鄉鎮財政隊伍建設的調查報告

根據《關於做好全省鄉鎮財政隊伍建設調研工作的通知》（鄂財函[2010]134號）文件要求，鬆滋調研專班從6月10日開始對鬆滋市基層財政所進行了調查研究。調查對象涉及鄉鎮財政所所長、副所長、在職在崗普通幹部、改革分流人員、離退人員、提前退養人員，鄉鎮黨委、政府領導，鬆滋市局預算科、農村財政管理局、監督局、人教科、調研科等負責人。重點調查單位有八寶鎮財政所、洈水鎮財政所、新江口鎮財政所及沙道觀、氵宛市、南海等財政所。調研方法主要採取系統數據統計分析、分類定點重點剖析、座談會面對面交流、典型案例分析、同類比較分析、公共財政績效評價分析、行為學分析等。

調研基本結論：（1）鄉鎮財政幹部成為農村綜合配套改革的買單者。農村税費改革後，鄉鎮機構合併、人員分流，其後實行鄉財縣管，財政所、經管站合併，並按50%的比例分流人員。合併後的財政所確定為鄉鎮事業單位，承擔了鄉鎮黨委、政府不直接辦理之外的所有公共事務；財政所幹部不是公務員，也不是參公人員，其養老保險、醫療保險同企業一樣，自己掏一半、單位買一半；既不能從行政上提拔，也不能在財政內部調動；工作量對比改革前增長一倍，在惠農政策一項接一項中再增加一倍。分流下崗人員，如同普通工人一樣，四出找工作再就業或自己創業，其中素質高的約60%有了着落，40%的人員成為不穩定對象。

（2）“六個關鍵詞”概括鄉鎮財政幹部現狀。無論是在崗職工還是分流人員，目前的思想狀況、工作狀況、對未來的期待，可以用“失落、頹喪、困惑、感恩、呼籲、吶喊”六個關鍵詞來概括。

（3）鬆滋市動用一切資源維護了基層財政隊伍的基本穩定。自改革開放以來，鬆滋財政各項改革一直走在全省、全國的前列，並以其特有的財政文化先後獲得全國預算外資金管理“鬆滋模式”榮譽、全國財政系統先進集體、全國財政系統新風頌基層先進單位、省級文明單位等殊榮，財政隊伍整體素質較高、集體榮譽感強、團隊管理理念先進。因此，鬆滋市委、市政府及社會各界對財政從政策制度、輿論支持、預算安排、人文關懷等各方面傾斜了鄉鎮財政改革，動用一切可以動用的資源維護了基層財政隊伍的基本穩定。

(4）財政所職能定位不清、幹部身份不明、事權大於財權的現狀導致鄉鎮財政暗流湧動、危機四伏。事權無限大與經費無保障、責任無限與地位最底層、持續的無償付出與長久的無望期盼可能導致基層財政運行系統的崩潰。

(5)重新定位鄉鎮財政所——財政所職能是管理鄉鎮公共財政支出，財政所機構屬於行政單位性質，財政所人員的身份是公務員。

一、改革前後鬆滋市鄉鎮財政所職能、機構、人員演變情況

1、改革前後鄉鎮財政所職能演變。税費改革前，鄉鎮財政是基本完整的一級財政，特別是1994年《預算法》的頒佈實施，鄉鎮的財權和支出範圍擴大，保障能力增強，鄉鎮財政相對獨立的編制財政預決算，管理預算內、外資金。主要履行七項職能：

（1）負責鄉鎮財政的預決算和預算執行管理等工作；

（2）負責農村税收政策的執行和農業四税的徵收管理；

（3）負責鄉鎮國有資產管理；

（4）負責鄉鎮預算外資金和票據的監督管理工作；

（5）負責維持鄉鎮政府的運轉；

（6）負責對鄉鎮“七站八所”實行“零户統管”；

（7）負責鄉鎮政府安排的其他中心工作。

税費改革後，為確保鄉鎮正常運轉，鬆滋市實行了鄉財縣管，把鄉鎮視同市直部門，納入部門預算編制範圍，調整了縣、鄉財政體制與分配關係。改革後鄉鎮財政的工作環境和工作任務發生了很大變化。一是由收支管理型向支出管理型轉變。農村税費改革後，鄉鎮財政所不再承擔組織財政收入這一任務，但鄉鎮財政支出資金量呈持續增加趨勢，支出管理型的特徵十分突出。二是由預算管理型向核算管理型轉變。鄉鎮綜合配套改革取消了“七站八所”、財政所和經管站進行了合併，鄉鎮實行預算管理的單位僅剩鄉鎮政府和財政所兩家，預算管理職能在削弱。通過實行“村帳鎮管”以後，在保持資金所有權、管理權、使用權不變的前提下，實行集中統一核算，鄉鎮財政所的財務核算管理職能得到了增強。三是由維持保障型向服務發展型轉變。隨着國家支持“三農”力度的加大和惠農政策的不斷出台，各項直接針對農民的補貼逐年增多，鄉鎮財政所不可替代地承擔了這些資金的兑付落實工作，而服務羣眾、服務農村經濟社會發展成為當前鄉鎮財政工作的主要內容。税改後的鄉鎮財政所主要履行17項職能：

