自主財力

地方財政自給能力不斷下降，地方支出需要過多依賴上級政府轉移支付，對上級財政依賴程度日益加深。隨着中央及省不斷加大集中財力力度，地方財政自給能力越來越差，收支缺口逐漸拉大，對上級財政的依賴度也逐年增大。以隨州為例，XX年，隨州市完成一般預算收入34333萬元，財政自給係數為0.47；到XX年，隨州市完成一般預算收入42460萬元，財政自給係數為0.3，比XX年下降0.17(參見表1)。由於地方財政自給能力越來越弱，只能依靠中央及少量轉移支付來勉強維持地方運轉。加之目前中央及省轉移支付制度仍然帶有濃厚的過渡色彩，基數法痕跡過重，專項資金比例過大，一般財力性轉移支付的比重過低等，使得基層財政處在“等米下鍋”的艱難境地，從而嚴重影響了地方社會經濟的發展。

[表1] XX—XX年隨州市財政自給係數 [v] (單位：萬元)

年份 一般預算收入 一般預算支出 地方財政自給係數

XX 34333 73369 0.47

XX 36021 88099 0.41

XX 44110 103279 0.43

XX 44816 114520 0.39

XX 42460 142426 0.30

[表2 ] XX—XX年隨州市上劃收入變化情況表[vi]

年份 劃收入(萬元) 遞增幅度(％) 年均增幅(％)

XX 20763 10.2 19.4

XX 30755 48.1

XX 29680 -3.5

XX 44859 51.1

XX 50476 12.5

3、地方財政支出結構剛性強，財政平衡難度大。

由於地方財政財力規模小，事權範圍大，形成支出結構剛性強，調整難度大，從地方本級支出結構看，基本上為行政事業單位人員經費，農業、科學、教育等法定支出，糧食風險金、下崗職工生活費、社會保障等政策性支出各佔1/3。人員經費是必須確保的項目，農業、教育、科學等支出項目，相關法律規定其必須按照高於經常性收入的增幅安排。糧食風險金、下崗職工生活費、社會保障等都是近兩年中央出台的重要支出政策，必須落實到位。所以，從目前的地方支出結構上看，沒有調整的餘地。

4、地方政府債務負擔沉重，維持正常運轉和社會穩定的壓力較大

由於地方財力嚴重不足，為了發展本地經濟和各項事業，不少地方政府直接借入大量資金或出面擔保貸款，形成了鉅額債務負擔。截止到XX年末，湖北省各級政府債務餘額836億元，為當年地方財政收入的2.7倍。其中縣鄉政府債務餘額453億元，佔債務總額的54％，為當年縣鄉地方財政收入的5.3倍。全省逾期債務餘額387億元，佔債務總額的46％，為當年地方財政收入的1.25倍[vii]。日益膨脹的政府債務已成為地方財政的沉重負擔。更為嚴重的是，地方財政並未將債務收支列入預算。因此債務負擔自然也就成為地方財政的無形缺口，當勉強維持政府運轉的地方財力在償還債務的情況下，必然擠佔用來保工資、保運轉、保穩定的資金，甚至誘發專項資金的違規和錯位，嚴重侵蝕財政的根基。

(三)轉移支付體系不健全，穩定、規範、科學的轉移支付缺乏制度保障

1、財政轉移支付形式不規範

現行的省以下財政轉移支付方式有税收返還、原體制補助、專項補助、一般性轉移支付補助、各項結算補助和其他補助等，種類過多，錯綜複雜，政策指向不明確，多年沿襲的財政體制利益交錯，得不到很好的解決。轉移支付形式種類繁多，補助對象涉及各行業，缺乏統一、嚴密的制度，資金分配的標準或依據尚不夠具體和科學，造成專款的分配過程不透明，資金零星分散，難以發揮財政資金的規模效應。這種多形式轉移支付制度，不可避免地使各級政府所承擔的公共事務劃分不穩定，省以下地方各級政府所承擔的公共事務與其財力不匹配。

2、財政轉移支付中的各項專款過多，且缺乏程序化、公式化的分配辦法，隨意性較大

目前，省對下的財力性轉移支付相對而言較規範，大多設立了公式，透明度和科學性均有所提高。但專項撥款範圍過寬，幾乎覆蓋所有的支出科目；專項資金的分配使用缺乏事權依據，分配方法缺乏嚴格的制度約束隨意性大，客觀性差，容易發生“尋租行為”。同時，不穩定的專項轉移支付分配，使下級財政對上級財政的轉移支付難以準確預測，在編制年度預算時無法納入當年的財力安排，影響了預算的全面性和完整性，不利於接受人大監督。

