關於鄉鎮財政隊伍建設的調查報告大綱

根據《關於做好全省鄉鎮財政隊伍建設調研工作的通知》（xx財函[xx]xx號）文件要求，xx調研專班從6月10日開始對xx市基層財政所進行了調查研究。調查對象涉及鄉鎮財政所所長、副所長、在職在崗普通幹部、改革分流人員、離退人員、提前退養人員，鄉鎮黨委、政府領導，xx市局預算科、農村財政管理局、監督局、人教科、調研科等負責人。重點調查單位有xx鎮財政所、xx鎮財政所、xx鎮財政所及沙道觀、xx市、xx等財政所。調研方法主要採取系統數據統計分析、分類定點重點剖析、座談會面對面交流、典型案例分析、同類比較分析、公共財政績效評價分析、行為學分析等。

調研基本結論：（1）鄉鎮財政幹部成為農村綜合配套改革的買單者。農村税費改革後，鄉鎮機構合併、人員分流，其後實行鄉財縣管，財政所、經管站合併，並按50%的比例分流人員。合併後的財政所確定為鄉鎮事業單位，承擔了鄉鎮黨委、政府不直接辦理之外的所有公共事務；財政所幹部不是公務員，也不是參公人員，其養老保險、醫療保險同企業一樣，自己掏一半、單位買一半；既不能從行政上提拔，也不能在財政內部調動；工作量對比改革前增長一倍，在惠農政策一項接一項中再增加一倍。分流下崗人員，如同普通工人一樣，四出找工作再就業或自己創業，其中素質高的約60%有了着落，40%的人員成為不穩定對象。

（2）“六個關鍵詞”概括鄉鎮財政幹部現狀。無論是在崗職工還是分流人員，目前的思想狀況、工作狀況、對未來的期待，可以用“失落、頹喪、困惑、感恩、呼籲、吶喊”六個關鍵詞來概括。

（3）xx市動用一切資源維護了基層財政隊伍的基本穩定。自改革開放以來，xx財政各項改革一直走在全省、全國的前列，並以其特有的財政文化先後獲得全國預算外資金管理“xx模式”榮譽、全國財政系統先進集體、全國財政系統新風頌基層先進單位、省級文明單位等殊榮，財政隊伍整體素質較高、集體榮譽感強、團隊管理理念先進。因此，xx市委、市政府及社會各界對財政從政策制度、輿論支持、預算安排、人文關懷等各方面傾斜了鄉鎮財政改革，動用一切可以動用的資源維護了基層財政隊伍的基本穩定。

(4）財政所職能定位不清、幹部身份不明、事權大於財權的現狀導致鄉鎮財政暗流湧動、危機四伏。事權無限大與經費無保障、責任無限與地位最底層、持續的無償付出與長久的無望期盼可能導致基層財政運行系統的崩潰。

(5)重新定位鄉鎮財政所——財政所職能是管理鄉鎮公共財政支出，財政所機構屬於行政單位性質，財政所人員的身份是公務員。

一、改革前後xx市鄉鎮財政所職能、機構、人員演變情況

1、改革前後鄉鎮財政所職能演變。税費改革前，鄉鎮財政是基本完整的一級財政，特別是1994年《預算法》的頒佈實施，鄉鎮的財權和支出範圍擴大，保障能力增強，鄉鎮財政相對獨立的編制財政預決算，管理預算內、外資金。主要履行七項職能：

