旅遊公共服務問題思考

黨的*以來，以xx為總書記的黨中央堅持科學發展觀，制定了通過行政管理體制改革，轉變政府職能，規範行政權力，建立服務性政府的戰略舉措，明確把“基本公共服務體系更加完善，政府管理和服務水平有較大提高”作為構建和諧社會的目標和主要任務。按照中央和國務院的要求，結合旅遊業發展實際，國家旅遊局黨組把“服務於和諧社會建設，進一步轉變職能，建設服務型機關”作為一項重要任務在今年初提出來。這不僅是落實中央決策的自覺行動，也是對旅遊業階段性發展特徵的自覺把握，對於推動旅遊業又好又快發展，實現建設世界旅遊強國目標具有重要而深遠的影響。為此，有必要就什麼是旅遊公共服務、建立旅遊公共服務的要求以及如何加強旅遊公共服務等問題進行深入研究。

一、旅遊公共服務的基本構成

旅遊公共需求是旅遊部門存在的客觀需要，決定着旅遊部門活動的範圍。旅遊部門的職責和功能就是為了滿足旅遊公共需求。從我國旅遊業發展的實踐看，旅遊公共需求是隨着旅遊的消費水平、產業規模和社會功能的不斷提升而變遷並逐步擴展的。如改革開放初期，旅遊業承擔着為國家創匯的任務，旅遊部門的重要職責就是利用公共資源組織有效供給，為廣大海外遊客提供服務;隨後進入產業規模擴大和設施建設階段，旅遊部門通過財政支持、規劃引導和標準推廣等措施，建立了一系列嶄新的旅遊公共服務;當前和今後一個時期，構建和諧社會成為中心工作，旅遊部門需要發揮綜合功能，更好地為滿足人民生活質量提高以及擴大就業等需要，建立和完善旅遊公共服務體系。因此，從旅遊業的發展規律看，旅遊部門與其他政府部門一樣，有着共性的公共服務，但更多的是基於國情和旅遊業發展的綜合性而衍生出來的公共服務，需要我們不斷深化認識，把握規律，促進發展。

(一)基礎性旅遊公共服務。它是政府公共部門生產的、提供全體社會成員平等消費和享有的無差別公共服務。主要包括：

1旅遊基礎設施建設。如交通運輸設施設備、公共景觀和環境建設、交通和景區旅遊集散點的休憩設施等。

2旅遊公共信息平台。主要指面向社會、市場、遊客和旅遊相關企業、從業者提供的公益性、基礎性的信息服務。如：目的地的道路與旅遊設施標誌系統、遊客服務中心及旅遊資訊發佈系統等。

