關於城市資產運營情況的調查報告大綱

關於城市資產運營情況的調查報告

調兵山市人民政府市長劉中華

城市資產運營就是指利用城市自身功能吸納資金，把城市的有形資本和無形資本，運用市場機制，進行優化配置，使城市資源利用的經濟效益和社會效益最大化的一種過程。在無形資產方面有城市的品牌、文化、人文素質、軟環境建設等，在有形資產方面包括土地、礦藏等，怎樣充分發揮這筆資產效應，利用它來為城市經濟建設籌集資金，帶動城市經濟持續、健康地發展，是當前各級政府普遍關心和探索的永久課題。調兵山市從1998年開始在土地、客運市場、城市載體以及無形資產等方面進行了探索和嘗試，取得了一系列成績，積累了一定經驗。

一、城市資產運營情況

1、城市國有土地資產運營方面

土地是最大、最根本的城市資產。據測算，我國目前國有土地資產總量在25萬億元人民幣左右，數倍於8萬億元的其他國有資產。我市經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓工作起步在鐵嶺各縣(市)、區中是最早的。自99年以來，根據國土資源部、遼寧省國土資源廳和鐵嶺市的有關規定，特別是國務院2001年4月《關於加強國有土地資產管理的通知》文件下發以來，我市開始着手運作這項工作。為了做好招拍掛工作，市政府先後召開了四次市長專題辦公會和政府常務會，專題研究如何做好經營性土地使用權招標拍賣工作。為保證政府壟斷土地一級市場，增加政府對土地市場宏觀調控能力，我市於2001年7月成立了"鐵法市土地開發整理儲備中心"，制定了《鐵法市實施〈閒置土地處置辦法〉細則》、《鐵法市土地儲備暫行規定》、《鐵法市出讓國有土地使用權招標拍賣工作實施方案》，成立了"鐵法市招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權工作領導小組"，並於2002年8月在國土資源局建立了"調兵山市土地交易市場"，對經營性土地使用權實行公開交易。2004年，我市成立了"城市資產運營領導小組"。今年以來，對輕工街市場、調兵山市場等地的成功運作，有力地吸收了大量城市建設資金。1998年到現在，我市共掛牌出讓國有土地17宗，收取土地純收益3800餘萬元。

2、城市無形資產運營方面

市城市無形資產運營主要在兩個方面進行了嘗試，一方面，户外廣告牌匾。我市成立了户外廣告牌匾管理辦公室，制定了《户外廣告牌匾管理辦法》和《户外關高牌匾招投標實施辦法》。通過招商引資的方式向外省市擴展，目前已有幾個準備投資設立户外廣告牌匾的商家（華惠廣告公司、順峯公司等）。調兵山大街、仿古街、鐵秀路等街路和立交橋兩側已經設立了多種類型的户外廣告牌匾。另一方面，公用事業改革。我市公用事業改革的對象主要包括城市公共交通、供水、供熱等。1999年，通過招商引資引來黑龍江雞西客商投資城市客運，成立了調兵山市客運公司；對供熱、供水公司的改革主要是實行企業化管理；自2004年起，我市自己拿出一部分資金，同時尋求合作伙伴，共籌資７０００餘萬元開始建設我省縣級城市中的首家污水處理廠，目前土建工程已經結束，進入設備安裝調試階段；2000年，為了淨化市容市貌，保證交通安全，我市對三輪車進行了清理整頓，共取締人力三輪車600餘台、機動三輪車（客運）400餘台。同時，對出租車市場進行了整頓，將原來的零亂經營改為集約式經營，通過招商引資引進富士公司，後又成立了通達公司和天興公司，對出租車實行統一管理、統一收費，並且實施總量控制，目前全市共有出租車680台，每年交納費用50多萬元。

3、旅遊資源開發利用方面

我市具有極其豐富的金文化資源，儘管旅遊產業起步較晚，但是發展的速度很快。2002年我市成立旅遊局，確定了旅遊發展思路，在鐵嶺市旅遊總體規劃指導下，編制完成了旅遊總體規劃，重點風景區也都制定了開發建設規劃。2000年以來，我市投入近億元資金完成了兀朮城、兀朮閣、神龜亭等具有金代特色的旅遊景點建設工程及明月禪寺、環山風景路建設工程，同時利用現有的鐵煤集團現有的20台蒸汽機車資源，開發了蒸汽機車旅遊項目。調兵山風景區2003年通過遼寧省旅遊局專家組的考核，被評為國家AA級風景區、省級風景名勝區，蒸汽機車遊覽區被評為國家AA級風景區，併成功地協辦了兩屆蒸汽機車國際旅遊節。兀朮城作為"遼金四大古建"之一，成為2004年東亞旅遊博覽會遼北地區主要代表景點之一。2003年全市旅遊總收入6744萬元，2004年全市旅遊總收入7697萬元，比2003年增長了14.13%。