（1）負責鄉鎮財政的預決算和預算執行管理等工作；

（2）負責農村税收政策的執行和農業四税的徵收管理；

（3）負責鄉鎮國有資產管理；

（4）負責鄉鎮預算外資金和票據的監督管理工作；

（5）負責維持鄉鎮政府的運轉；

（6）負責對鄉鎮“七站八所”實行“零户統管”；

（7）負責鄉鎮政府安排的其他中心工作。

税費改革後，為確保鄉鎮正常運轉，xx市實行了鄉財縣管，把鄉鎮視同市直部門，納入部門預算編制範圍，調整了縣、鄉財政體制與分配關係。改革後鄉鎮財政的工作環境和工作任務發生了很大變化。一是由收支管理型向支出管理型轉變。農村税費改革後，鄉鎮財政所不再承擔組織財政收入這一任務，但鄉鎮財政支出資金量呈持續增加趨勢，支出管理型的特徵十分突出。二是由預算管理型向核算管理型轉變。鄉鎮綜合配套改革取消了“七站八所”、財政所和經管站進行了合併，鄉鎮實行預算管理的單位僅剩鄉鎮政府和財政所兩家，預算管理職能在削弱。通過實行“村帳鎮管”以後，在保持資金所有權、管理權、使用權不變的前提下，實行集中統一核算，鄉鎮財政所的財務核算管理職能得到了增強。三是由維持保障型向服務發展型轉變。隨着國家支持“三農”力度的加大和惠農政策的不斷出台，各項直接針對農民的補貼逐年增多，鄉鎮財政所不可替代地承擔了這些資金的兑付落實工作，而服務羣眾、服務農村經濟社會發展成為當前鄉鎮財政工作的主要內容。税改後的鄉鎮財政所主要履行17項職能：

（1）鄉鎮部門預算的編制與執行；

（2）“鄉財縣管”改革後鄉鎮行政事業單位收支管理與監督；

（3）農村公益性服務中心“以錢養事”資金、財務管理；

（4）上級轉移支付資金、專項資金的使用管理與監督；

（5）惠農補貼資金、社保資金的發放及政策的落實；

（6）新型農村合作醫療基金徵收；

（7）鄉鎮非税收入、票據管理；

（8）鄉鎮國有資產及村級資產、資源管理；

（9）農民負擔監督管理；

（10）農村財務、資金“雙代理”；

（11）農村土地承包管理及土地糾紛調解；

（12）鄉村兩級債權、債務監管；

（13）農村專業合作組織建設；

（14）農村經濟經營統計；

（15）農村綜合改革日常工作；

（16）財政與編制政務公開；

（17）鄉鎮黨委、政府安排的中心工作及其他工作等。

2、機構設置變化。農村税費改革前，xx全市21個鄉鎮、2個開發區，共有21個鄉鎮財政所、2個財政分局，23個經管站。農村税費改革後，xx行政區劃合併為16個鄉鎮，財政所與經管站合併，46家機構合併為16個鄉鎮財政所，各所加掛經管站牌子。合併機構從屬於鄉鎮開發區行政合併，最少二合一，最多六合一。

3、人員配置變化。税費改革前，xx市鄉鎮財政所、開發區分局、經管站共有624人（其中：男441人，女183人）。改革後，在崗270人，分流241人，離退休84人，臨時工29人。按學歷劃分：研究所學歷2人，大學學歷48人，大專學歷332人，中專學歷46人，高中及以下學歷196人。其中，黨員414人。

現有在崗人員270人（不含臨時工29人），其中：男187人，女83人；研究生學歷1人，大學學歷34人，大專學歷203人，中專及高中學歷32人；黨員246人。

從年齡結構上劃分：30歲以下25人，佔總人數的9.3%，31歲—35歲39人，佔總人數的14.4%，36歲—40歲68人，佔總人數的25.2%，41歲—45歲68人，佔總人數的25.2%，46歲—50歲30人，佔總人數的11.1%，50歲以上40人，佔總人數的14.8%。

二、當前鄉鎮財政隊伍建設面臨的主要問題

1、鄉鎮財政所機構性質錯位。從中央有關文件來看，鄉鎮財政所理應為行政編制。中央編辦《關於地方機構改革實施中若干問題的意見（中編辦發[1995]3號）第三條明確規定：“中央核定的各級機關行政編制總額，包括地方税務部門……及鄉鎮財政所的人員”。中共中央辦公廳國務院辦公廳《關於市縣鄉人員編制精簡的意見》（中辦發[xx]30號）再次明確財政所編制為行政編制（原文：行政編制精減範圍是：黨委、政府、人大、政協及工青婦等羣眾團體機關的編制，包括基層工商所、税務所、物價所、財政所、人民武裝部、國家級開發區黨工委和管委會機關的編制及省以下垂直管理部門的機關編制。今後，行政機關不得再使用事業編制）。xx年省鄉鎮綜合配套改革辦公室發文，將基層財政所定位為事業單位，改變了鄉鎮財政所機構性質。究其原因，鄉鎮綜合配套改革是為了鞏固農村税費改革成果，由於時間緊迫，需要快刀斬亂麻，“七站八所”撤銷或轉制，財政所機構性質降格有利於縮小與其他站所命運的差距。而時至今日，財政所雖然免除了農業税徵收的職能，但新徵了更多的財政支出管理的職責，不斷擴大的事權與其機構性質極不相稱；按照“對等性原理”應該及時歸位到行政單位序列。

