民政廳關於社區減災工作的調研報告

社區是社會生活的基本單元，社區減災是減災救災工作的基礎，創建綜合減災示範社區是加強減災能力建設、減輕災害損失的有效途徑和重要舉措。我省社區減災工作的現狀怎樣？存在哪些問題？如何推進社區減災工作？帶着這些問題，我們深入武漢市青山區、江夏區、江漢區和武昌區，宜昌市伍家崗區、夷陵區和長陽縣，孝感市應城市和雲夢縣、潛江市等10個市（縣、區）15個社區進行了調研，並對全省城鄉社區減災工作情況進行了調查統計。

一、全省社區減災工作的現狀

全省現有社區5550個，其中，城市和鄉鎮社區3852個，農村社區1698個。自XX年民政部部署社區減災工作以來，我省以貫徹落實《國家綜合減災“xx”規劃》為契機，以創建全國綜合減災示範社區為載體，加強組織領導，強化宣傳教育，完善基礎設施，在探索中推進社區減災工作，取得了一定成效。

（一）減災工作機制初步建立。武漢、黃石、宜昌、襄樊、十堰等大中城市通過建立市、區、街道、社區四級減災工作指揮體系，加強了對減災工作的組織領導。據統計，全省有1990個社區建立了綜合減災機構，佔全省社區總數的359%。武漢市青山區鋼花街，建立了街道、社區、門棟三級防災減災工作組織指揮體制，明確了各級防災減災工作職責任務；宜昌市伍家崗區大公橋街勝利四路社區建立了以社區黨委書記為組長，物業管理公司責任人、轄區單位領導、社區民警、居民代表為成員組成的綜合防災減災工作領導小組，構築了比較完善的社區減災工作管理體系。

（二）宣傳教育活動初顯成效。各地在社區減災工作中，注重宣傳形式的多樣性、宣傳內容的針對性和宣傳對象的廣泛性，通過掛橫幅、貼標語、辦黑板報和宣傳欄、發放減災知識宣傳資料和《公眾應急救助手冊》、舉辦專題講座、開展災害應急演練活動，使社區居民掌握必要的減災自救基本知識和技能。據統計，全省有2149個社區設立了防災減災宣傳櫥窗，佔387%；有2171個社區開展了防災減災知識講座，佔391%；有3276個社區印發了防災減災宣傳資料和宣傳手冊，佔59%。武漢市青山區119社區通過製作宣傳板報，懸掛警示牌和避災疏散示意圖，定期舉辦專題講座，為每户居民配發《應急救助手冊》，對孤寡老人、獨居老人和殘疾人予以重點關心，及時發現和消除隱患，有效地增強了社區居民的防災減災意識和技能，XX年被民政部授予“全國綜合減災示範社區”。

（三）減災基礎設施逐步加強。武漢等大中城市在開展社區減災活動中，加強社區防災減災基礎設施建設，配備消防器械，在關鍵部位設置逃生設備、逃生導向標誌，配備簡易挖掘工具、急救器材、照明器材和呼救裝置；將社區中心休閒廣場、綠地、學校操場和其他空地等劃定為社區應急避難場所，確保災害發生後社區居民能安全有序地疏散。據統計，全省有1637個社區劃定了應急避難場所，佔295%，共設立避難場所2585個。青山區119社區把緊臨社區的武鋼一小劃為應急避難場所，與學校簽訂協議，設置“防災減災避難場地”標識和居民逃生線路，遇有重大災害或險情，學校迅速打開校門，供社區居民緊急避險。宜昌市按照“預防為主、防禦與救助相結合”的原則，設立了45個固定應急避難場所，總面積達519萬平方米，按每人5平方米的標準計算，可容納約104萬人避難；按地震裂度達到六度時疏散22萬人計算，人均疏散面積約236平方米。該市按不同的災害類型，對應急避難場所進行合理功能分區，設置了應急避難標識標牌，完善了應急供水、供電、通信等設施，設立了應急指揮部、住宿、餐飲、物資儲備、醫療、臨時廁所、廣播、安保、消防等區域，一旦災害發生，災民能夠快速有序地進入應急避難場所，並得到妥善安置。

（四）應急救助預案逐步建立。按照民政部和省民政廳的統一部署，各地在社區減災工作中，比較注重社區災害應急救助預案制定和演練。據統計，全省有3923個社區制定了社區災害應急救助預案，佔707%。武漢市江夏區烏龍泉礦社區針對工礦社區的實際，制定了消防安全工作方案、災害救助應急預案、應急搶險搶修工作方案，並定期進行了演練。宜昌市萬壽橋街道張家店社區針對轄區內排查的6處災害隱患，在預案中按照災害類別明確了災害預警方式、人員轉移路線和救助措施等，增強了預案的針對性和可操作性。武漢市武昌區秦園社區定期組織不同類別的防災減災應急演練，社區8000多居民踴躍參與，增強了社區居民的防災減災意識和安全感。