3、轉移支付資金撥付不及時，影響了撥付進度和政策落實到位

如社會保障專項轉移支付，由於地方自身社保基金收不抵支，和自由財力不足，必須依靠上級財政專項轉移支付來提供保障，如果上級財政的專項轉移支付資金不及時到位，下級為按時兑現落實政策，除財政拿出一部分進行補組助外，大部分基金缺口需向銀行貸款解決，因此背上了沉重的債務包袱和利息負擔，加重了本級財政的困難。

4、財政轉移支付力度不夠，調節功能微弱

中央、省對下的轉移支付大部分是按分税制以前的基數返還的税款，不僅起不到調節地區間財力差距的作用，而且因體制中包含了過去體制中不合理的因素，在逐年滾動的過程中，不合理因素還呈逐漸擴大趨勢。目前，轉移支付辦法對一些地區的特殊因素考慮不周、考慮不足，使得省級財政向市(縣)級財政的均等化轉移支付額偏小，同時市(縣)政府基本上處於簡單的收入接收者地位，對市(縣)政府供應公共產品和服務缺乏激勵機制，無法有效地促進地方公共產品和服務的供應，不能充分調動和發揮市(縣)政府的積極性，財政均衡作用未能得到充分有效地發揮，即使在同一省份或城市，不同地區間的人均支出水平相差懸殊。

(四)財政收入徵管關係有待進一步理順，體系有待進一步完善

1、國税、地税、財政機構分設，徵管協調困難大，成本高

一是國税、地税分設，税務人員分散，徵管力量不足的矛盾依然沒得到有效緩解。受財政體制(即“一級政府，一級財政”)的影響，現行國税、地税基層徵管機構基本上是按照行政區劃設置，相對有限的税務人員隨着大量徵管機構的設置，造成徵管力量更加分散化。有的基層税務所甚至只有2—3人，根本上形不成徵管合力。二是國税、地税並行運行，税收成本增高。除了税務部門固定運行費用的增加外，為保持各級税務機構正常運轉，徵管成本也呈現出逐年上升的勢頭。相當比例的邊遠地區税務所一年所徵收的税收收入還不及保持税務所正常運轉的税務支出。而且，從納税人角度講，全國90％以上納税人往往要同時向國、地税辦理涉税事項，給納税人帶來極大的不方便，也增加了納税人的納税成本。

2、國税、地税徵管權限相互交叉，地方政府難以合理組織收入

國税、地税各自的税收徵管範圍不僅存在納税人的大量交叉重疊、税種的交叉，所徵收的税種之間更是存在着非常緊密的因果關係。兩套税務機構圍繞各自的税收徵管範圍進行的徵管活動，人為地割裂了各税種之間的有機聯繫。國税、地税以組織收入為中心， “爭”、“搶”税源，税收流失嚴重。特別是集貿市場税收、個體零散税收，哪一邊徵税少、税負輕，就“靠”向哪一邊申報繳納，而另一邊也不可能去督促納税人重新按規定繳納，形成税收流失。而不易於徵管地方(如邊遠地區、徵管難度大的地方等)的税收，國税、地税都不願意去徵管，形成税收徵管“真空”，造成税收流失。分頭徵收、多頭管理、重複檢查，使得地方政府難以有效組織收入。

三、進一步完善政府間財政收入體制的基本思路與建議

(一)基本思路

政府間財政收入劃分體制的重要內容在於正確處理收入的集中與分散的關係，適時選擇合適的財政收入的集中度和分散度。集中程度高一點比較好，還是分散程度高一點比較好，不能一概而論，要視具體的政治、經濟和社會情況而定，其中，經濟的發展程度和水平是要考慮的主要方面。回顧我國財政體制演變的歷程，政府間財政收入的劃分受經濟發展形勢影響進行了多次調整，都較好促進了當時的經濟社會發展。從國際經驗來看，不同的國家，其財政體制亦選擇了不同的集權與分權關係，也都較好地促進了其經濟社會的發展。儘管不同時期和不同國家的財政收入集中與分散選擇各不相同，但還是有一些共同的選擇標準的。從原則上講，財政收入劃分上集權與分權的選擇，一是要保證中央有一定的宏觀調控能力，二是要有利於調動中央和地方兩個方面的積極性，促使全社會經濟協調發展；從經濟發展水平來看，經濟發展較低階段，政府需要有一個財力集中的階段來推動經濟進入發展的快車道，當經濟發展到一定的水平和階段後，政府應適當地放權來最大限度地發揮市場機制作用，促進經濟有效率地發展。發展經濟學理論也説明了這一點：發展中國家在經濟發展的啟動階段，需要動員大量的資源來進行基礎設施等大規模建設，但受經濟發展水平限制，市場難以集中資源，必須由政府通過計劃手段集中大規模的社會資源，來引導經濟發展。當經濟發展到一定水平，市場已有能力完成經濟發展所需的資源配置，此時政府就應將更多的權利交給市場，財力應適當分散。