2、鄉鎮財政所“三管齊下”，職能無法不越位。xx鎮黨委書記、鎮長張小軍在座談中説，目前財政所的職能依然是管帳管錢管穩定，凡是黨委政府要管的財政所必須管，只是管的內容有很大的變化。一是管帳更規範。村賬鎮管後，20個村居單位、原來“七站八所”“以錢養事”的收支賬務都由財政所負責，全鎮範圍內的財務狀況一清二楚。二是管錢以惠農資金為主。改革後我市對鄉鎮實行部門預算、“鄉財縣管”，只有鄉鎮機關和財政兩家，管錢壓力不大，壓力主要在籌措經費缺口。惠農資金的管理要佔據財政所60%以上的精力，而且支付成本大。三是管穩定。無財政不穩定，“人民內部矛盾80%可用人民幣解決”。全鎮2900多萬元的鎮級債務、村級三角債、土地糾紛，日常應付靠財政為政府擋，財政所承擔了巨大壓力。財政所工作人員目前的狀態可以説，工作苦、待遇差、困惑大。針對現狀，我有三個建議：一是完善財政監管制度。特別是加強對農村公益事業建設監管。如農村公路建設，農民自籌部分不到位怎麼辦？雖然有“農村公益事業促進會”，但只管計劃、管工程完工、不管自籌資金缺口。財政所不加強管理，將會形成新的歷史包袱。二是逐步提高待遇，可以參加政府。三是爭取明確身份。

xx鎮鎮委副書記、人大主任易法金為財政所呼籲，一定要提高基層財政所地位，明確幹部身份，理解財政所在改革後“貼錢貼米搞服務”的實情，對分流人員出台下崗再就業、創業培訓等優惠政策。

財政所幹部也好、職工也好，他們究竟承擔多大的工作量？看一看xx鎮財政所的內部分工：

xx鎮是一個農業大鎮，轄19個行政村，1個居委會，235個村民小組，現有農户19340户，農業人口65334人，勞力40856人，農户認可的承包面積111386.96畝。財政所現有幹部47人，其中在職20人，離退休5人，退養3人，臨時工2人，改革中自願分流6人，下崗分流11人；在職幹部中30歲以下1人，30到40歲4人，40到50歲13人，50歲以上2人，平均年齡為41歲。其中女性5人，男性15人。

在崗人員分工如下：內勤 8人，均身兼數職：其中一名預算會計兼社保專管員、世貸專管員、財政監督員、6家“以錢養事”單位代管會計、政務公開查詢員、婦女及共青團工作；一名資金會計兼非税收入及票據專管員，政府、財政、民政記賬會計和工會會計；一名出納會計兼檔案管理員、信息調研員、企業專管員；一名惠農專管員兼基金會及統籌會計、福利院代管會計；三名村級記賬會計除負責20個村財務管理同時還分別兼任政府財政審核會計、基金會及統籌出納、事務長、農村合作醫療專管員、房產專管員、會管國資專管員等多項工作。外勤12人：除3人包一個村外其餘均包兩個村，具體到對所包村各項基礎數據的摸底、農民負擔監督卡的填寫發放、各種惠農面積的摸底及發放、五保金、優待金、計劃生育獎勵資金、轉移支付資金的結賬發放工作、各種電子表格的填寫電腦錄入工作、村級票據領用繳銷、所包村的憑證賬簿整理裝訂、村級的四次月頭辦公、各種涉農資金的監督檢查、土地糾紛的調處、農村專合組織的申報管理、能源沼氣、“三農”保險、“150”工程、救災農户貼息貸款的核實、農村綜合配套改革等各種包羅萬象的工作，且對以上各項工作均有嚴格的結賬考核制度。