（五）減災志願活動開始起步。社區志願者作為社區防災減災救災的重要力量，平時協助社區開展防災減災宣傳工作，遇有災害時協助做好災害應急準備、緊急救援、轉移安置受災羣眾，在社區減災工作中發揮着積極作用。據統計，全省有2582個社區建立有社區志願隊伍，佔465%，社區志願者隊伍總人數達488252人，其中在中國志願者協會註冊的志願者達214149人。如江夏區烏龍泉礦社區根據政治面貌、年齡和技術特長，將50名志願者分成“兩隊四組”，即黨員先鋒隊、團員突擊隊，扶貧幫困組、文化娛樂組、公益事業組、未成年人和殘疾人援助組，充分發揮每一個志願者在防災減災工作中的作用。在武漢市青山區119社區，5132名居民中就有註冊志願者753人，平均100個社區居民就有15個註冊志願者，他們活躍在多個領域，積極開展扶老、助殘、救孤、濟困、防災減災、搶險救災等活動，“有時間做志願者，有困難找志願者”在這個社區蔚然成風。

二、存在的問題及原因

從實地調研的情況來看，通過開展社區減災工作，在一定程度上增強了社區居民的防災減災意識和避險自救技能，促進了社區的安全與和諧，但是全省社區減災工作的整體水平還不高，主要存在以下問題：

（一）工作發展不平衡。主要體現在城鄉發展不平衡和地區之間發展不平衡。從全省範圍看，城市社區減災工作比農村社區開展得好；武漢市和宜昌市中心城區由於工作主動、抓得早，減災工作已納入當地黨委、政府議事日程，防災減災宣傳活動廣泛深入，因地制宜劃定減災應急避難場所，定期組織應急預案演練，減災工作整體水平較高，其他地區相對滯後。調研組發現，有的社區條件很好，但認識不夠，工作力度不夠；有的條件相對較差，存在畏難情緒，工作積極性不高。

（二）災害應急預案體系不完善。一是基層預案制定存在空白點。全省293%的社區沒有制定災害救助應急預案。二是預案內容不科學。有的預案比較陳舊，沒有根據實際情況的變化進行修訂；有的預案照抄照搬，套用固定模式，針對性不強；有的預案內容簡單，應急措施不具體，操作性不強。三是預案演練不夠。全省有83%的社區沒有對災害應急預案進行演練，預案的實際作用缺乏實踐檢驗。

（三）減災基礎設施建設滯後。一是社區應急避難場所建設滯後。多數社區沒有明確設立應急避難場所，已明確設立的避難場所標識有待進一步完善，功能分區有待進一步加強。如恩施州共有城鄉社區117個，只有11個社區設立了應急避難場所，其中只有5個社區設立了應急標識和指示牌。二是社區應急物資儲備缺乏。絕大多數社區沒有建立專用的應急物資倉儲設施，救災應急存儲物資缺乏。如荊州市498個社區只有14個社區儲備有應急物資，只有1個社區與商家簽訂了應急救助物資購銷協議。三是農村社區缺乏必備的防災減災設施。農村居民住房防災抗災標準普遍較低，災害應急避難場地和應急逃生標誌普遍缺失。

（四）防災減災意識比較淡薄。一是多數基層政府和組織對開展防災減災工作的重要性認識不足，認為防災減災是務虛的工作，沒有抓經濟、抓發展實在，不願意把人力、物力和財力投入到防災減災工作中來。二是大多數社區居民親身經歷的災害性事件較少，難以形成對災害的感性認識，有的認為災害離自己比較遠，存在麻痺思想和僥倖心理，有的缺乏基本的防災避災知識。如在發生雷電和爆發山洪時，有些人強行外出或渡河，被雷電擊中和被洪水沖走，造成不必要的傷亡。如，今年6月19日下午，隨州市出現雷雨大風天氣，隨州職業技術學院兩名學生在大樹下躲雨，接打手機時遭雷擊，導致一人死亡一人重傷。三是大多數社區居民認為防災減災工作需要付出現實成本，而預見的結果在未來不一定存在，付出往往得不到回報，使得社區居民在生活中不重視防災減災。一般的居民家庭都沒有配備安全繩、急救包、滅火器等自救設備。