我國經濟改革之前，財政體制雖幾經變化，但受當時經濟發展水平的影響，總的來看是偏重於集權的，收入劃分自然是以中央集中為主。改期開放的初期，我國財政體制經歷了一個快速放權的過程，使得中央財政收入佔全國財政收入比重和財政收入佔國民生產總值的比重(稱“兩個比重”)迅速降低，並由此產生許多負面影響，影響了中央宏觀政策的有效實施。為此，我國於1994年進行了分税制財政體制改革，目標是提高“兩個比重”，增強中央的宏觀調控能力。預期調控目標是，中央預算收入佔全國預算收入比重提高到60%，全國財政收入佔國民生產總值比重提高到20%[viii]。分税制財政體制的建立以來，中央財力大幅度提高，國家調控能力大為增強，中央財政收入佔全國財政收入的比重從1993年的22%提高到了XX年的55%。同時，財政收入佔國民經濟的比重也從1993年的12.6%，提高到XX年的19.3%[ix]，已基本上達到20%與60%的既定目標。預期目標的基本實現，意味着兩個比重在此後一個時期應當保持“基本穩定”，而非“繼續提高”。現行分税制財政體制隨着時間的推移，有着自動向上集中財力的效應，如果維持現行體制不變，“兩個比重”將持續不斷提高，形成財政收入大幅向上集中，地方特別是基層財政收入比例逐年下降的局面。財力過度向上集中，既不利於地方經濟發展，也不利於地方有效履行行政職能，保證基層正常運轉和提供均等化的公共服務。鑑於目前“兩個比重”基本達到或即將超過調控目標，國家已具備了相當的宏觀調控能力。因此，增強地方自主財力，調動地方發展經濟的積極性，是新時期財政體制完善的主要任務。

作為財政體制重要組成部分的轉移支付制度，其功能是彌補體制在收入劃分上的不足，協調各級政府的預算平衡，在財政體制的收入劃分功能中，只能起補充作用，而不能替代。因此，增強地方政府財力，解決地方財政困難，從根本上來看，只能靠體制的完善來解決，不能過多依靠強化轉移支付功能。同時，現行的轉移支付在運行上也有諸多不是：一是具有不穩定性。由於對地方來説，每年的轉移支付是不可預測的，年初不能知道轉移支付的數量，無法和地方自主財力一起統籌考慮使用。二是中央有些屬於自身職能範圍的支出政策，中央只通過轉移支付安排一部分資金，其他的要求地方安排配套資金。由於地方的財力年初預算已經有所安排，如果安排配套資金，對地方預算的執行造成較大沖擊。三是轉移支付的撥付不及時，地方不得不靠銀行貸款使資金按時到位，由此背上沉重的債務和利息負擔，更增加了地方的財力緊張程度。因此，當前的財政體制通過提高財力集中程度，進而將集中的財力以轉移支付形式來彌補地方財政支出的缺口，而代行一部分體制功能的做法是一種被動的、低效率的無奈選擇。

基於當前經濟發展階段和中央財力的實際狀況，近期應是適時調整完善“分税制”財政體制的有利時機，以緩解基層財政困難和調動地方合理發展經濟、精簡機構、增收節支的積極性。具體可考慮：一是在中央地方共享收入中，將個別税種適當調低中央和省級的分享比例，相應調高地方，特別是市縣的分享比例。二是對於個別中央預算固定收入，如消費税，通過與地方分享，使地方相應增加部分收入。從中長期目標來看，仍需對分税制下財政收入體制進行系統化的調整、改進和規範。

(二)具體建議

1、合理調整收入結構，切實增強地方自主財力

XX年全國財政收入突破2萬億元，XX年達到2.5萬億元，到XX年突破了3萬億元，[x]三年三個台階，財政收入大幅增長，中央、省級宏觀調控能力大大增強。適當讓度部分財力，以增加地方自主財力，財力條件已基本具備。因此，在確保中央和省加強宏觀調控的前提下，按照公平、規範、簡便的原則，減少地方税收上劃基數，適當調增地方收入分成比例，切實增加地方自主財力，調動地方加快發展的積極性。