3、鄉鎮財政所辦公條件差、工作經費無保障。16個鄉鎮中卸甲坪土家族鄉財政所與鄉政府合署辦公外，雖然15個鄉鎮財政所都有獨立的辦公場所，但大都建造年代已久，xx年以後建成的僅1個，佔6.7%，1990年至xx年建成的6個，佔40%，1990年以前建成的8個，佔53.3%，由於經費緊張，大多數財政所xx年內沒有維修過。

xx市於xx年實行“鄉財縣管”的財政管理體制，鄉鎮所有收入全額繳入市級金庫或非税收入匯繳結算户。在保證鄉鎮預算管理權、資金所有權和使用權以及財務審批權不變的前提下，明確了鄉鎮財政支出範圍，統一了支付程序，對基層財政所人員經費由市財政局委託銀行按月按人打卡發放，對財政所公用經費實行定項定額核定到所、按月撥付。此外，為充分調動鄉鎮發展工業企業積極性，對新增工業企業税收實行比例返還。鄉鎮財政所經費來源主要是市級年初預算安排的經費，對財政所人員工資和津補貼實行市級打卡發放，另按人平0.5萬元安排公用經費、按每財政所3萬元安排招待經費和6萬元小車經費，全市xx年鄉鎮財政所人員經費和公用經費共安排1248萬元，人平2.44萬元。除此之外幾乎沒有其他任何資金來源。即使部分鄉鎮年終有少量的税收返還收入，也都是鄉鎮政府拿去彌補了自身經費不足。

【xx鎮財政所案例】xx鎮財政所的經費狀況，以xx年為例，市當年對財政所部門預算72.22萬元，其中打卡工資50.38萬元，公費醫療人均400元計1.84萬元，公用經費含小車和招待費20萬元。無預算指標來源的366222元，具體到項為：

1.司機和炊事員工資、補貼及保險：工資2600元/月×12月+保險7000元+補貼4000元=42200元

2.在職幹部下鄉補助：1200元/人×20人=24000元

3.職工醫保單位負擔部分37584元－市局預算部分18400元=19184元

4.職工第13個月及文明創建工資：36757元/月×2項=73514元

5.職工住房公積金單位負擔部分：68564元

6.日常電腦的維護及必要的固定資產的添置：30000元

7.各項惠農資金所需基本成本：50000元

8.村級財務管理及票據所需基本成本：30000元

9.解決分流人員及退休幹部的遺留問題：10000元

10.小車及招待費超支：30000元

11.職工當年調整工資部分:在職10020+元分流5140元+臨時工600元=18760元

【xx財政所案例】現有幹職52人，其中：在崗25人（女同志8人），分流及退養18人，退休9人，另外司機、炊事員各1人。改革後財政所實行的是部門預算，xx年全年市局對所撥款128.91萬元，其中人員經費103.09萬元（含退休），公用經費23.5萬元，醫療保險2.32萬元。全年財政所實際支出179.67萬元，其中人員支出150.23萬元（含住房公積金9.37萬元，撥出經費醫療保險6.38萬元），公用經費29.44萬元（含維修費5.63萬元），缺口50.7萬元。

4、鄉鎮財政幹部為歷史買單，個人待遇嚴重受損。為了順利推進農村綜合配套改革，將財政所明確為鄉鎮事業單位，嚴重損傷了財政幹部的政治待遇和經濟待遇。一是人員身份由行政幹部變為事業單位職工，既不能進市局機關，也不能進鄉鎮政府機關，個人成長空間受到制約。幹部輪崗、提拔、正常工作調動僅能在鄉鎮財政之間進行，與市直機關的交流渠道被完全“卡死”，能力再強也當不了行政幹部。二是經濟待遇偏低。在去年規範津補貼發放過程中，xx市鄉鎮財政所人員靠市委、市政府領導的人文關懷，享受了與市直財政幹部同等的待遇，但沒有制度作為保障；市直財政幹部無需繳納保險費，而且退休後的工資不會降低標準，但鄉鎮財政人員每年都得同企業職工一樣個人繳納一定比例的保險費。其待遇比市直財政幹部低，更不用説與國税、地税、工商等曾經同等身份同等待遇的單位相比。

5、透支付出超負荷，迴應失靈隱患多。無論是在崗職工還是分流人員，目前的工作狀況、思想狀況、對未來的期待，可以用“失落、頹喪、困惑、感恩、呼籲、吶喊”六個關鍵詞來概括：