存在上述問題有多方面的原因，綜合起來看，主要體現在以下三個方面：

（一）指導思想存在誤區。一是在建國後一個相當長的時期內，地方各級黨委、政府和民政等部門存在重抗災救災、輕防災減災的指導思想，對災害發生後的應急救援、現場處置、善後處理等方面給予了高度的關注，投入了大量的人力、物力和財力，而對防災減災工作重視不夠。災害發生後，英勇救災的人可以成為英雄，而平時默默從事防災減災工作的人卻往往被忽視。二是認為現階段的中心工作是抓經濟建設，只要把經濟建設搞上去，防災減災問題就自然會得到解決。三是認為沒有把社區減災工作列入政績考核和目標管理範疇，干與不幹一個樣。四是基層民政部門認為工作多任務重，社區減災工作一沒項目二無資金，多一事不如少一事，沒有把社區減災工作擺到應有的位置。

（二）財政投入嚴重不足。投入不足，是社區減災工作發展較慢的一個重要原因。近年，隨着以人為本執政理念的逐步深入和國家綜合財力的提升，黨和政府對救災工作越來越重視，救災資金投入逐步增加，但是減災工作投入卻很少。XX年底以來，國家為應對金融危機採取了一系列擴內需的措施，投入項目資金達4萬億，但沒有社區減災項目。XX年，我省共投入救災資金67億元，投入危房改造資金8310萬元，但沒有安排社區減災資金投入。武漢市江夏區烏龍泉礦社區，三年來在社區減災工作上的投入不到1萬元，而且還不是財政投入。

（三）宣傳教育力度不夠。一是中國小校的宣傳教育力度不夠。我省廣大中國小校沒有專門的防災減災教材，也沒有安排專門的課時開展宣傳教育和應急演練，使得廣大中國小生防災減災知識得不到普及。二是農村社區的宣傳教育力度不夠。相對於城市社區來説，農村社區由於抵禦災害能力低下，災害對其所造成的破壞性更大，但由於農村社區地處偏遠，防災減災宣傳教育活動往往被忽視。三是宣傳教育的經常性不夠。防災減災要深入人心，就要使宣傳教育活動經常化，但現實往往是“活動來了一陣風，活動完了無影蹤。”四是宣傳教育的針對性不強。社區減災宣傳教育往往是為了完成任務，與社區居民日常生活結合得不夠緊，針對性不強，不注重用重大自然災害、事故災難和公共衞生事件中的典型事例進行宣傳教育，使得社區居民參與防災減災的熱情不是很高。

三、對策與建議

xx在中國科學院第十四次院士大會和中國工程院第九次院士大會上強調：“必須把防災減災作為關係經濟社會發展全局的一項重大工作進一步抓緊抓好。”《國家綜合減災“xx”規劃》把“加強城鄉社區減災能力建設”作為xx期間要重點完成的八項任務之一，明確提出要“推進基層減災工作，開展綜合減災示範社區創建活動”。加強社區減災工作，提高城鄉社區居民避災自救能力和基層災害應急管理水平，最大程度減輕災害損失，保障人民羣眾的生命安全，是貫徹落實科學發展觀的重要體現，是構建和諧社會的重要內容。

湖北是自然災害較為嚴重的省份之一，災害種類多、分佈地域廣、災發季節強、發生頻率高、造成損失重。近年來，在全球氣候變化和經濟社會快速發展的背景下，我省自然災害損失不斷增加，重大自然災害乃至巨災時有發生，我省面臨的自然災害形勢嚴峻複雜，災害風險進一步加劇。據統計，XX-XX年，我省平均每年受災人口達2253萬人、因災死亡人口113人、傷病人口115萬人、轉移安置災民37萬人，農作物受災面積1928千公頃、絕收面積27159千公頃，倒塌房屋974萬間、損壞房屋2661萬間，直接經濟損失14374億元。

加強防災減災工作，把救災工作的重心轉向救災減災並重上來，是國家對自然災害管理的重大轉型，是傳統救災工作的重大變革。XX年，南方特大低温雨雪冰凍災害和四川汶川特大地震災害的慘痛教訓警示我們，加強基層減災工作，全面提高城鄉社區綜合防禦災害的能力和災害應急管理水平，最大程度減輕災害損失，保障人民羣眾的生命財產安全，已經刻不容緩。

（一）加強組織領導。一是要轉變觀念。各級黨委、政府要適應黨中央、國務院關於提高科學發展能力和水平的新要求，順應人民羣眾過上安全幸福生活的新期盼，深入貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，從保障民生出發，切實轉變重救災輕減災的觀念，牢固樹立防災減災與抗災救災同等重要的思想，甚至是防重於救、有備才會無患的思想，努力推進救災減災協調並重和可持續發展。要將社區減災工作納入黨委、政府的重要議事日程，成立綜合減災協調機構，加強對社區減災工作的組織領導。二是要加強協調。各級民政部門要認真貫徹“以防為主，防、抗、救相結合”的方針，積極承擔綜合協調職能，積極爭取黨委、政府對社區減災工作的重視；加強與相關部門協調，整合資源，形成指導和支持社區減災工作的合力。要通過編制實施“社區減災能力建設示範工程”、“社區應急避難場所”等項目，把社區減災工作變成實實在在的項目，爭取領導的更多重視和財政的更大投入，引導社會力量參與社區減災工作。三是要加強基層。鄉鎮（街道）和社區要成立專班，建立健全社區減災組織網絡，建立社區減災工作責任制，把社區減災工作納入目標考核內容；要堅持貼近社區、貼近生活、貼近實際，深入開展綜合減災示範社區創建活動，不斷提高社區居民的防災減災意識和避災自救能力。

