公共管理改革經驗及發展方向（參考）

公共管理改革經驗及發展方向是本文的內容

一、我國公共管理改革30年的基本經驗

30年的公共管理改革,形成了如下五條基本經驗。

(一)民生問題是政府改革的重中之重傳統的公共行政將改革的重點放在機構改革、公務員改革、中央與地方關係等層面上。而改革開放以來,政府逐漸認識到民生問題是政府改革的重中之重。無論是“和諧社會建設”、“小康社會建設”還是“新農村建設”,民生問題都成為政府管理的一個基本出發點和落腳點。以xx年《政府工作報告》為例:過去五年中,中央財政用於“三農”的支出,五年累計1.6萬億元;全國財政用於教育支出,五年累計243萬億元比前五年增長126倍;全國財政用於醫療衞生的支出,五年累計6294億元,比前五年增長1.27倍。政府不斷地推出“扶民、近民、重民、信民、富民、養民、保民、護民、利民、愛民、惠民、足民、憐民”}’}等相關政策,這是政府改革的一條基本經驗。

(二)機構改革要和政府職能轉變有機統一起來改革開放30年來,我國政府進行了六次比較大的政府改革。第一次改革是1982年,重點是撤併機構、裁減人員,值得國務院各部門機構數量從100個減少為61個,人員編制從5.1萬減少為3萬人。第二次改革是1988年,這次改革明確提出了“定職能、定機構、定人員編制”的三定方案,但由於思維仍未跳出機構改革的圈子,改革的成效有限。第三次改革是1993年,目標是要按照黨的十四大提出的要求,建立起“適應社會主義市場經濟要求”的行政管理體系。改革取得一些成效,國務院組成部門、直屬機構從86個減少到59個,人員減少20%。第四次改革是1998年,這是改革力度較大的一次,目標是按照黨的xx大要求,着力建立“辦事高效、運轉協調、行為規範”的行政管理體系。此次改革取得明顯成效,撤併了15個部委,新組建了4個部委,3個部委更名,改革後國務院組成部門由40個精簡到29個。第五次改革是xx年,這次改革明顯的特點是進一步轉變政府職能、加強宏觀調控部門。改革後,國務院機構數量進一步調整為28個。第六次改革是xx年,重點為建立“大部門體制”,改革後正部級機構減少了4個,新組建了5個部門,國務院組成部門減至27個,職能得到優化。從政府歷次的改革過程可以發現,政府將視野擴大到了機構本身之外的改革,並且將機構改革和政府職能轉變有效地結合起來。

(三)要從市場、社會、第三部門等視角來審視公共管理改革政府改革的經驗表明,傳統的政府改革之所以難以深人下去,一個重要原因在於政府僅將改革的視野侷限於自身,而沒有充分考慮到市場、社會、第三部門等。隨着全球化、信息技術的發展,政府面臨的社會問題及突發事件增多,政府在解決這些公共問題時會存在政府失靈現象。政府失靈使得政府難以有效地解決社會中的公共問題,從而為市場、私營部門、非營利組織、公民個人等參與政府治理提供了廣泛的空間。政府的改革絕不是政府自身的事。事實上,政府與市場、社會、第三部門等是一種廣泛的合作伙伴關係,這就需要政府釋放出私營部門、社會組織、公民個人等各種治理主體的空間和能量。這樣,政府既可以從私營部門中去尋求解決公共問題的方法,也可以從社會中去尋求治理公共問題的潛力。這就需要政府在“政府權力與公民權利之間謀求一個均衡點’,i2],使政府權力得到必要的制約,公民貝lj享有更多、更大的權利,從而有效地調動整個社會的力量來進行合作治理。

(四)“提供高效優質的公共服務”始終是政府所追尋的目標“公共服務”一詞沒有出現在黨的xx大以前的報告裏,但在黨的xx大報告裏出現2次,在黨的xx大報告裏則出現了10次。“公共服務”一詞在黨的xx大報告中出現的頻率之高併成為政府改革的目標,表明其已引起社會的廣泛關注。在傳統的改革中,我國政府較少提及把“為社會提供高效優質的公共服務”作為改革最基本的目標,隨着西方改革經驗的引人和公民對公共服務期望的提高,政府越來越認識到建立“公共服務型政府”的重要性,並把它作為改革的基本目標。公共服務改革也積累了一些有益的經驗:一是要樹立公共服務的理念,如親民理念、顧客導向理念、品牌服務理念、競爭理念、協作理念等;二是要有效地利用現代化技術來提高公共服務的效率、質量和水平,如引人競爭機制改變公共服務的供給方式、利用電子化技術實行公共服務的流程再造、推行民營化實現公共服務的合作供給局面等;三是要改善公共服務的提供方式,如設立政府超市、一站式服務、一條龍服務、網上辦公、現場服務等;四是借鑑國外公共服務改革的一些基本經驗,實現公共服務的公開化、網絡化、標準化、承諾化、責任化、監督化等。