失落——不知“我是誰”；頹喪——“我心傷悲”；困惑——明天是否有太陽；感恩——我以我心獻財政；呼籲——鄉鎮黨政領導訴真情，為財政所幹部撐起一把保護傘；吶喊——千萬不要把我拋棄！

一直以為自己是幹部身份的鄉鎮財政人員在自己極力推進的農村税費改革後，在鄉鎮綜合配套改革中一夜之間成為沒有職稱的事業單位職工。“我是誰”，一部分當初由局機關“下放”到基層所鍛鍊的所長、副所長開始後悔——多年的努力，結果是永遠失落在鄉鎮事業單位。一部分當初是鄉鎮黨政領導的幹部，因為財政情結回到財政所，最後以事業單位退休職工的身份歸入社會保障對象。普通在崗人員因為親歷競崗分流時的激烈拚殺，一段時間內，異常珍惜這來之不易的崗位。思想境界高的，出於責任感對工作競競業業；自我意識強的，總要考慮“我這樣付出劃不划得來”，期待也許有一天政策環境會變好。

分流人員中60%的暗自慶幸當初自願分流或競崗落聘，經過3年的苦撐苦熬，頭頂已是一片藍天。有學歷、有專業職稱的作為大、中型企業中層幹部，公司對自己的職業生涯已做規劃，前景明朗。適應市場能力強的人，無論是打工還是自己創業，至少擁有每月不低於xx元的收入和對未來的自信。個人綜合素質無法適應市場人才、勞動力需求的40%的分流人員，或無法轉換自身角色，對改革過程中相關人員心生怨恨；或因命運不濟處境艱難，匯成一句內心的吶喊——千萬不要把我拋棄！

市場經濟體制下，無論是人才還是資金或其他資源，始終遵循着價值實現最大化、效益最大化原則，遵循水往低處流的自然法則。

從財政所工作的角度看，在崗人員是中流砥柱，但他們持續長久的透支着自己，熱情在一天天下降，整體年齡一年增長一歲（xx年平均42歲），負荷一年一年增加，待遇差距一年年拉大，業務能力在失去培訓機會的狀況下越來越不能適應工作的需求。如果現行財政所管理體制、運行機制沒有調整，財政所機構性質、人員身份不歸位，待遇不提高，新老交替途徑不明朗，5年後，人員平均年齡47歲，財政所這塊政府系統的基石必定不堪承重而坍塌。

三、鄉鎮財政所重新定位的必要性與可行性分析

從各個層次調查所反映出來的問題看，核心問題是鄉鎮財政所的定位不準，由此引發出鄉鎮財政所職能範圍無法界定，財政幹部身份不明、待遇偏低、情緒不穩等次生問題。因此必須對鄉鎮財政所重新定位。

1、現行法律政策與行政、財政體制改革發展方向的不一致引起定位混亂。《憲法》規定，我國政府設立為中央、省、地市、縣市、鄉鎮五個層次；《預算法》明確，一級政府一級財政；我省財政改革試行省管縣財政體制，xx市各項改革走在全省前列，為緩解鄉鎮困難，實施了“鄉財縣管”，從xx財政的角度看，形成了實際意義上的“三級財政”。xx市鄉鎮財政所隸屬市財政局管理，同時接受鄉鎮黨委、政府領導。日常業務和人事權歸口市財政局統一管理，所擔負的行政工作職能則由鄉鎮黨委、政府協調，鄉鎮財政所既是市財政局的下屬單位又是鄉鎮政府的組成部門。xx市現行財政管理辦法代表了財政改革未來發展方向，而湖北省農村綜合配套改革的相關政策將鄉鎮財政所定位於鄉鎮事業單位，改變了鄉鎮財政所“行政執法”的地位。

