財政審計如何給人大服務問題思考

預算執行審計是《審計法》賦予國家審計機關的職權，是國家審計的永恆主題。國家審計機關依法履行預算執行審計，接受人大的監督，做好對人大的監督服務工作是義不容辭的職責。人大按照《預算法》、《監督法》審查和批准預算、決算，依法對財政進行監督，當好審計的“後盾”，是人大的職責。在財政審計工作中，審計接受人大監督，為人大服務做了大量工作，也取得了一定成就。但由於諸多因素，國家審計機關在接受人大監督，主動配合人大，搞好財政審計工作還存在一定差距，也顯現了一些薄弱之處，有待加以改進。為此，本文就財政審計如何為人大監督服務，提出以下不成熟的思考。

一、審計和人大的關係

財政預算監督是由人大、審計、紀檢等部門組成的外部監督體系。人大依法對財政部門執行國家的有關財經法律、法規情況，預算執行情況實施監督，是財政監督體系中最高層次、最高權威的監督。審計依法實施對預算執行情況的監督，是對公共財政管理所必需的一種專業性的監督，具有公允性監督的本質特徵。

二者依法行使對財政的監督，目標一致，具有統一的關係；同時二者又有相對獨立性，存在監督與被監督的矛盾關係。因此，二者是矛盾的統一關係。

1、統一性表現：首先，目標一致，是為了推動公共財政體制改革；其次，互相促進，人大通過對審計的監督，促進審計提高質量，有利於審計查處問題的整改，提高審計威望；人大利用審計監督的工具，更好利用審計成果，有利於提高人大對財政的監督質量。

2、獨立性和監督與被監督的矛盾表現：首先，監督與被監督關係，審計既要對政府的負責，又要做好對人大的服務，其實是一種制度上的矛盾。審計機關作為政府的內審，必然先要把政府的要求和利益擺在首位，審計機關代表政府向人大提交審計工作報告難免會打折扣。其次，相對獨立性，預算執行審計與人大監督都是依法開展工作，審計是在政府領導下開展審計工作。

二、財政審計為人大監督服務方面存在的主要問題

（一）體制上的缺陷。

目前，我國的審計體制屬於行政型體制，審計機關屬於政府的組成部門，實質上屬於政府的內部審計監督。國家審計機關直接對政府首長負責，同時也對人大負責，依法接受人大監督。由於體制原因，國家審計機關在對政府負責的同時，又必須對人大監督服務的選擇上，更偏重於對政府負責。因此，審計提交給人大的財政預算執行審計報告，必然會經過政府審查，這樣形成的報告往往是經過篩選、過濾的，難以保證財政審計的“原汁原味”，影響了審計客觀、真實性。

（二）審計與人大缺乏有效的合作機制，優勢互補沒有發揮出來。

審計和人大存在配合上的不夠協調，存放在“兩張皮”的關係，沒有真正建立財政監督的合作機制。審計是監督財政的專業組織，具有專業性強的特點。但審計缺少人大的權利支持，影響審計執法力度和審計權威。人大是最高權力機關，具有權威性，但人大在監督財政方面缺乏審計的專業配合，對財政監督缺乏第一手資料，很難掌握客觀真實的預算執行情況，也影響人大對財政的有效監督。

（三）預算監督法規體系不完善。

預算法規比較滯後，1994年《預算法》頒佈至今已經14年，與公共財政體制改革極不適應，隨着市場經濟體制改革的深化，增加了審計依法判斷和審計的難度。預算執行的監督依據是《預算法》《審計法》等法規，而預算法規的解釋權在財政部門，這樣的解釋必然是為財政部門“解套”。

（四）人大缺乏一定的專業人才。

人大對預算的監督形式重於實質，預算審查處於“政府怎麼報，人大怎麼批”。人大預算監督缺位，主要是對財政預算執行的實質性監督。究其原因是多方面的，首先，人才缺乏和力量不足。第二，政府提交給人大審查的預算草案、預算執行情況報告、決算草案專業術語高深，項目不細，在人大缺乏專業人才的情況下，增加了人大開展實質性審查帶來難度。