2、合理調整事權範圍，逐步實現公共服務均等化

按照財權、事權對等的原則，合理界定各級政府之間的事權和支出責任，切實改變地方政府“小馬拉大車”的狀況。根據公共品受益範圍原則，對農村義務教育、計劃生育、公共衞生、社會保障以及道路、水利工程等公共品，進行合理劃分。凡屬中央和省政府承擔的政府支出，中央和省級財政應加大財力保障，不得轉嫁給市、縣財政。凡委託市、縣政府承辦的事務，要足額安排專項撥款，不留資金缺口或要求地方配套。凡屬於共同事務，應根據受益程序，並考慮市、縣財政的承受能力，確定合理的負擔比例，積極探索共同事務的經費負擔辦法，逐步實現公共服務均等化。

3、認真清理鄉鎮債務，努力化解基層債務風險

要認真清理核實縣鄉債權債務，分清債務類型，落實償債責任。對屬於落實中央和省級事權形成的債務，中央和省應承擔化債責任；對關閉鄉鎮“五小企業”、發展鄉鎮企業形成的債務，中央和省應給予國有企業改制相同的優惠政策支持化債；對農村合作基金會等解決地方金融風險形成的債務，中央和省應比照金融不良資產處置辦法支持化債，妥善處理各項債務。要建立舉債約束機制，控制產生新的債務。對縣鄉舉債的審批實行上收一級管理，對舉借外債要由省級統一管理，努力防範和化解基層債務風險。

4、強化轉移支付資金分配的穩定性和及時性，確保基層政權正常運轉

以科學的分配方法和嚴格的制度規定，強化轉移支付資金的穩定性和及時性，使地方政府在編制年度預算時統籌當年的財力安排，提高預算的全面性和完整性，確保基層政權正常運轉。

5、深化税費和機構改革，提高地方財政保障能力

深化和完善農村税費改革和鄉鎮行政管理體制改革，按照“少取多予”的方針，加大對農村公共產品的轉移支付力度，讓公共財政陽光普照農村大地。按照“精簡、統一、效能”的原則，改革和精簡鄉鎮機構，壓縮人員，節減開支。強化縣鄉基層政府公共服務功能，由“養人”轉向“養事”，進一步提高行政效率和公共服務水平。

地方政府財政體制的完善是一種利益關係的調整, 除了要充分考慮經濟發展水平、社會各項事業發展、財政收支狀況外，還需要一些措施的相互配合。應以法律的形式明確政府間的財政關係，加強財政監管，穩步推進財政收入的良性循環。

加強財政幹部隊伍建設調研報告2020年財政調研報告（3） | 返回目錄

堅持科學發展、發揮財政職能、構建和諧財政，在新的歷史起點上，加快推進富庶魅力和諧新徽縣建設步伐，對財政幹部隊伍素質提出了新的更高要求。面對複雜多變的發展形勢，日益繁重的財政任務，如何以發展的觀點、創新的思維、務實的舉措，破解財政幹部隊伍建設中存在的難題，激發幹部隊伍活力，增強幹部隊伍的凝聚力和戰鬥力，提高幹部隊伍的創新力和執行力，努力打造一支高素質的財政幹部隊伍，是擺在我們面前的一項重要課題。

一、當前徽縣財政幹部隊伍建設的現狀

近年來，財政局黨支部堅持“兩手抓、兩手都要硬”的方針，在推進財政改革、強化財政管理的同時，把全面提升財政人員素質作為財政事業科學發展的重點工作之一，大力實施人才戰略，全方位、分層次、多舉措加強財政幹部隊伍建設，建立了一支政治過硬、業務熟練、作風優良的財政幹部隊伍，為圓滿完成各項財政任務提供了堅強有力的組織保證。通過深入調研，我認為主要呈現出三個亮點：

一是幹部隊伍的思想政治素質明顯加強。全縣財政系統始終堅持把加強幹部隊伍思想政治建設放在突出的位置，通過開展團結幹事、黨內兩個《條例》、兩個“務必”、保持共產黨員先進性、樹立社會主義榮辱觀、解放思想大討論以及深入學習實踐科學發展觀等各項教育活動，堅持“八個堅持、八個反對”，大力倡導八個方面的良好風氣，使“為公理財、為民服務”的工作宗旨紮根於每個財政幹部的頭腦，廣大財政幹部職工普遍樹立了正確的世界觀、人生觀、價值觀和權力觀、利益觀、榮辱觀。主要體現在日常財政管理服務之中，良好的思想意識基礎，引導財政幹部為社會各界提供了優良的服務，使財政幹部為促進地方經濟社會發展的責任感更加強烈。

二是幹部隊伍的業務素質和學歷水平明顯提升。近年來，全縣財政系統重點組織開展了“爭先創優”、“五講五個一”和“五型機關”創建等各項活動，有效地提高了財政幹部隊伍的崗位技能和綜合素質，推動了學習型財政機關建設，為我們應對各種新情況、新問題的挑戰打下了堅實基礎。從縣局到局屬各部門及鄉鎮財政所，高度重視財政幹部學歷教育的問題，制定了一系列的激勵措施，加大了財政幹部的學歷教育力度，取得了較好效果。目前，全縣財政系統大專以上學歷的幹部佔幹部總數76％，與XX年的48.7%相比，增加了27.3個百分點。主要體現在財政幹部的依法理財水平更高，執行財政政策剛性更強，各項財政財務管理更加精細化。