2、政出多門的行政現實與身處行政最底層的地位使鄉鎮財政所職能難以定位。財政最高行政機關財政部對改革後的鄉鎮財政所沒有明確統一的界定。如果以財政部財預【xx】406號文件賦予鄉鎮財政所的四項基本職能（完善鄉鎮財政管理，做好農村公共服務；做好涉農補貼工作，認真落實惠農政策；參與專項資金監督管理，提高資金使用效率；加強財務監督，健全鄉村理財機制）來定位的話，財政部其他司室相關要求要不要執行？經管站與財政所已經合併，省農業部門的有關精神還算不算上級指示？而且雙重管理體制決定了鄉鎮財政所既要服從鄉鎮黨委、政府領導，也要按財政部門要求不打折扣。而鄉鎮政府由於是我國最基層的政府，是各項政策的最終執行者，屬於鄉鎮政府事業單位的財政所必須承擔起鄉鎮黨委、政府不直接辦理之外的所有公共事務。

3、以科學發展觀的思路與公共財政理論為座標，能夠找準鄉鎮財政所的準確定位。堅持以人為本，建設全面小康社會的主要任務在農村，讓全民分享改革開放的成果主要羣體是農民，統籌城鄉發展最艱鉅的任務在鄉鎮。“財政”服務經濟發展，落實執行財政法律法規，鄉鎮財政所作為公共財政組織體系的一部分，不可或缺；是公共財政作用於廣大農村、農民的“手”。從財政目前的運行機制、改革最終形成的體制看，鄉鎮財政所的定位是——管理鄉鎮公共財政支出。公共財政理論認為，公共財政收入憑藉公共權力取得，公共財政支出用於公共領域，公共財政政策服從於公共決策。農村税費改革後，以税收為主的財政收入主要靠國税、地税部門徵收，非税收入管理權也在縣市一級；鄉鎮政府是最基層政府，公共財政政策的決策權從中央到地方各級依次遞減。公共財政支出主要用於購買公共服務，公共財政管理主要追求公共產品（公共安全、公共醫療、公共教育等）的物美價廉。因此衍生出惠農資金政策落實、政務公開、新農合資金徵收、農民負擔監管、專項資金監管等等，部分在鄉鎮支出的資金沒有由鄉鎮財政所管理而是由縣市有關部門或財政直接管理，其目的也是為了提高管理績效。

四、對xx市鄉鎮財政隊伍建設及其現狀的評析

xx市624人的鄉鎮財政隊伍，憑藉其人員實行縣市直管的體制、出色的工作業績成為地方黨委、政府部門工作的品牌、長期堅持財政文化建設所形成的軟實力及與時俱進的創新理念等，以改革的辦法化解了鄉鎮綜合配套改革中的一部分深層次矛盾，維護了基層財政隊伍的基本穩定。其做法和經驗可以用以下三句話概括：

1、以無私奉獻和無限服務打造了財政工作品牌。xx財政系統是一個優秀的團隊，無論是税費改革前還是改革後，一大批無私奉獻的幹部成為鄉鎮財政“兩個不打折扣”的重要保障。一是xx市局安排的所有工作不打折扣，二是地方黨政領導安排的工作不打折扣。

【張李林案例】“xx市xx年度十大傑出青年”張李林，紮根山區做奉獻，心懷感恩苦亦樂。從充滿理想的大學校門走出，走進他做夢也想不到的偏遠閉塞的少數民族山鄉，他沒有後悔，有的只是因山區農民生活艱辛的心痛。因為他品質和能力的稀缺，他先後承擔了所內經費出納、預算資金會計、合作醫療監管員、政務公開工作員、包村徵收員、社保專管員、事務長等工作，可他沒有抱怨，有的只是對組織、對領導、對同事的感恩。家住城關，遠離工作地六七十公里，靠着一輛摩托車，他走過了六個春夏秋冬，走過了他人生的戀愛、結婚、做父親的黃金季節。無論是炎夏酷暑還是冷雪寒冬，無論是正常工作時間還是法定節假日，面對丈夫、父親與黨員、財政幹部的角色衝突，他的第一選擇是承擔起後者的責任。他在與朋友們談心時説：“儘管那裏艱苦，儘管...儘管...但我只要想到，沒有我真情的付出，就沒有那麼多山裏農民開心的笑臉，沒有我工作的努力，就沒有鄉黨委、政府領導和各界對財政工作的充分肯定，沒有我無私無怨的奉獻，就沒有領導如此的信任和同事對我的尊重，只要想到這些，我心裏就充滿了感激，對工作就充滿了激情。”