(五)改革是一項系統工程,需要結合具體的國情配套進行現階段,我國公共管理改革已經到了改革的系統化階段,需要結合我國具體的國情繫統配套地進行。具體説來,需要實行本土化與引進國外經驗的配套;需要中央政府與地方各層級政府的配套;需要經濟體制改革、社會體制改革、政治體制改革的配套;需要法治建設、公共文化建設以及社會自治功能的配套。總之,只有從總體方案人手,積極進行各項配套措施的相應改革,我國公共管理改革才能取得預期的成果,這是我國政府從多次改革中總結出來的又一條基本經驗。

二、我國公共管理改革存在的問題

深人研究;二是從研究的內部思路和結構來看,不少研究文獻視角單一、內部結構分散、教條嚴重、論證空洞、缺乏嚴密的邏輯和系統思維,難以有效地指導我國公共管理改革的實踐;三是創新性的成果不多,不少研究者缺乏對我國公共管理改革實踐的深人調查和訪談,使得理論和實踐脱節,創新性成果較少。我國公共管理改革還存在着以下幾個問題。

(一)政府職能轉變特別是地方政府職能的轉變任重道遠儘管政府職能的改革已經進行了多年,政府也已經明確了其職能的定位,但是政府職能的改革特另}}是地方政府職能的改革仍任重道遠。在現實中,一些政府管不好、也管不了的事項仍由政府負責,一些該交由社會、市場去執行的職能仍由政府承擔,一些該由政府管的事項卻由幹某些原因存在着政府缺位的狀況。還有一些地方由於存在着部門職能交叉、機構臃腫等現象,導致社會管理與公共服務的職能弱化,不能有效地滿足公眾日益增長的公共服務需求。

(二)改革過程中存在一些矛盾以往的公共管理改革大都是“摸着石頭過河”,一些基本的理論問題沒有搞清楚,還存在一些矛盾有待解決。表現為以下幾個方面:一是公共管理改革是側重公共性還是管理性。一些學者認為,改革的方向是實行市場化改革,強調公共管理的管理性;而另一些學者貝lj認為,公共管理的本質是其公共性,管理主義的缺陷在於“過分強調對效率和工具理性的追求,使公共行政無力反省公共行政及公共服務的價值、目的,將其變為執行與管理的工具,不但無力擔負起公共行政扞衞民主政治的責任,也無法實現提升公民道德水準的使命喇,因此,公共管理改革應以公共性為本。二是改革是漸進式還是激進式。一些學者主張漸進改革,原因是“我國的行政改革不可能畢其功於一役,而是一個階段性與連續性相結合、經常不斷變革的漸進過程’,l’1;另一些學者貝lj以西方“流程再造”的經驗為例,認為漸進式改革難以奏效。改革的道路到底是逐漸式還是激進式,不同學者有不同的見解。所有這些基本爭論,都將在未來我國公共管理改革中不同程度地存在着,並制約着我國公共管理改革的進展。

(三)公共管理改革的本土化程度低,制約了我國公共管理改革理論與實踐的發展公共管理改革方面的文獻較多,但是從本土化的角度對我國公共管理改革進行系統深人考察的文獻較少。有關研究文獻存在以下問題:一是借鑑西方國家理論的研究成果多,結合我國具體國情進行本土化研究的文獻少,缺乏對我國“真實世界的公共問題”的

三、我國公共管理改革的未來取向

我國公共管理改革的未來取向表現在以下幾個方面。

(一)大力推進本土化改革是我國未來公共管理改革的基本取向

未來我國公共管理改革將是本土化取向的,“直接的西方的公共管理理論無論如何都不可能、也不應該成為我們解決所有公共管理問題的靈丹妙藥。中國公共管理的改革要走自己的路。’,i5j也就是説,不僅要關注國外的前沿理論及經驗借鑑,更要關注我國社會、經濟、政治、文化結構中生長出來的“真實世界”的公共管理環境;不僅要從政府本身的角度來審視改革,更要從民間的、社會的角度來審視真實世界中公共管理改革的實施情況。這種本土化改革表現為:第一,我國公共管理改革要研究具體的國情,要研究我國特殊的生態環境。這些特殊的生態環境如市場經濟還不成熟、人民生活還不富裕、傳統文化正在轉型、法治理念還未深人人心等,都是我國公共管理改革必須考慮的因素。第二,我國公共管理改革要深人我國具體的實踐,體現實事求是穩步推進。第三,我國公共管理改革要以全球化為背景,注意引人、消化與吸收國外成功的改革經驗,但是要注意的是,由於具體國情不同、改革所處的發展階段不同,在移植成功的經驗時其有效性可能也會不同。