三是幹部人事制度改革明顯推進。從XX年以來，在基層財政所和縣局各股室推行雙向選擇和異地交流制度。通過開展競爭上崗和雙向選擇工作，進一步整合了人力資源，逐步優化了中層管理幹部隊伍的年齡、知識和專業結構，一定程度上打破了論資排輩、能上不能下的選人用人機制，讓想幹事的人有機會、能幹事的人有舞台、幹成事的人有地位，增強了財政幹部職工的危機感、責任感和緊迫感。

二、存在的主要問題和原因分析

雖然我縣財政系統幹部隊伍建設的總體形勢喜人，但是按照科學發展觀的要求，仍然存在一些不容忽視的問題，主要表現在：

（一）財政幹部交流難、職務晉升難，人才流動和激勵機制有待加強。近年來，由於財政部門注重業務工作的因素較重，黨委、政府選拔使用幹部時，很少考慮財政幹部，加之財政系統領導職數有限，部分所長和股長長期擔任同一職務，據統計，當前財政系統股所級幹部的平均年齡45歲，科級幹部的平均年齡47歲，中層以上幹部年齡偏大，許多懂經濟、善管理、有經驗的優秀年輕幹部不能得到選拔任用。隨着幹部任用年輕化和時間的推移，這一矛盾越來越明顯，相當一部分任職時間較長的幹部由於職數限制職務得不到晉升。財政內部幹部輪崗交流少，有的幹部長期在一個崗位上工作沒有動過，容易出現工作上沒有新動力、按老經驗辦事、坐等提拔、不思進取的現象；部分財政幹部的積極性、主動性、創造性沒有得到充分發揮，忙閒不均的問題還沒有得到很好解決，“能上不能下，能進不能出”的現象仍然存在。主要原因是：受人事體制的制約，人才流動在客觀上受到較大限制，在觀念上也存在不願意到事業單位的想法；對輪崗工作的作用認識不夠，輪崗沒有形成制度化，還存在輪崗多了影響工作的擔心；人才激勵和獎懲機制還不夠有效，事業單位收入分配製度不夠完善，幹部“下”與“出”的通道還不夠通暢。

（二）高素質人才總量不足，複合型人才緊缺。近年來，隨着財政管理改革的不斷深入，財政信息化進程的加快推進，對財政幹部的業務水平和計算機技能要求越來越高，儘管財政部門都有針對性地加大了幹部教育培訓力度，確保了各項工作順利推進，但仍有部分幹部特別是年齡偏大的幹部感到工作很吃力、壓力很大，幹部教育培訓工作仍需加強。從全系統看，具有研究生學歷的幹部僅有1人，佔幹部總數的0.08％，還沒有一個博士生；僅有助理會計師或同等職稱36人，佔幹部總數的25.7％；僅有會計師3人，佔幹部總數的2.1％；高級專業技術人員和高學歷人員總量偏少。財政部門缺少既精通財政業務知識，又具備宏觀經濟研究能力的創新型、複合型的高素質人才；缺乏策劃能力強、能深入研究、提出好思路，善於把領導意圖轉化成實施方案的謀劃人才；缺乏有管理專長，綜合能力強，素質全面的綜合人才，高層次、專業化、複合型人才需要加快培養。

（三）財政隊伍新生力量較為缺乏。機構改革以來，雖然財政系統對財經、計算機等各類人才的需求量較大，但由於編制和經費等問題，每年從應屆大學畢業生或社會上錄用的專業人才很少，人才隊伍缺乏新生力量補充。特別是全縣財政系統公務員隊伍中新生力量更為缺乏，如不及時採取有效措施，財政系統將面臨公務員隊伍老化、產生斷層的問題。主要原因是：２０００年機構改革以來，省、地、縣、鄉四級財政的編制都有不同程度精簡，特別是在市、縣一級財政部門由於供養人員多，為減輕財政負擔，很多行政事業單位在編人員實行“零增長”。