3旅遊生態建設與保護。重點旅遊區及周邊地區、主要風景廊道生態植被保護與恢復，旅遊城鎮環保基礎設施建設，重點遺產環境保護等。

4旅遊公益事業。旅遊教育培訓，包括旅遊專業人才培養、職業技能培訓以及國民旅遊素質教育等;旅遊社會功能，如促進旅遊就業、扶貧等公益事業。

(二)市場性旅遊公共服務。它是既能滿足公共需要，又能滿足企業和個人需要，可以吸收企業、非政府組織共同參與，通過市場競爭方式進行生產的公共服務。主要包括：

1旅遊公共資源開發與管理。如編制區域性旅遊開發規劃、組織對國家自然和文化遺產的開發管理、協調相關資源的開發利用等。

2旅遊公共安全保障。包括旅遊安全監測和預警、旅遊安全基礎設施建設、旅遊公共突發事件應急救助、國際旅遊安全合作等。

3旅遊交流、合作與宣傳。主要是旅遊目的地形象宣傳、國家重點產品及市場推廣、國家間旅遊合作和大型旅遊公益活動等。

4旅遊消費促進及福利。比如不斷優化旅遊消費環境、保護消費者權益和處理各種利益訴求、鼓勵和促進各種旅遊福利政策出台等。

(三)管理性旅遊公共服務。它是政府為了維護旅遊經營公平，建立有序的旅遊市場秩序，對旅遊經營單位所產生的管制性公共服務。主要包括：

1對從事旅遊經營的企業和個人，進行必要的市場準入審批及複合、年審等。如旅行社經營許可和導遊從業許可等。

2制定和推廣國家級旅遊服務規範和標準。目前在我國比較成功實施的飯店星級評定就屬於此類。

3旅遊行政管理部門依據有關法規，對違反法規的經營行為進行行政處罰。

4協調相關的非政府組織開展合作。旅遊行業協會是旅遊市場主體的代表，通過協會實施管理是今後的發展趨勢。

二、旅遊公共服務的現狀分析

(一)旅遊行政管理延續回顧。改革開放以來，我國的旅遊行政管理大體經歷了三個階段：

企業管理階段。以旅遊直屬企業和事業單位為主要行政對象，把提供有效供給、搞好經營管理作為主要目標，進行重點帶動和管理，時間大約從20世紀70年代末至80年代中期，延續了1個五年計劃。

行業管理階段。以旅行社、飯店、車船、購物點和旅遊直接從業人員為主要行政對象，把擴大供給規模、規範服務行為作為主要目標，實施法規、標準等規範指導，時間從20世紀80年代中期至90年代末，延續了三個五年計劃。

產業促進階段。以旅遊產業羣和消費市場為主要行政對象，把整合資源、優化環境和協調促進作為主要目標，逐步確立了“完善產業體系、提高產業質量和發揮產業功能”三大任務，時間從本世紀開始延續至今。

(二)現有旅遊公共服務的主要特徵。總體看，我國旅遊公共服務與國家行政體制改革、推進公共服務的發展相同步，在不斷適應社會主義市場經濟體制的需要中，逐步發展、深化和完善，初具旅遊公共服務架構。同時，在實踐中也形成了一些行業性服務特徵。

1圍繞國家政治經濟發展大局開展服務。我國現代旅遊業始發於改革開放之初，在近三十年的不同時期裏，圍繞國家政治經濟發展的需要，在創匯、扶貧、就業、拉動內需、新農村建設等重大中心工作中，積極主動發揮產業的綜合服務作用，做出了明顯的貢獻。

2着眼提高全民生活質量創新服務。隨着經濟社會發展和人民生活水平的不斷提高，旅遊已經成為億萬大眾的生活需要。為保證入境、出境和國內三大旅遊市場健康有序發展，滿足不同的旅遊消費需求，各級旅遊部門不斷創新服務，在公共設施、資源保護、安全保障、信息引導、危機管理等多項領域，開創性地建立和完善了旅遊公共服務;特別是黃金週制度的實施，開創了世界上最大規模的多部門、多級別的假日旅遊協調保障服務機制。

3立足旅遊產業發展規範服務。我國旅遊業從一個資源大國發展成為世界旅遊大國，建立起了比較完整的旅遊產業體系，很重要的成功經驗就是通過政府主導，遵循產業發展規律，在旅遊服務標準、市場經營規則、宣傳推廣促銷、市場要素培育等方面，採取得力措施，積極推動了各種服務規範化發展。

4促進國家和平發展對外服務。我國旅遊業從發展之初，就承擔了民間外交和對港澳台的任務。隨着我國旅遊業在世界的崛起，這種對外服務功能進一步強化，在擴大對外交流、促進港澳經濟繁榮和加強對台工作中的影響得以提升，其服務領域、服務內容和服務手段都有了長足的進步。

(三)當前存在的主要難點和問題。在充分肯定旅遊公共服務取得成績的同時，我們也必須清醒地看到，按照全面貫徹落實科學發展觀和構建和諧社會的要求，我國旅遊公共服務還有不適應和不完善的地方。就全國而言，旅遊公共產品供給短缺和公共服務能力不強，是目前的一個普遍問題和突出難點。主要表現在以下方面：

