貧困地區財政與金融支農存在問題及建議

**市位於皖西北山區，大石山區佔總面積66%，現有人口

383萬人，其中，鄉村人口298.51萬人，佔總人口77.94%。轄區11個縣

（市）、區，大多數縣以農業為主，其中有9個縣屬於國家級貧困縣。

XX—XX年5年間，全市農民平均每年人均收入為1481.6元，遠遠低

於全國和**的平均數，而同期，城鎮單位從業人員每年人均工資和城鎮

居民每年人均可支配收入分別是農民每年人均收入的6.61倍和3.7倍。

城鄉經濟發展極不平衡，農村經濟發展相對滯後，農民收入增長緩慢，

許多農户處於看病難、子女升學難、文化生活匱乏的困境，“三農”問

題比較突出。

一、財政與金融支農存在的問題

（一）支農資金總量偏少，且項目面面俱到，資金效率不高。

XX年至XX年上半年，全市財政農業支出累計數為9.17億元，扣除農

業部門行業管理費5.23億元，實際支農投入只有3.94億元，僅佔財政總

支出的1.71%； 5年多來，財政支農資金按農業人口平均只有131.79元/

人；在金融方面，XX年以來，金融機構累計發放貸款為225.34億元，

其中支農貸款32.39億元，佔整個金融機構貸款累放總額的 14.37%。農

業人口所佔金融資源的比例過低，這對於以農業為主的地區來説是不協

調的。此外，在資金不足的情況下，卻不切實的多上項目，使資金分配

出現撒胡椒麪現象，有限的資金不能形成合力，影響建設項目的投資效

果。如某縣因資金投入項目太過分散而出現“水利建設”、“退耕還林

”等支農項目配套資金長期不到位的問題。

（二）發放資金部門多，職責定位不清，不利於對資金使用的監督管理

，難以保證支農資金取得應有效果。

當前，財政資金支農存在多部門、多渠道投入的情況，除當地財政部門

對“三農”的資金投入外，還有農業局、林業局、水利局、扶貧辦等10

多個部門、每年從中央、自治區主管部門爭取到支農和扶貧資金。由於

支農項目涉及的部門眾多，同一類型支農項目存在多個部門重複立項、

交叉投入情況，影響的了資金管理和使用效果。以“水利設施修建”項

目為例，每年財政局、水利局、扶貧辦等部門對這一項目投入數千萬元

的資金，總額不算小，但由於缺乏總體規劃，各自為政，資金分散，各

自只能選擇一些較小的局部工程項目施工，對一些從根本上提高農村防

汛抗旱的關鍵性大工程則無力興建，使投入的水利建設資金達不到提高

農業抗禦自然災害能力的最佳效果。由於項目分工不清，責任不明，當

災情發生造成農民損失時，也只能“追究”老天爺的責任，最後還得由

財政撥款為救災“埋單”。另外，由於支農資金來源和支出渠道繁雜，

當地政府又沒有一個專門的部門監督管理支農資金的立項及使用，立項

審批和項目驗收由市級或自治區級主管部門負責，而上級部門對當地情

況不熟悉，實地調查的時間短，基本上都是聽從項目實施者介紹情況，

最後完成立項或項目驗收。這裏面存在很多問題：

1、不能確保資金投入最急需扶持的項目，易造成支農資金的浪費。如

**市**區**鎮的**村和**村位於**河的北岸，兩村相距不過2公里，過

去因無橋樑，兩村一直靠小型渡船往返運市區，車輛無法通行。XX年

，扶貧辦投資40萬元為**村建了一座橋，解決了兩村不通車的問題。但

XX年市交通局、**總工會又分別投資17萬元、50萬元在相隔不到2公

裏處的**村另建一座橋，這明顯屬於重複建設項目，但項目卻順利得到

審批，使大筆的支農資金投在了不該投的地方，而一些真正急需解決的

問題卻因缺乏資金長期得不到解決。

2、難以防範支農資金被挪用。如林業部門和扶貧辦都搞農村沼氣池建

設，在一些村屯出現交叉管理的情況，當各自主管部門前來驗收時，兩

個部門均可將驗收人員帶到交叉管理的村屯查看，驗收人員很難分清哪

些是別的部門投資建設的，難以杜絕虛假列支情況。

3、不合格的投資項目容易矇混過關。上級主管理部門人員少，要負責

各地的項目檢查和驗收，十分繁忙，有時只能委託當地部門代以驗收，

即便是上級部門親自前來驗收，一般只是根據當地項目實施者的自我匯

報，並由當地人員帶隊作適當抽查，驗收就算完成了，如上級部門對驗

收項目提出異議，施工部門則以種種理由解釋，甚至於要求追加投入。

這使得一些不達標的項目順利過了驗收關，造成了支農資金的無效投入

。如**市搞的蘇村“千畝魚塘立體養殖場”示範項目，剛驗收過關後不

久就告荒廢，這就是其中一個典型事例。

（三）政府的主觀行為造成財政資金的浪費。

當地一些縣（市）為了儘快出成績，搞一些不切合實際的支農大項目，

由於項目缺乏科學論證，沒有通盤考慮，結果勞民傷財。如宜州市XX

年搞“大通道高效農業示範帶建設”項目，政府以每畝地財政補貼600

元為條件，搞一刀切，要求農民在本市境內**公路和**公路兩旁300米

以內全部要種植葡萄、桑苗等規定的經濟作物。由於各地段土質條件和

地理位置存在差異，種植效果參差不齊，達不到政府宣傳的經濟效果，

