關於加強農村藥品管理的思考及建議

隨着社會經濟的發展以及藥品監督管理體制改革，城鎮居民的藥品方便、有效已得到基本保障。而廣大農村（尤其是邊遠地區）仍存在着用藥不便、價格偏高、藥品質量難以保證等問題。如何有效地解決這些問題，關係到藥品監督管理部門在實際工作中是否忠實履行“三個代表”思想。因此，整頓和規範農村藥品市場，保障廣大農民羣眾用藥安全、有效、方便是我們各級藥品監督管理部門一項十分重要工作，我局通過對穆稜、海林兩個縣（市）藥監工作的調查中發現，僅僅依靠藥品監督的行政手段是不夠，還應充分利用其它社會資源，完善相關法律、法規，才能從根本上規範農村藥品市場，以合格的質量、低廉的價格、優質的服務，保障農村藥品供應，實現“管好藥，為人民”的崇高目標。

一、 從兩縣（市）看農村藥品市場現狀

穆稜市藥品供應單位[含藥品批發、零售企業，各級醫療院（所）下同]297家，其中城鎮人口10萬，藥品供應單位112家；農村人口22萬，藥品供應單位185家。海林市藥品供應單位489家，其中城鎮人口24萬，藥品供應單位121 家；農村人口19萬，藥品供應單位368家。城鎮人口每萬人6.55個供藥單位；農村人口每萬人13個供藥單位。雖然從數量上，農村人口供藥單位比城鎮人口要多，但從分佈地域上看：城鎮人口相對集中，而農村人口相對分散，每平方公里的供藥單位僅為0.03個，從客觀上造成農村用藥不便。

通過兩個縣（市）的調查，農村藥品市場供應渠道主要有兩個：一個是合法供應渠道、一個是非法供應渠道。合法渠道有三個途徑：一是鄉鎮衞生院；二是藥店（兩縣共有16個鄉鎮，有藥店鄉鎮12個）；三是村級衞生所和個體診所。非法渠道有四個：一是有的商販在集貿市場，暗地銷售；二是遊醫藥販走街串巷，上門兜售；三是農村商店、小賣店偷摸銷售；四是偏遠村屯在家隱藏銷售。目前，由於財政投入不足，鄉鎮衞生院和農村衞生所生存困難，在利益驅動的心態之下，也從藥販手中採購藥品，非法藥販正以各種手段侵入農村用藥的合法供應渠道。穆稜市通過整頓和規範農村藥品市場，批發企業的銷售額由以前的每年200萬元，上升到每年700多萬元，零售企業銷售額由每年的600多萬元上升到1500多萬元，上升了275%。由此可見，非法藥品供應以價格低、服務快的優勢逐步佔據廣大農村藥品市場。它們的到來，造成農村藥品市場存在着較大問題，突出表現在：“三多”.即：假劣藥品多、過期失效藥品多、遊醫藥販多。兩個縣（市）80%經銷假劣藥品案件發生在農村；90%農村醫療機構存在着使用過期失效藥品現象；農村遊醫藥販已經形成一定的規模。廣大農民用藥安全、有效受到直接的威脅。

為什麼藥品監督管理部門多次打擊，不能徹底解決問題。通過調查，主要有以下三個原因：一是市場有需求。合法渠道的藥品供應往往品種少、價格高、不方便；而藥販子價格相對較低、送貨及時，這些從客觀上為非法供應渠道提供了機會和市場。二是打擊難度大。這些非法經營藥品行為，隱蔽性強、流動性大，監管難度大、效果差。三是農村藥品質量不高。製假、售假者為逃避打擊，把目標從城鎮轉移至農村，加之農村羣眾對假劣藥品的識別能力較差，造成農村假、劣藥品氾濫。之所以存在上述現象，根本原因就是合法藥品供應渠道不暢、沒有充分佔領農村藥品市場；同時基層藥品經營、使用單位供應渠道混亂，給假劣藥品提供滋生的温牀。因此，單純依靠行政監督的手段是遠遠不夠，必須利用多種手段，進行綜合治理，規範和疏通藥品供應渠道。