1行政職能錯位、缺位和越位現象仍然存在。受計劃經濟的慣性影響，各級旅遊行政管理部門的職能轉變還缺乏明確的目標，遊離於微觀管理與宏觀管理之間，公共服務職能相對薄弱;仍然習慣直接面對企業和市場進行管理，管了一些不該管也管不好的事，造成行政資源配置不盡合理，效能低下;行政執法體制不健全，依法行政的能力有待提高。

2應對大眾化旅遊發展的準備不足。大眾化旅遊發展階段是推動旅遊公共服務的最佳機遇期，但各級旅遊管理部門對公共產品需求缺乏認知，沒有建立相應的工作機制，公共服務建設明顯滯後於旅遊公共需求，暴露了有效供給不足的問題。

3綜合發揮旅遊產業功能的難度增大。應該説，旅遊公共服務依賴於產業功能的綜合發揮。但是隨着旅遊業的持續發展、產業鏈的拉長，使得各相關部門介入旅遊服務的範圍擴大，力度增強，旅遊部門整合服務的綜合功能弱化，作用降低，影響了旅遊公共服務集約化發展。

4運用市場化和社會化的機制缺乏。改革開放以來，旅遊業相對於其他行業，市場化的進程相對較快，傳統的政府管理失靈問題早就有所暴露，但如何系統地運用市場手段、開展與企業合作進行管理，還缺乏有效手段，更沒有機制性突破。

三、旅遊公共服務的發展需要

旅遊行業的綜合性、關聯性以及開放性等特徵，決定了旅遊公共服務的發展必須順應社會大環境的變化需求，同時還要遵循行業自身發展的內在需要。在世界經濟一體化的發展趨勢下，還應主動吸收各國發展旅遊業過程中的社會責任意識。

(一)政府職能轉變的客觀要求。改革開放以來，隨着市場經濟的建立和成熟，我國先後進行了五次大的行政管理體制改革，政府的職能發生了很大變化。當前，我國正處於轉軌變型的關鍵時期，行政管理體制改革已經深入到了處理市場經濟與公共服務這一根本關係的深層階段。黨的xx屆六中全會明確提出“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”的任務。旅遊部門必須從落實科學發展觀、堅持“執政為民”理念出發，以改革創新為動力，以社會和公共需求為導向，積極建設具有中國特色的旅遊公共服務和管理模式。

(二)旅遊行政管理模式面臨轉軌。隨着旅遊產業規模持續擴大，旅遊部門在既定模式下履行行業管理、產業促進和市場開發等職能的工作量成倍增加;伴隨旅遊綜合功能的顯現，黨、政府和社會從發展大旅遊的需要出發，賦予旅遊行政部門承擔了更多責任，造成旅遊行政力量嚴重不足，行政範圍界定不清，行政績效不盡如人意。因此，旅遊行政迫切需要圍繞公共服務，建立有限責任和行為規範，把對市場主體的評定、認證、認可、評審和展銷等微觀職責劃轉或外包出去，集中履行旅遊公共資源整合和利用、旅遊市場行為監控和規範等宏觀職責，實現服務型旅遊部門行政模式。

(三)世界旅遊業發展的高端目標。世界旅遊業的發展伴隨着現代社會文明而不斷自我完善，其標誌之一就是承擔更多的社會共同責任。上世紀中葉，面對大眾旅遊給環境帶來的負面影響，發達國家提出了“負責任旅遊”概念，明確了旅遊業與保護環境相一致的發展目標。隨着對全球貧困、社會不公等問題關注的升級，世界旅遊組織先後提出了“旅遊促進目的地可持續發展應盡的責任”和“旅遊促進脱貧行動”，要求各國旅遊業更多地承擔起這些方面的公共責任。中國作為最大的發展中國家和世界旅遊大國，更應提倡這種具有社會責任的旅遊發展觀，強化履行責任的公共服務職能，促進我國旅遊業向可持續目標發展。