4、城市載體運營方面

2002年我市在城區北面建成了2.96平方公里的城北工業園區，投資1185.3萬元建設工業園區基礎設施，起步區1平方公里基本實現了"五通一平"（道路通、供水通、供電通、排水通、通訊通、場地平）。同時，制訂了工業園區專項招商引資政策，吸引外地資金進入。目前，園區內入駐企業14家，資產總金額達9億元人民幣，計劃明年5月前達到40家企業。鑑於工業園區的成功經驗，為了更好地運營城市資產，今年10月末，我市又在城南拿出10平方公里土地，建設城南工業園區，其中開發區起步區佔地5.6平方公里，建成後將主要引進高新技術企業。同時計劃開通中央大街南段和新梨公路兩側，建立工業走廊。

二、存在的問題

1、市、礦兩個土地運營並存。我市目前沒有實現真正意義上的土地統一規劃、統一儲備、統一收購、統一供地。究其原因：主要是我市國有土地大都掌握在鐵煤集團手中，而且這部分土地有許多黃金地段，鐵煤集團的開發利用(游泳館、萬福源超市等)屬改變土地用途。從城市建設改善角度來講，鐵煤集團的建設的確推動了我市的城市建設步伐，改善了城市總體環境。但從另一個方面來説，鐵煤集團掌握相當存量的國有土地使用權自行處置使用，對我市土地使用權市場激活、發展又起到相對抑制的作用。從住宅、商業開發，鐵煤集團每年都利用其存量土地在建設，要使其納入全市土地市場整體運營具有相當大阻力。

2、對土地資產運營的研究不夠。比如土地市場運作缺乏規劃，地塊的選擇有盲目性和隨機性，何時向市場推出何地缺乏科學合理的論證，或者論證經不起推敲；對土地的市場價格缺乏科學合理的論證，非專業人士確定專業價格，不利於土地市場的健康有序發展；房產隱型交易，必然帶來土地的隱型交易，不利於土地市場的規範化建設；收購儲備制度還不完善，由於缺乏資金，政府不能做到對所有的閒置土地全部收購。

3、金文化開發力度不夠。近幾年，我們對旅遊基礎設施建設投入近億元資金，已經擁有了一定的硬件設施，但在一定程度上還不能滿足遊人對"金文化"旅遊的需求。景區內沒有以"金文化"為核心的景點，而且至今沒有一處城市標誌性的雕塑，沒有一處大型廣場，仍不具備接待大型會議、舉辦大型會展和活動的能力，容留客人能力差，對外吸引力不強。一些大的旅遊團和豪華團我市不敢接，大多數遊客當天游完當天走，造成調兵山市旅遊綜合效益難以提升。

4、無形資產開發滯後。現在只侷限於户外廣告牌匾，雖然調兵山市的户外廣告牌匾運營取得了一定的成績，但是與調兵山本身城市的發展有不協調之處。調兵山市城市整潔，"七張名片"聚於一身，而且正向國家級園林城市目標邁進，與之相比，城區廣告牌匾就不能充分體現時代性，不能適應人們的欣賞水平的提高。在工作上缺少創新，在廣告牌匾的設計上樣式單一，只是為做牌匾而做牌匾，缺少功能上的多樣。其他的無形資產我們開發利用還不夠，例如街路、橋樑的冠名權等，還沒有充分開發和利用。