農村綜合配套改革，鄉鎮財政所成為鄉鎮政府“三辦一所”的組成部分，原有的“七站八所”撤銷或轉制，鄉鎮領導能夠直接安排的單位僅有財政所（鄉鎮“三辦”屬鄉鎮內設機構，均為行政編制），凡是鄉鎮黨委、政府不能直接辦理的事項，不管財政所職能如何定位，最終全部由財政所完成，鄉鎮財政所成為實際意義上的不以贏利為目的的無限責任公司。xx全市270名鄉鎮財政在崗人員為16個鄉鎮、251個村（含城鎮社區），2275個村民小組，79.24萬畝二輪承包面積，67.4萬人農業人口提供17項服務。財政幹部無私的奉獻和財政所無限的服務雖然損傷了個人利益、增加了財政所經費開支壓力，但贏得了口牌、贏得了環境。

以培植典型引路和正確的輿論導向減輕了人員分流壓力。鄉鎮財政所、經管站人員分流、機構合併時，xx市財政局持冷靜審慎態度，並經過了精心的策劃。改革前，先後三次組織專班到外地考察，吸取失敗教訓。內部召開研討會，上下共同制定改革方案。部分財政所選擇有才能的人或有創業實力的人作為分流典型，積極鼓勵財政所幹部主動到沿海發達地區圖發展，或投資興辦企業、從事個體經營。改革方案公開，操作過程公開透明、公正公平，財政局黨組成員、科室、二級單位負責人分組現場主持投票表決。改革後，把分流人員的穩定當作財政工作的重要組成部分，由在職在崗人員提供精神、資金、人脈資源等一切可以提供的支持。在年度總結表彰時專門設立“創業獎”，並安排創業、就業成功人員作典型發言。

3、以財政文化建設和情感人文關懷穩定了隊伍。xx市財政系統一直注重文化建設，以財政文化建設充分挖掘幹部潛力。該局堅持以人為本，以黨風廉政建設、行風建設、黨組織建設、文明創建為載體，通過獎懲激勵、制度約束、培訓選拔等方式，加速幹部的成長；通過領導以身示範、先進典型引路、多種形式的學習教育，在全系統播撒一種理念——創新立崗、質量興業，展示一種品質——高雅文明，踐行一種承諾——誠信守諾，執着一個目標——共享財政，聚集一種精神——天天向上，實現一種追求——和諧發展，努力提高財政幹部的創新力、執行力，讓務實進取、幹事創業成為每個財政幹部的價值取向和自我追求。財政文化建設的結果是，財政幹部接受了高標準、嚴要求的工作，也接受了身份失落、待遇偏低、付出大於回報的事實。在鄉鎮綜合配套改革中，財政幹部一次分流241名，無一例上訪事件發生。在職幹部珍惜崗位，恪盡職守，不圖回報。

xx年公務員及參公管理人員的津補貼落實及離退人員的工資發放，使xx的鄉鎮財政幹部得到了一定的安慰。經過xx財政局黨組的極力爭取，市委、市政府領導的再三討論，為表示社會各界對財政工作的充分肯定，為穩定基層財政隊伍的穩定，把鄉鎮財政所幹部的津補貼納入了參公管理的發放範圍，每月按時打卡發放到人。為減輕鄉鎮財政人員經濟壓力，通過財政局與勞動社會保障局協調，按最低標準繳納養老保險費。離退人員在社保領取養老保險金，比離退前工資發放標準降低，xx財政局實行了差額補助辦法。

但穩定中隱憂重重。財政所幹部身份不明、待遇偏低、個人成長空間極其有限、“老有所養”的問題缺乏制度保障，財政所職能定位不清導致的工作壓力超負荷、經費開支無着落，人員結構老化、後備人才無音信，分流人員中的40%再就業困難、少數分流人員家庭生活陷入特困境地等問題亟待解決。

五、加強鄉鎮財政隊伍建設的思路與建議

（一）明確鄉鎮財政隊伍建設思路。鄉鎮財政隊伍是提供“三農”公共服務的終端，是鄉鎮政府不可缺失的重要組成部分，是建立公共財政體系最基層的組織保障。加強鄉鎮財政隊伍建設，要以科學發展觀為指導，以改革的思路處理改革中的矛盾，堅持以人為本，統籌兼顧上級與下級、政府與財政、工作與待遇、眼前與未來、可能與可行等各方情況，合理確定近期與遠景目標，在理論論證與實際可操作之間探索一條解決問題的途徑。