四、旅遊公共服務的工作方向

(一)旅遊公共服務的重點領域。建立公共服務型政府是今後一個時期我國現代化進程中一項艱鉅而緊迫的任務，同時，也是一個較長時期的工作過程。旅遊公共服務同樣需要確立長期戰略，明確工作目標。鑑於旅遊公共服務涉及面廣，而目前政府公共財力向旅遊投入有限，需要確立優先發展領域。按照“市場必要、產業急需、國家重點”的原則，現階段優先發展的領域主要是：

1旅遊公共資源開發與保護。旅遊資源的主體是國家的自然文化遺產，政府必須對其開發與保護實施公共管理。

2旅遊公共基礎設施建設。對交通、環境、安全、標準和信息等遊客共同享有的基礎設施，政府應承擔主要責任，提供廣泛的公共服務。

3旅遊公共服務社會化體系。綜合發揮旅遊產業功能，整合社會資源，建立制度、體制和機制相配套的公共服務體系，有效組織開展旅遊公共服務。

4旅遊公共有限責任管理。圍繞旅遊公共利益的實現，從優化發展環境、規範市場行為和保護合法權益等方面明確責任，並實施相應的有限責任管理。

5旅遊公共形象市場宣傳。旅遊目的地形象宣傳和旅遊合作交流，具有典型的公益性和公眾性，是各級旅遊部門理應承擔的重要公共服務。

(二)旅遊公共服務的戰略目標。以科學發展觀為指導，按照國家“xx”旅遊發展規劃，旅遊公共服務的目標為：

1轉變旅遊部門職能，為遊客提供安全、便捷和舒適的優質服務;為旅遊企業發展創造良好的環境和空間。

2發揮產業綜合功能，為社會創造更多的旅遊就業機會，為提高人民生活質量作出更大的貢獻。

3建立科學的發展模式，為旅遊業又好又快發展奠定長期穩定的基礎。

4創新宣傳促銷模式，提高國際競爭力，為對外交流與合作開闢新的空間。

(三)旅遊公共服務的實現模式

1強化旅遊業的公共性。建立公共導向的旅遊發展政策是經濟社會可持續發展的必然要求。因此，應從發揮旅遊產業綜合功能入手，圍繞公共服務均等化的主要領域，優化在環保、健康、文明和安全等方面的資源配置，加大對拉動內需、擴大就業等關係民生領域的服務力度，樹立旅遊部門公共責任形象。

2依託社會資源實現整合。現階段在我國主要地區，旅遊業是發展服務業的重要領域。因此，應抓住國家發展服務業的機遇，通過黨委和政府統籌，擺脱行業和部門利益，整合社會公共服務資源，拓寬旅遊公共服務供給渠道，實現旅遊公共服務最大化。

3推進旅遊公共服務的戰略結合。旅遊公共服務建設必須與國家的整體發展戰略相一致。為此，旅遊部門在具體工作中要注意做好三個結合，一是與國家公共服務政策體系結合，優化發展環境;二是與政府職能轉變和機構改革結合，理順部門職能;三是與旅遊業態創新和服務創新結合，開闢工作領域。

4建立與市場對接的服務平台。公共服務是市場經濟發展的需要。因此，要結合旅遊市場化的特點和程度，培育與之相對應的公共服務平台。首先，大力培育扶持自主獨立的行業協會，有條件的可以發展成為公共服務組織，承擔相應的任務;其次，在宣傳促銷、安全保障等領域嘗試政府和非政府組織、企業合作，把一些專業性的服務外包，通過政府招標採購，實現公共服務;再次，直接面向市場的市場評估、信息收集和發佈等公共服務，可以採取有價補償機制，政府與企業的經營活動結合，形成市場化的準公共服務生產和供應機制。