（1）鄉鎮部門預算的編制與執行；

（2）“鄉財縣管”改革後鄉鎮行政事業單位收支管理與監督；

（3）農村公益性服務中心“以錢養事”資金、財務管理；

（4）上級轉移支付資金、專項資金的使用管理與監督；

（5）惠農補貼資金、社保資金的發放及政策的落實；

（6）新型農村合作醫療基金徵收；

（7）鄉鎮非税收入、票據管理；

（8）鄉鎮國有資產及村級資產、資源管理；

（9）農民負擔監督管理；

（10）農村財務、資金“雙代理”；

（11）農村土地承包管理及土地糾紛調解；

（12）鄉村兩級債權、債務監管；

（13）農村專業合作組織建設；

（14）農村經濟經營統計；

（15）農村綜合改革日常工作；

（16）財政與編制政務公開；

（17）鄉鎮黨委、政府安排的中心工作及其他工作等。

2、機構設置變化。農村税費改革前，鬆滋全市21個鄉鎮、2個開發區，共有21個鄉鎮財政所、2個財政分局，23個經管站。農村税費改革後，鬆滋行政區劃合併為16個鄉鎮，財政所與經管站合併，46家機構合併為16個鄉鎮財政所，各所加掛經管站牌子。合併機構從屬於鄉鎮開發區行政合併，最少二合一，最多六合一。

3、人員配置變化。税費改革前，鬆滋市鄉鎮財政所、開發區分局、經管站共有624人（其中：男441人，女183人）。改革後，在崗270人，分流241人，離退休84人，臨時工29人。按學歷劃分：研究所學歷2人，大學學歷48人，大專學歷332人，中專學歷46人，高中及以下學歷196人。其中，黨員414人。

現有在崗人員270人（不含臨時工29人），其中：男187人，女83人；研究生學歷1人，大學學歷34人，大專學歷203人，中專及高中學歷32人；黨員246人。

從年齡結構上劃分：30歲以下25人，佔總人數的9.3%，31歲—35歲39人，佔總人數的14.4%，36歲—40歲68人，佔總人數的25.2%，41歲—45歲68人，佔總人數的25.2%，46歲—50歲30人，佔總人數的11.1%，50歲以上40人，佔總人數的14.8%。

二、當前鄉鎮財政隊伍建設面臨的主要問題

1、鄉鎮財政所機構性質錯位。從中央有關文件來看，鄉鎮財政所理應為行政編制。中央編辦《關於地方機構改革實施中若干問題的意見（中編辦發[1995]3號）第三條明確規定：“中央核定的各級機關行政編制總額，包括地方税務部門……及鄉鎮財政所的人員”。中共中央辦公廳國務院辦公廳《關於市縣鄉人員編制精簡的意見》（中辦發[XX]30號）再次明確財政所編制為行政編制（原文：行政編制精減範圍是：黨委、政府、人大、政協及工青婦等羣眾團體機關的編制，包括基層工商所、税務所、物價所、財政所、人民武裝部、國家級開發區黨工委和管委會機關的編制及省以下垂直管理部門的機關編制。今後，行政機關不得再使用事業編制）。XX年省鄉鎮綜合配套改革辦公室發文，將基層財政所定位為事業單位，改變了鄉鎮財政所機構性質。究其原因，鄉鎮綜合配套改革是為了鞏固農村税費改革成果，由於時間緊迫，需要快刀斬亂麻，“七站八所”撤銷或轉制，財政所機構性質降格有利於縮小與其他站所命運的差距。而時至今日，財政所雖然免除了農業税徵收的職能，但新徵了更多的財政支出管理的職責，不斷擴大的事權與其機構性質極不相稱；按照“對等性原理”應該及時歸位到行政單位序列。

2、鄉鎮財政所“三管齊下”，職能無法不越位。八寶鎮黨委書記、鎮長張小軍在座談中説，目前財政所的職能依然是管帳管錢管穩定，凡是黨委政府要管的財政所必須管，只是管的內容有很大的變化。一是管帳更規範。村賬鎮管後，20個村居單位、原來“七站八所”“以錢養事”的收支賬務都由財政所負責，全鎮範圍內的財務狀況一清二楚。二是管錢以惠農資金為主。改革後我市對鄉鎮實行部門預算、“鄉財縣管”，只有鄉鎮機關和財政兩家，管錢壓力不大，壓力主要在籌措經費缺口。惠農資金的管理要佔據財政所60%以上的精力，而且支付成本大。三是管穩定。無財政不穩定，“人民內部矛盾80%可用人民幣解決”。全鎮2900多萬元的鎮級債務、村級三角債、土地糾紛，日常應付靠財政為政府擋，財政所承擔了巨大壓力。財政所工作人員目前的狀態可以説，工作苦、待遇差、困惑大。針對現狀，我有三個建議：一是完善財政監管制度。特別是加強對農村公益事業建設監管。如農村公路建設，農民自籌部分不到位怎麼辦？雖然有“農村公益事業促進會”，但只管計劃、管工程完工、不管自籌資金缺口。財政所不加強管理，將會形成新的歷史包袱。二是逐步提高待遇，可以參加政府。三是爭取明確身份。

新江口鎮鎮委副書記、人大主任易法金為財政所呼籲，一定要提高基層財政所地位，明確幹部身份，理解財政所在改革後“貼錢貼米搞服務”的實情，對分流人員出台下崗再就業、創業培訓等優惠政策。

財政所幹部也好、職工也好，他們究竟承擔多大的工作量？看一看八寶鎮財政所的內部分工：

八寶鎮是一個農業大鎮，轄19個行政村，1個居委會，235個村民小組，現有農户19340户，農業人口65334人，勞力40856人，農户認可的承包面積111386.96畝。財政所現有幹部47人，其中在職20人，離退休5人，退養3人，臨時工2人，改革中自願分流6人，下崗分流11人；在職幹部中30歲以下1人，30到40歲4人，40到50歲13人，50歲以上2人，平均年齡為41歲。其中女性5人，男性15人