（五）審計獨立性依然較差。

《審計法》明確“地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責並報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主”。審計監督為政府和政府首長服務，實際上是屬於國家的內部審計，因此，審計的獨立性是比較有限的。經濟依賴關係影響審計獨立性，國家審計機關在財政財務關係上屬於同級財政，在經濟上與同級財政有着依附關係，造成審計監督財政預算的軟弱無力，經濟上的依賴性必然會影響審計的獨立性。

三、搞好財政預算審計為人大監督服務的建議

（一）順應審計體制，促進財政審計事業的發展。

在中國特色社會主義國家，國家審計至少在相當一段時期內，依然屬於行政型審計體制。審計既要對政府負責，同時又要對人大監督服務，審計必須找準生存和發展的“平衡”點。在現行體制下，儘可能賦予審計工作上更強的獨立性，在審計手段上賦予一定的辦案偵查權，適度提高審計部門的行政級別，提高審計權威，提高審計處理處罰權，最大程度的發揮財政預算審計在經濟監督中的作用。

（二）深化預算執行審計，改善對人大的監督服務方式。

我國審計機關預算執行審計為人大監督服務主要是採取兩個報告的方式，即“審計工作報告”和“審計整改情況報告”。新形勢下審計對人大的服務要積極創新發展，首先，財政預算審計關口前移。審計機關應積極主動配合人大參與預算編制初審，對預算草案編制的合法、合理、真實和準確性進行審計，為人大提供專業支持。促進預算編制的合法、科學、公開、公平、公正、透明、細化。第二，積極開展預算事中審計。配合人大對財政預算執行情況的經常性監督工作。第三，完善預算執行審計報告方式。緊緊圍繞兩個報告開展財政審計工作（審計工作報告和審計整改情況報告），爭取人大重視，促進被審計單位落實整改。第四，加大審計結果公告力度。提高審計權威，發揮輿論監督。第五，逐步探索部門決算審籤制度提高決算質量。

（三）建立審計和人大的合作機制，實現審計和人大的優勢互補。

建立審計機關和人大的合作機制，發揮各自的專長，放大監督質量和能量。探索審計和人大預算監督制度合作機制，審計和人大定期工作研討，人大定期視察審計工作，審計定期向人大彙報工作。建立起以預算項目預審基礎，以事中及時監督為中心，以必要的事後抽查和專項檢查補充，相互協調、相互制約、分工合理的預算監控運行機制。探索權威性和專業性結合的政治體制。如人大財經委和審計機關相互兼任領導職務，把審計的專業性優勢和人大的監督權威性有機結合起來。實現信息共享。審計和人大之間建立信息網絡，互通信息，提高監管的時效性和準確性。

（四）人大要做好審計的後盾，提高財政預算監督水平。

人大要做好審計的堅強後盾，幫助審計排除預算執行審計阻力和干涉，防範和制止預算執行審計中不適當的政府行為，確保依法獨立行使審計監督權。完善《預算法》等財政監督法規，確保依法預算監督有法可依。充實人大財政監督專業隊伍，提高預算監督能力。充分利用預算執行審計成果，發揮輿論和媒體的監督作用，健全預算執行審計查出問題的整改和責任追究制度。

（五）加強審計隊伍建設，提高審計人員綜合素質。

為搞好財政審計工作，做好人大服好務工作，審計機關必須建立一支知識全面、結構合理的審計人才隊伍。抓好隊伍建設，搞好人才培養規劃，實施分層次、多形式的教育培訓，全面提高審計綜合素質，確保充分發揮審計保障國家經濟社會運行的“免疫系統”功能，全面提高依法審計能力和審計工作水平，順應審計事業發展需要。