二、充分發揮藥品監管部門槓桿作用，保障農民用藥安全

保障廣大人民羣眾用藥安全、有效是藥品監督管理部門主要職責，充分發揮其行政槓桿的調節作用，扶正祛邪、堵疏相濟，才能有效地促進農村藥品市場的好轉，是農村藥品綜合治理有效途徑。我局通過近一年的實踐，在總結穆稜、海林兩個縣（市）經驗的基礎上，初步形成的農村藥品管理的思路和辦法。

1、增強藥品相關法律、法規的宣傳。通過新聞媒體、法律諮詢服務、舉辦假劣藥品展覽等多種形式，在農村廣泛宣傳《藥品管理法》及相關的法律、法規和合理用藥知識。一方面，宣傳合法供藥單位藥品質量相對可靠，提倡老百姓從合法供藥單位購買藥品；另一方面，增強羣眾自我保護和識別假劣藥品能力，自覺拒絕假劣藥品。

2、加大對非法購銷藥品行為的打擊力度。必須以打擊農村過期失效、黴爛變質藥品和規範藥品購銷渠道為重點，加強日常監管，開展專項整治；尤其對合法單位從無證單位採購藥品的，進行重點打擊。一年來，穆稜市藥品監督管理局共出動執法人員1800多人次，檢查管理相對人290多家，打擊遊醫藥販15人次，查處取締無證銷售藥品“黑點”51家，共沒收藥品106種，標值12萬元，共收繳罰款32.4萬元。有效地遏制了非法購銷和製售假劣藥品行為，淨化了農村藥品市場。

3、規範農村藥品經營、使用單位的行為。從貫徹和落實藥品、醫療器械相關法律、法規入手，首先是強制推行建立“雙記錄”（藥品、醫療器械購進記錄）制度。要求管理相對人真實準確地填寫記錄，做到藥品（醫療器械）記錄和進貨發票相吻合。經過穆稜、海林兩市藥品監督管理部門近一年的實踐證明，真實、可靠的藥品（醫療器械）購進記錄是規範進藥渠道一種行之有效的監管方式,為農村藥品市場秩序明顯好轉起到了一定的作用。其次是建立管理相對人檔案。把管理相對人的基本情況登記造冊、填表入檔，做到心中有數。對在檢查中發現的問題和做出的行政處罰，各股、隊每季度彙總一次，全部記錄在案。對管理相對人實行分類管理，對有問題的和問題較重的單位實行重點監管。

4、強化農村藥品從業人員的培訓。縣（市）級藥品監督管理局應以鄉鎮為基本單位，有計劃地對藥品從業人員進行《藥品管理法》、《醫療器械監督管理條例》、《一次性使用無菌醫療器械監督管理辦法》等藥事法規、藥品基本知識等內容的培訓，努力改變鄉鎮藥品從業人員素質偏低的現狀，提高藥品從業人員的基本素質。使管理相對人對《藥品管理法》等法律、法規和規章有更深刻的瞭解，為今後藥品市場管理的法制化、規範化創造必要條件。

5、加快農村藥品供應的網絡建設。積極探索既符合藥品管理法律法規又方便農村用藥的藥品供應體制和渠道，在政策上積極支持藥品零售連鎖經營向鄉鎮和農村的延伸，形成以縣級藥品批發企業為依託，統一進貨、統一結算、統一價格的連鎖經營模式，在一定程度上保證藥品質量；支持邊遠或交通不便區域實行“藥品代購”，確保了農村藥品優質有效供給。

三、 針對農村藥品市場特點，建立價低、快捷的農村藥品供應網絡

我們的工作方針是“以監督為中心，監、幫、促結合”。本着“監管到位就是服務到位，以大服務促進大發展”的理念，在全面整頓農村藥品市場過程中，我們發現非法藥品供應渠道的主要優勢是在價格低、服務優，而這些單純靠打擊、規範的行政手段是遠遠不夠，不解決好農村合法藥品供應單位的價格和服務問題，不可能從根本上扭轉農村藥品管理的局面。必須用行政調節和市場調節的雙重手段，進行綜合治理，支持和鼓勵合法藥品經營單位和非法渠道搶佔農村市場，才能使農村用藥渠道疏暢、藥品質量得到保障。因此，藥品監督管理部門有義務從價格、服務二個方面督促和幫助他們找到了解決問題的辦法：