（四）少數財政幹部的創新意識不強，工作缺乏主動性。無論從形勢發展的要求，還是從財政改革的需要，尤其是從踐行科學發展觀的要求看，財政系統作風建設仍有一些不盡如人意的地方，如有的幹部宗旨觀念淡漠，為領導、為部門、為基層、為羣眾服務的意識還不夠強，水平還不夠高，“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的問題還沒有完全解決；有的思想還不夠解放，仍被一些保守的意識、陳舊的觀念束縛着手腳，沒有根據市場經濟要求和財政職能轉變的需要及時調整工作方式和方法，還習慣於分資金、管項目、搞審批，忙於應付；有的安於現狀，不思進取，缺乏開拓創新精神和敢闖敢試意識；有的形式主義、官僚主義嚴重，作風飄浮，忙於應酬多，深入實際調查研究、解決實際問題少；有的學習新知識、新技能的能動性不夠，對業務缺乏鑽勁，對宏觀經濟和社會情況瞭解掌握不多，影響了工作效率和工作水平的提高及財政職能作用的發揮。主要原因是：執行制度時緊時鬆，教育管理嚴寬失當。在幹部隊伍的管理教育上，我們缺的不是制度，而是缺乏執行制度持之以恆的韌勁。對幹部的教育管理失之於軟、失之於寬的現象普遍存在，往往是上級強調了就站出來説一説、管一管，風平浪靜的時候就放鬆了要求。部門領導在抓幹部教育管理中有“老好人”思想，不敢也不願意較真碰硬，面對錯誤的思想行為缺乏正氣，即使有了問題，往往也寬容有加，甚至聽之任之。還有的執行條例、規章制度不嚴格，雷聲大雨點小，説到做不到，喜歡搞“下不為例”，不敢搞“以此為例”。

（五）財政幹部壓力過大，培養機制有待更新和完善。最近，我們對部分財政幹部的學習、工作情況進行了一次專題調查，從中發現大多數幹部自主支配的時間少，工作任務重、節奏快、負荷滿，導致幹部工作壓力和心理壓力較大，加之責任上的壓力、職業上的敏感，使許多幹部長期處於緊張、快乾、戒備的工作態勢之下。而我們的幹部又缺乏自主調控適應能力，在心理疏導教育方面還比較滯後，沒有尋求出幫助幹部解壓、泄壓的更好更有效的辦法，往往以“堵”代“疏”，習慣於通過定規章、定製度、定規範、定獎懲來約束幹部的言行，領導者與被領導者、管理者與被管理者之間缺乏真摯的溝通、細心的疏導和無微不至的關懷，以“高壓”促“穩定”產生短期效應，從而不利於從根本上解決幹部職工的心理疏導教育問題。主要原因有三：一是工學矛盾突出。片面上強調人手少、工作任務重，難以安排本人員進行脱產學習和培訓，特別是難以安排領導和業務骨幹參加脱產學習和培訓。二是幹部參加在職學歷教育的個人負擔較重。根據目前在職學歷教育的收費標準，幹部參加在職研究生教育的學費大約在３萬元至７萬元之間，按照單位報銷不超過１萬元的標準，個人大約要負擔２萬元至６萬元，這對參加學歷教育的幹部而言是一個較大的開支。三是對思想、政治素質的培養不夠重視。培訓時只注重業務水平和實際操作技能的提高，忽視了對幹部政治素質和職業道德品質的培養，與財政工作對幹部思想政治素質的要求存在一定差距。

三、財政幹部隊伍建設面臨的形勢

（一）各級黨委和政府高度重視人才工作，對隊伍建設提出了新要求。當前，國際國內形勢正在發生深刻變化。隨着經濟全球化的發展，人才全球化趨勢進一步增強，全球範圍內的經濟結構調整對人才素質提出了更高要求。綜合國力的競爭更加倚重於科技進步和人才開發。我國加入世貿組織後，面臨的人才問題更加突出，發達國家和地區利用各種手段吸引我國人才，人才競爭日益激烈。黨中央十分重視人事人才工作，xx指出，要“改革和完善幹部人事制度，健全公務員制度，實施人才強國戰略，努力形成廣納羣賢、人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機制，把優秀人才集聚到黨和國家的各項事業中來。”xx總理也多次強調，做好未來五年的政府工作，最重要的是把握好兩條：一是抓住和用好機遇，積極推進改革和發展；二是培養和用好人才，充分調動各方面的積極性和創造性。指出要把大力加

加強財政內部監督管理調研報告2020年財政調研報告（4） | 返回目錄

近年來，**區財政管理成功地進行了一系列的改革：會計集中核算、部門預算、政府採購、國庫集中支付制度等。這些財政管理的改革，與領導和全體幹部鋭意進取、努力創新分不開的，也是財政監督部門適應財政形勢發展和變化的需要，緊緊圍繞我區財政改革的中心工作，拓寬財政監督思路，創新財政監督機制，牢固樹立財政監督的服務觀念，把加強內部監督工作作為推進我區財政管理體制改革，構建公共財政框架的重要舉措來抓。通過調整財政監督方式，從注重外部監督轉向外部監督與內部監督並重轉變，加強對內部科室的監督檢查，規範內部管理，努力構建財政內部決策、執行、管理、監督互相分離和互相制約的運行機制。