(二)地方政府改革是未來我國公共管理改革的重點所在

改革開放以來,政府改革重在中央。自1982年至今,中央政府已經進行了六次重大的機構改革,每次改革的時間間隔約為五年,中央政府的改革已經進人了制度化的軌道,但是地方政府改革卻遲遲得不到系統的推進,即使有些地方政府進行了一些改革,也是局部性的、分散性的,缺乏整體推進和系統配套。因此,地方政府的改革將成為未來我國公共管理改革的重點。關鍵在於兩點:一是正確處理地方與中央的關係。學術界對以持兩種觀點:一種觀點是要強化中央集權,另一種觀點是要強化地方分權。集權與分權的程度要視地方政府的成熟度而定,這是因為地方政府高度依賴於“地方的、區域性的社會經濟條件”[6],其面臨的實際情況是千差萬別的。在地方政府成熟度較高的地方,可以分權更強一些;相反,在地方政府成熟度較弱一些的地區,集權的程度可以相對較高一些。二是地方政府改革要和地方的實際需要聯繫起來,大膽創新,建立起與地方政府相適應的管理體制。應該説,改革開放以來,中央政府在改革中賦予了地方政府越來越多的自主權,例如國務院第六次機構改革就明確規定對地方政府不搞“一刀切”,除中央有原則要求上下對口外,地方政府可以從實際出發,因地制宜,甚至可以走在中央的前面。這些不僅給予了地方政府改革的主動性,而且為地方政府改革的創新留下了廣闊的天空。地方政府可以根據實際需要,大力創新地方政府的部門設置、運行機制及管理方式,努力建立起與地方相適應的公共管理體制。

(三)“大政府系統”改革將成為未來我國公共管理改革的一個亮點

所謂“大政府系統”,不僅包括了狹義上的政府系統(如中央政府和地方政府),還包括廣泛的司法機關、人大機關、政協機關、警察機關以及國營大型企業等機構、部門和行業。事實證明,如果僅改革政府本身而沒有其他相配套的政治改革、司法改革、法治改革等,那麼就會制約政府公共管理改革的順利進行。因此,對“大政府系統”進行改革是保證公共管理改革順利進行的一個重要前提和基礎。

(四)民主型治理結構是未來我國公共管理改革的方向

黨的xx大報告指出,社會主義民主政治的本質和核心是“人民當家作主”。從公共管理改革的角度來看,“人民當家作主”就是要在政府與公民之間建立起一種良性的互動機制,使公民能夠平等、自由地表達公共意志,也就是説,要建立起一種民主型的治理結構。

第一,從公民的角度看,要從消極的公民角色轉變為積極的公民角色。在傳統的治理結構下,公民普遍地、被動地享受着政府的公共服務。事實上,公民並非是一個被動的羣體,而是有着主動精神並對公共生活有着持續熱情的羣體,正如博克斯指出的,“民眾期望在公共生活中扮演更為積極的角色,而不只是作為搭便車者和看門人。”171這就要求公民管理的改革要培育一種新的公民角色,這種“新公民”角色是一種具有公共精神並有着“獨立思考、判斷、反思、選擇精神和要求參與治理”[81的公民角色。

第二,從政府的角度看,要使政府的角色從命令者、控制者、發號施令者轉變為協調者、服務者、幫助者及激發公民參與的組織者,以便在政府與公民之間“建立相互信任,形成公開對話的認知,共享信息和價值,保證將職業者的專業知識和經驗與公民的期望有機地融合在一起”。

(五)我國未來的公共管理改革將是一個解構與建構的雙重過程

我國公共管理政策的改革是一個解構與建構的雙重過程。要不斷破除傳統__匕不適應市場經濟與時代要求的那些陳規舊習。但更重要的是,隨着全球化的發展,我國許多規貝!j還未建立起來,還不能有效地應付國際公共管理髮展的需要,特別是在應付日益增多的公共問題時還存在一些制度上的真空,因此,我國公共管理政策同時也是一個建構的過程,要建立起一個符合我國國情、適應市場經濟與國際發展要求的制度體系。

上文便是公共管理改革經驗及發展方向