一是幫助經營企業提高服務意識，建立了快捷的供應網絡。由於農村地廣人稀，交通不便，因此只有方便、及時的藥品供應才能滿足農村藥品需求。穆稜市藥品監督管理局幫助經營企業劃分南北兩面片，以八面通、穆稜兩個批發企業為中心，鄉鎮藥店為落腳點，下鄉聯絡員負責溝通，每3天一個巡迴，將醫療院（所）需要的藥品快速送到。這樣做既滿足了使用需求，也使藥販子無縫可鑽。

二是降低藥品價格，讓利於民。價格低廉是藥販子的最大優勢，只要價格相對合理，合法藥品供應單位在農村有廣闊的市場。穆稜市藥品經營企業在2000年9月價格綜合下調36.68%的基礎上，2002年5月又對240種常用藥品的價格下調了17%，前後兩次合計下調了53.68%，前後兩次藥品價格下調幅度之大、品種之多，受到了社會各界的普遍讚譽。合法經營企業也從薄利多銷中償到了甜頭，批發企業的銷售額由以前的每年200萬元，上升到每年700多萬元，零售企業銷售額由每年的600多萬元上升到1500多萬元，上升了275%。由此可見，通過規範整頓藥品市場，不僅人民羣眾受益，醫藥經濟健康發展，而且在一定程度上保證了廣大羣眾用藥的安全和方便。

三是引入競爭機制，適當降低農村開辦藥店“門檻”，鼓勵在農村開辦藥店。在較大村屯、人員集中的地方合理佈局藥店，利用市場競爭機制，形成商商之間、商衞之間的良性競爭局面，達到提高農村的供藥水平、質量，降低藥品價格的目的。促進農村醫藥市場不斷規範，使廣大農民羣眾用上質優價廉的藥品。

四、對加強農村藥品市場管理的設想和建議

通過一年的實踐，雖然在農村藥品市場管理上做了一些工作，但離保障人民羣眾用藥方便、及時、有效的目標還有一定差距，經過對農村用藥管理的探索，我們有以下的設想和建議：

1、加快乙類非處方藥的實施步伐。現在農村商店、小賣店非法銷售藥品現象的存在，在一定程度上説明農村藥品市場有這樣的“需求”。乙類非處方藥網點的在農村設置，一是在一定程度上可以滿足廣大農村的藥品供應；二是使地下“黑點”變為地上“明點”，方便對其藥品質量的監管，保證藥品質量；三是引入市場競爭機制，既降低了藥品價格，使廣大農民羣眾“吃得起藥”，又使藥販無利可圖，一定程度上也淨化了農村藥品市場。

2、要充分利用多年以來形成縣、鄉、村三級衞生保障體制的供藥渠道。現在農村用藥的主要渠道仍是鄉以下衞生院（所），因此國家應儘快出台《醫療院（所）藥房管理規範》，使各級藥品監督管理部門有法可依。在規範它們的用藥行為同時，能否實行鄉鎮衞生院統一委託代購藥品的試點。對於沒有設立藥品批發網點的鄉鎮衞生所、個體診所所需的藥品，由符合條件、經當地藥監部門同意的衞生院統一委託代購配送。

3、加快實施《藥品監督員管理辦法》，解決基層藥品監管由於人員少、監管面積大，監管覆蓋面達不到百分之百的問題。如果有兼職藥品監督員，就可以迅速形成縣、鄉、村三級藥品監督管理網絡，有力打擊農村製售假劣藥品違法行為。

4、不僅從政策上支持城市藥品經營企業向農村發展，而且要給予一定的傾斜和扶持，使之在農村開設藥店有利可圖。對符合條件的，經當地藥監部門同意，鄉鎮以下藥店應從相關法律、法規上明確可以向農村衞生院（所）供應藥品。

5、出台《藥品管理法實施條例》第十八條“交通不便的邊遠地區城鄉集市貿易市場沒有藥品零售企業的，當地藥品零售企業經所在地縣（市）藥品監督管理機構批准併到工商行政管理部門辦理登記註冊後，可以在城鄉集市貿易市場內設點並在批准經營的藥品範圍內銷售非處方藥品”的實施辦法，使基層藥品監督管理部門有法可依，儘快實施，滿足農村用藥需求。