（二）明確鄉鎮財政隊伍建設目標。尊重市場經濟規律，尊重基層財政人員合理需求，以現代團隊管理理念、公共財政管理理念重新構架基層財政人員管理體制、機制，打造一支能力素質高、協助意識強、大局觀念重的學習型、創新型、服務型基層財政隊伍。

（三）明確分層次解決實際問題的方法與途徑。

近期內，一是重新定位鄉鎮財政管理的職能、機構性質，明確鄉鎮財政人員身份。建議省財政廳協同省級有關部門向省委、省政府努力爭取，出台針對鄉鎮財政所管理職能、機構性質，鄉鎮財政人員身份、待遇以及任用提拔的規範性文件。撤除鄉鎮財政與縣市區財政的壁壘，暢通人才流動渠道。明確鄉鎮財政所為行政單位性質，明確鄉鎮財政人員為參公對象，享受行政單位所有的權益和待遇。二是安排鄉鎮財政建設專項轉移支付，加大對基層財政所投入，改善辦公環境，解決經費不足問題。三是整合惠農政策，降低惠農政策落實成本。現行政策，省級涉農補貼補助、專項轉移支付項目多達200餘種，具體到某一鄉鎮的項目也有數十近百。而且項目數、金額數呈逐年上升趨勢。建議通過專家研究論證，合併部分同類項，減少鄉鎮財政所在落實過程中的工作量和難度，降低行政成本。四是加強基層財政人員培訓學習。各級預算要加大幹部人事教育資金支持力度，確保鄉鎮財政幹部每年至少集中培訓一次以上。各級財政出台鼓勵政策，通過自學、參賽、參訓等多種方式提高業務能力。

中遠期，順應行政體制與國際接軌、財政管理以提高公共服務質量和效益為追求的大潮流，在不斷優化的行政體制、財政體制大背景下重新找到鄉鎮財政所的定位。一是順應政府扁平化趨勢，不再強調以“一級政府一級財政”實化鄉鎮財政所的預算管理職能。按國際慣例，我國中央、省、地市、縣市、鄉鎮五級政府在不遠的將來，會形成中央、省市（區）、縣三級政府的格局。改革開放30年來，我國經濟體制改革先行一步，行政體制改革滯後。界於經濟與行政之間的財政，正處於改革的風口浪尖之上，一方面要完善經濟體制改革，建立與之相適應的公共財政體系；一方面要以財政職能和財政自身改革帶動和促進行政體制改革。目前，我省從財政體制上實行“省管縣”、xx市全面實施“鄉財縣管”，基本上形成了“中央、省、縣市”三級財政體制，某種意義上説，鄉鎮財政所已成為縣市財政的派出機構。二是以五年以後的宏觀政治經濟背景設定鄉鎮財政所可能承擔的公共服務，並以此確定需要的人員數量與能力素質要求。市場經濟體制下，通過市場無法解決的問題必須通過政府提供的公共服務來解決。行政成本過高、政府運行績效偏低的現狀將逐步改善，公務員隊伍再次膨脹的可能性很小，預計五年內整體呈下降趨勢。鄉鎮財政隊伍納新或分流人員的重新上崗將被擱置，五年內到齡即退，將有15%的比例自然減員。xx鄉鎮財政所在崗人員約為230人左右。五年後可能“退一進一”。因此，目前45歲以下人員無特殊情況的，都必須學會微機操作，能適應辦公自動化要求。隨着政策的不斷完善，財政內部協調機制的有效性越來越強，財政工作壓力會有所減輕。三是架起鄉鎮財政所現狀與五年願景的堅實橋樑，妥善處理好過渡期可能出現的各種矛盾。隨着國家經濟實力的增強，財政所工作經費將會得到保障。如果各級政府對財政所幹部的學習培訓從各方面予以支持，幹部能力素質的提高將一定程度地緩解工作壓力。分流人員中能適應市場競爭環境的人員可以繼續實行60%、70%的工資津貼保障或一次性買斷身份。分流人員中的弱勢羣體是過渡期需要重點解決的難題。