一、開展內部檢查監督檢查工作情況

(一)加強日常檢查，完善內部管理制度，規範業務操作行為

幾年來，財政監督檢查部門根據局領導的安排，對局內辦公室、經濟建設科、綜合科、農業科、預算科等10個職能科室及鄉(鎮)街道財政所的財務收支、內部管理情況進行了檢查。從檢查結果來看，雖然沒有較大的違規行為，但仍存在一些問題：內部管理制度不完善、制度執行不嚴、會計基礎不夠規範、支出沒有相應的審核制度、部份開支無領導審批手續。會計操作方面，填制記帳憑證、登記帳本不規範，會計報表編制不完整等。這些問題的存在，暴露了內部管理鬆懈，有關人員守法和執法觀念不強的現象。檢查後，以檢查報告形式向局領導反映存在問題並提出各種更正意見，引起了領導的高度重視，領導班子對檢查報告進行了認真研究和分析，把加強財政內部監督，規範內部管理，作為保障當前財政管理改革順利進行，預防財政幹部職工出現違紀行為，樹立財政部門良好形象來抓。要求全局統一行動起來，有問題的科室對照檢查出來的違規做法，制訂出相應的整改措施，並認真落實。沒有問題的科室，要吸取經驗和教訓，繼續完善內部管理。通過內部檢查，也使監督人員瞭解和掌握內部基礎管理、工作運行情況，為進一步提高內部管理和制訂相關監督管理制度打下了良好基礎。近年來，由財政監督檢查部門負責草擬或參與制訂的監督管理制度有：《**區財政局財政性資金管理操作規程實施辦法》、《**區專項資金管理規程》、《**區財政國庫管理制度》等。

(二)圍繞財政資金的科學、公平、合理分配而開展監督檢查

科學安排財政性資金支出，是財政部門的一項重要任務，其中預算編制是一個關鍵環節。部門預算涉及單位、項目眾多，編制工程複雜，因對其缺乏完善監督管理，預算編制是否科學、財政資金能否得到公平、合理的分配，難以作出正確的判斷。部門預算的編制，經過時間長，通過“二上與二下”等多個環節，監督部門很難開展全面的跟蹤檢查，只能重點檢查預算編制的標準、依據和程序的規範性。在預算編制標準、依據方面：檢查預算單位的分類檔次、定員定額開支標準，項目資金是否有可行性報告，並附有單位主管部門審核意見，經預算審核後所安排的項目金額是否存在超出單位申報金額的不合理情況。在編制程序上：單位上報初步方案是否經過相關業務科室初審，並簽署初審意見，預算編制部門對單位上報方案的重大修改依據所在。本級財政對三區兩縣市的轉移支付資金方面，監督其分配是否結合各地財政收入總額、財政供養人數、財政支規模、收支缺口等因素進行綜合平衡，轉移支付的計算方法是否科學等。通過對預算編制的有效監督，進一步完善了部門預算編制方法，提高了部門預算的合理性和科學性。

(三)抓住社會反映財政部門的熱點問題開展監督檢查

政府採購制度是市場經濟條件下加強財政支出管理、規範政府採購行為、發揮國民經濟宏觀調控作用的一項重要制度。我區於XX年初成立政府採購管理辦公室，實行政府採購制度。在開展政府採購初期，因政府採購制度自身的不完善，主要是在管理職能上，採購辦既是採購管理機構又是採購執行者，這種既是“運動員”又是“裁判員”角色，不利於體現政府採購的公正性，因而引起了不少單位和個人的議論，説政府採購是財政部門的“集中腐敗”。為了規範政府採購行為，樹立政府採購的良好形象，對重大政府採購活動，財政監督部門都派出專人進行跟蹤、監督，有效地保障重大政府採購的公開、公平、公正性，進一步推進政府採購事業發展。政府採購工作一年跨上一個新台階，取得了顯著成效：xxxx年採購金額xxx萬元，節約資金xx萬元，節約率x%。xxxx年採購金額xxx萬元，節約資金xx萬元，節約率x%。xxxx年採購金額xxxx萬元，節約資金xx萬元節約率x%。xxxx年採購金額xxx萬元，節約資金xx萬元，節約率xx%。xxxx年採購金額xxx萬元，節約資金xx萬元，節約率xx%。xxxx年採購金額xxxx萬元，節約資金xxx萬元，節約率xx%。xxxx年採購金額xxx萬元，節約資金xxx萬元，節約率xx%。