（二）強化宣傳教育。一是突出宣傳教育內容的針對性。農村社區要重點開展雷電、大風、冰雹、山洪、滑坡、泥石流等災害防範及逃生技能宣傳教育；城市社區要重點開展火災、地震等災害，生物化學物品和有毒氣體泄露、爆炸，傳染病等公共衞生事件的防範及技能宣傳教育。教育部門應把防災減災知識教育納入教學大綱，明確規定社區中國小校必須安排專門教材和課時開展減災教育，讓中國小生掌握最基本的避險逃生技能。二是注重宣傳教育方式的多樣性。要充分利用社區宣傳欄、宣傳櫥窗，張貼減災宣傳掛圖、資料，建立宣傳陣地；組織社區居民將減災知識編成小品、戲劇等，通過社區文藝活動進行表演，寓教於樂；把防災減災工作納入社區志願者活動的重要內容，組織志願者開展經常性的防災減災知識宣傳教育活動；以重大自然災害和事故災難中的典型事件為例，進行案例教育，引導社區居民增強憂患意識和避險自救技能，自覺配備家庭滅火器、安全繩、應急燈、急救包等必要的防災減災設備。三是開展好主題宣傳活動。要抓住開展512國家“防災減災日”和“國際減災日”活動的契機，每年確定一個宣傳主題，細化活動內容，精心組織實施，把防災減災宣傳教育活動推向深入。

（三）完善應急預案。一是要組織社區開展全面細緻的災害隱患排查，準確掌握社區的災害隱患及災害發生規律，為制定和完善社區應急救助預案提供依據。二是要結合社區環境、居民特點和現有救災減災能力等現狀制定預案，明確指揮機構、應急程序、協調聯動機制和應急反應、羣眾轉移安置、基本生活保障等職責，把預案制定成社區及居民應對突發災害事件的行動指南，把預案所規定的工作職責明確到具體單位和個人。三是要針對災害隱患，積極支持、配合社區，定期組織開展預案演練活動，通過演練查找預案存在不足，及時對預案進行修改完善。年底前，所有城鄉社區要完成預案制定工作，形成“橫向到邊、縱向到底”的預案體系。

（四）推進避難場所建設。一是要確定應急避難場所。要充分利用現有公園、綠地、廣場、體育場、停車場等空地和學校、醫院、福利院等公共服務設施以及整修加固的江河堤防，採取確認、修繕等方式，建立城鄉社區應急避難場所。災害頻發的地方，如宜昌、恩施、十堰等地的地質災害點和大江大河分蓄洪區等，可通過新建的方式建設應急避難場所。二是要逐步完善應急避難場設施及功能。要設置顯著標識和指示牌，劃定緊急疏散通道；要合理儲備必要的應急物資，有必要的牀鋪、被褥、急救藥物等應急物資，對不宜長期保存的物資與商家簽有應急購銷協議；要對避難場所進行合理的功能分區，把廚房、休息區、衞生間等基本生活區分開，保證避難人員的正常生活。

（五）加大資金投入。社區減災工作面臨的最大困難是資金投入不足。據調查，推動社區減災工作深入開展，每個社區每年最少需投入10萬元，其中開展防災減災宣傳教育2萬元，完善社區減災設施3萬元，儲備和更換必要應急物資3萬元，開展災害應急演練活動2萬元。因此，必須建立政府、社區、轄區單位相結合的多元投入機制。一是省級應把城鄉社區應急避難場所建設納入省級基建規劃，採取逐年安排、分步實施的方式，每年安排一定的基建資金用於基層避難場所建設。二是省級財政每年應安排一定的減災經費預算或從省級救災經費預算中安排一部分經費，對減災工作力度大、效果好的社區予以補助，提高基層開展社區減災工作的積極性。三是地方政府應加大投入，每年安排一定的預算用於建立完善減災基礎設施，保障社區減災工作的順利開展。四是地方政府要引導慈善機構等民間組織，將慈善等民間資金投向社區減災項目，推動社區減災工作的發展。五是社區應積極向內挖潛，爭取轄區單位對社區減災工作的支持。