三、幾點建議

1、規劃先行，確保資產高水準經營。經營是個系統工程，以一整套程序作保障，特別在經營城市上，規劃要先行。一是地方經濟發展規劃要先行，我市地方經濟規劃是以煤炭資源發展為主，側重發展建材、食品加工及輕紡等工業，我們必須依據這一發展規劃實行科學供地。二是土地利用總體規劃要先行，我市土地利用總體規劃是經省政府批准、帶有法律性、強制性的規劃，因此城市發展、經營城市資產必須符合土地利用總體規劃的要求，做到政府壟斷一級土地市場，實現一個口子進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水，確保土地收益不再流失。經營性用地必須實行招拍掛，經濟適用住房建設必須符合國家相關規定。三是城市發展建設規劃要先行，在調兵山市區內，不論上什麼項目建什麼樣的企業，都必須符合城市發展建設總體規劃，否則不能供地。加快實施"兩部"、"三線"的經營戰略。"兩部"即中心城區的南部和西部，南部是我市城市發展的預留區，區位及相關條件較好，可進行一定規模的商住、無污染的工業企業開發利用。西部屬山區，環境較為優美，應重點搞好自然和人文景觀相結合的旅遊開發，從而提升城市的品位。"三線"即沈環線、新梨線和仿古街沿線。這"三線"不論是存量的國有土地還是集體建設用地都相對較多。目前，市委、市政府已經確定以"新梨線"附近的工業園區為中心，公路兩側為延長帶，進行工業帶開發。我們認為還應在"沈環線"兩側建設高新農業產業開發帶，提升調兵山市農業產業形象。仿古街沿線是商賈雲集之地，應通過二次開發，將建安處南門到仿古街南口進行整合，甚至可包括"輕工街"兩側鐵煤職工住宅一併考慮，按城市建設發展規劃進行總體安排，綜合開發，這樣則可使城市黃金地段的土地資產效益最大化。

2、建立組織，統一負責資產運營。城市資產運營涉及方面較多，各自為政必然導致城市資產效益的"縮水"。從全國各地的情況來看，政府作為資產運營的主體，還將在很長時間內存在，因此，必須建立一個城市資產運營管理機構，負責城市資產運營的研究、情報的收集、運營的規劃，增強城市資產運營的前瞻性、預見性，提高城市資產運營的整體水平。

3、完善土地市場，盤活閒置地塊。對以劃撥方式取得國有土地使用權而閒置的土地，要依法收回，重新出讓。加強對改制、破產企業佔用地的管理，凡以劃撥方式取得土地使用權的，一律實行有償使用，具體辦法是先收回土地使用權，然後辦理轉讓。實施土地置換，實現土地增值。政府可通過土地置換予以合理補償的方式，將城區內佔用黃金地段的企事業單位遷至其它地段或中心城外，特別是對鐵煤集團，我們有過與其成功置換的例子，要持積極合作的態度與鐵煤集團協調，騰出黃金地段招標拍賣，這樣既可實現土地增值，又可以做到企事業單位和政府雙贏。另外目前亟待開發利用的"來福大廈"、"百貨大樓"雖然已由有關商業銀行收回，但應從經營城市資產的角度考慮，與銀行協商實行最低的價格、最好的優惠政策，盤活這兩處以及類似的存量國有資產。

4、創新工作，加快無形資產的開發。要借鑑外地經驗，結合本地實際，確定無形資產開發的重點。城市管理綜合執法局在對户外廣告牌匾進行監察、管理、處罰，保證廣大廣告商和經銷商利益的同時，應該創新工作方式，變被動為主動，積極與廣大商家去溝通和協商，讓廣大商家真正認識到户外廣告牌匾的重要性。同時，通過媒體等加大宣傳力度，並設計一些樣式新穎、獨特的燈箱式小型廣告牌匾，可以帶有一些其他功能的，比如，可以供市民坐下休息的等等。還可以結合街道的特點，增加一些新穎獨特的户外廣告牌匾。應該加大對道路、橋樑冠名權的宣傳力度，加強城市品牌建設，通過提高軟、硬環境建設水平，樹立"遼北明珠"的城市形象。

5、加強城市功能建設，完善旅遊基礎設施。在城市建設和改造上，把"大旅遊"思想貫穿其中。對現有的賓館酒店加強指導和管理，提高服務質量和水平。儘快修建一所四星級酒店，提升我市接待能力。積極建設我市旅遊規劃中的六大部分，即三主三輔（三主："金文化"旅遊、佛文化旅遊、休閒度假旅遊；三輔：工業觀光旅遊、都市農業旅遊、城市風光旅遊），致力於打造"金文化"旅遊品牌，大力開發我市的鎖龍溝旅遊項目，努力解決我市旅遊景點單一問題。儘快在短期內拿出我市一條旅遊精品線路，使我市的旅遊市場活起來。