二、內部監督存在的問題

(一)內部監督的重要性認識不足，沒有形成有效的監督機制

內部監督作為財政部門的一種預防和自我糾正的機制，其目的在於堵塞日常管理漏洞，保障財政資金的安全，其重要作用應該得到到充分認識。但在實際中，不少人認為財政部門一家親，監督部門對其他業務科室的檢查，就是一種不信任的檢查，是找問題、挑毛病、整人等，從而產生了許多對內部監督檢查不配合的行為。另外，開展內部監督，檢查人員必須掌握大量的工作信息，需要內部各科室積極提供，如對預算檢查情況方面，人大批覆的預算決議、日常追加預算指標、重大資金運作、國庫執行預算情況等，有關業務科室均沒有及時提供給監督部門，致使監督部門無法瞭解情況，不能實施有效的事前、事中監督。另外，監督部門與相關業務科室的同級關係，使監督工作往往需要各分管領導的協調，造成內部監督檢查工作開展得很被動，往往是一把手提出後才能開展，沒有形成一種有效的、能夠自覺執行的內部管理機制等。

(二)監督法律法規不完善

國家現有財政監督法規都是分散於各種法律法規中，沒有形成一部完整的財政監督法律體系，造成了財政監督執法層次不高，權威性不強。由於財政監督法律立法滯後，法規體系不完整，影響了財政監督檢查工作的深入開展，降低了財政監督的效力。在財政內部監督方面，法規建設更為滯後，目前僅有財政部門自身制定的《財政部門內部監督檢查暫行辦法》，而且該辦法還主要是從監督檢查的程序性方面作出規定，監督的實體性方面內容還相當貧乏，致使該辦法在執行過程中的操作性不強，嚴重影響了財政內部監督檢查工作的開展。

(三)內部監督

觀念淡薄、監督手段落後

計算機及信息技術的日益發展，已經廣泛應用於財政各項管理工作中，對傳統財政監督方式提出了許多新的挑戰。如“金財工程”的逐步實施，財政管理的網絡化，為資金的快速交易提供了便利。適應現代財政管理技術發展，加強對資金跟蹤、管理、監督，成就了以“過程”為核心現代監督理念。但是，當前的內部監督觀念、方法、手段還比較落後，沒有充分利用內部網絡技術，及時獲取的效有監督信息。監督工作的積極性和主動性不高，“等、靠、要”的思想沒有得到根本以改變。檢查仍然是事後為主，事前、事中監督檢查很少。主要是通過對業務科室的會計核算資料、預算執行結果等情況進行內部監督，獲取內部相關管理信息，這種事後監督、查錯防弊做法，無法充分發揮財政監有應有作用，難以適應現代財政管理的發展需要。

三、加強內部監督的思路

(一)加強內部監督，必須轉變觀念，提高內部監督的認識

沒有認識到內部監督的重要作用，造成內部監督失效，出現了各種各樣的違法違紀行為，嚴重影響財政部門的工作形象，損害財政改革事業。首先，財政部門作為政府的理財單位，掌握着政府鉅額的財政資金，內部監督失控，損失的嚴重性可能更大。其次，財政部門作維護財經法紀單位，自身守法不嚴，執法不正，不自覺樹立良好部門形象，又如何監督和管理其他單位。

(二)加強內部監督，要健全財政監督機構，提高監督隊伍素質

隨着財政管理體制改革不斷深入，財政監督管理的形勢也發生了很多變化，加強內部監督檢查，建立有效的內部監督約束機制，以保障財政改革穩步推進，已經成為財政內部監督的一個重要任務。財政監督人員在負責外部監督檢查工作的同時，也要切實履行內部監督的重要任務。各級財政部門領導，要高度重視財政監督工作，健全財政監督機構，配備足夠的監督人員。要加強對財政監督人員的理論學習，積極支持監督人員參加各級財政部門舉辦的業務培訓，努力造就一批思想過硬、業務精通的財政監督隊伍。

(三)創新財政監督模式，建立起“支、管、查”內部制約機制

根據建立公共財政體制框架的要求，建立科學的預算監督機制，以加強和完善財政管理體制為中心，建立高效的財政監督運行機制，對預算資金實行全過程、全方位進行監測、預警、檢查、分析和考核。在內部監督管理方面，建立建立起“支、管、查”內部制約機制。所謂“支”就是預算編制部門按照財政綜合預算和單位財務收支計劃，根據預算編制政策與標準進行審核和編制部門預算。經區人大審核通過後，由國庫科撥付給各部門。“管”就是由各業務科室負責資金撥付的日常跟蹤管理，督促部門按批覆的部門預算組織實施。“查”就是財政內部監督部門負責對財政收支情況、資金運行管理情況進行全方位、全過程的監督檢查。