造成一些農民的經濟損失，搞壞了政府聲譽，產生了負面影響。如**鎮

**寨原種植甜玉米已具規模，出產的甜玉米品質優，味道好過美國甜玉

米，在**市場知名度高，收益好。但由於地處**公路旁300米內，政府

要求農民全部改種桑樹，結果並不理想，現該村農户已全部撥掉桑樹並

按自己想法種上其它農作物，每畝補貼的600元的財政資金給白白浪費

了。諸如此類問題，其他縣也不同程度的發生，既造成資金的損失，又

影響了支農的效果。

（四）財政支農“虎頭蛇尾”。

很多縣（市）在支農投入上都存在一個通病，就是隻重視支農項目的建

設，對項目實施效果估算太過理想化，

不考慮項目實施後市場變化所帶

來的影響，無善後的規劃和對策，一但出現意外，則使參與項目的農户

遭受損失。如**縣近幾年以每畝直補600元的方式大力開發八角種植項

目，至XX年八角種植規模已達到25萬畝。XX年全縣八角大豐收，產

量預計達3000噸。因過去地方政府認為八角的市場容量大，不存在銷不

出去的問題，只強調多種植，不考慮產後的銷售服務，當八角增產時，

沒有機構能為農户尋找銷路，農户只能自己推銷產品，但因農户市場信

息閉塞，銷售方式原始，產品滯銷十分嚴重。目前八角的市價格已由往

年的每噸XX元降到了每噸800元，每噸減收1200元，但仍難以完全賣

出，農民損失慘重。

（五）資金髮放渠道不暢，造成資金沉澱。

當前支農資金髮放的環節過多，致使資金被長時間延壓，影響支農項目

的實施效果。如一筆專項資金從自治區下撥到實際使用，至少經過以下

9個環節：“自治區財政廳專户→自治區項目主管部門專户→市財政局

專户→市財政核算中心項目主管部門專户→縣財政局專户→縣財政核算

中心項目主管部門專户→項目實施單位賬户→購買物資或代理現金髮放

的部門（或村幹部代領現金）→農户領取物資或現金”。資金髮放環節

多，使得資金到位十分緩慢，甚至被長期延壓。如一些縣因財政資金緊

張，滯留專項資金時間長達2-3年之久，嚴重影響了支農項目的順利進

行。

（六）農户貸款難的問題比較突出。

1、農村基層金融機構大量縮減，農民貸款難。因從效益上考慮，**轄

內的國有商業銀行基本上停止了支農貸款的發放，其鄉鎮網點機構也基

本上收，就連部分鄉鎮農村信用社機構也出現撤銷情況。XX年全市鄉

鎮金融機構網點比1999年減少了57個，下降24.78%，沒有金融機構的鄉

鎮達36個，近20萬農户60萬農民貸款無門。

2、貸款門檻高，攔住貧困户。貧困農户因信用評級較低拿不到農户貸

款證，又缺乏物資和他人擔保，難以得到金融機構的資金支持。據估算

，全市至少有20多萬貧困農户無法通過信用評級拿到貸款證。

3、高浮息使貧困户望而生畏。XX年調高利率浮動上限後，農村信用

社貸款利率平均都要上浮40%--80%不等，有的貸款上浮達125%，基本到

上限，借款支付利息過重，部分農户不敢借款。

4、農村資金體外循環，體內供血不足。XX年**市農村信用社和郵政

儲蓄機構存款餘額合計為35.35億元，但當年支農貸款餘額僅有10.26億

元,在農村吸收的存款超過70%被上存獲取利差或投向非農業產業領域,

導致農村信貸資金的嚴重不足。

5、農村金融機構農貸員少，難以勝任繁重的農貸工作。農户多，居住

分散，户均貸款額度小，農貸員需要花大量的時間走村串屯，逐户登門

才能完成貸款的發放、催收和管理工作。與商業貸款相比，要達到同樣

的貸款投放規模，農貸員要多付出數倍的時間和勞動量。目前，全市農

村信用社機構共有農貸員 325 名，已貸款並需要管理的農户為32.72萬

户，人均管理 1006 户。此外，還有40多萬户需要貸款，農貸員工作量

之大是可想而知的。因此，一些基層信用社信貸員，抓大放小，積極辦

理大户貸款，不熱心辦理農户小額貸款，厭其金額小、筆數多、利益少

、手續麻煩，加上執行責任追究，小額貸款者大多是貧困户，損失風險

大，寧可不放貸，使急需資金的貧困農户難以得到資金扶持。

（七）財政與金融在支農項目上缺乏應有的協調和配合，財政資金和信

貸資金在支農上無法形成合力，支農效果大打折扣。

財政與金融支持“三農”的目的是一致的，但在扶持的項目上卻很難達

成共識，一方面是歷史上的原因，另一方面是雙方缺乏協調配合的新意

識。從歷史上來講，地方政府喜歡追求大項目，搞形象工程，很多投資

項目只考慮本屆政府政績，不考慮下屆政府效益，為了本屆政府任內出

大成績，不切實的上大項目，在地方財力不支的情況下要求金融部門貸

款支持，此類項目大多失敗，給金融部門造成重大的經濟損失，金融部

門至今仍心有餘悸。就當前而言，地方政府和金融部門在項目合作上的

思維仍停留在缺乏互信甚至對立的狀態。一些政府領導還一直認為，金

融應該無條件支持政府的計劃項目，若金融不投入資金，則被認為是不

支持政府的工作。相反，金融部門對政府要求的投資大多存在逆反心理

，認為 “參與財政投資的項目是死的多，活的少，還是少沾為妙”。

以上原因，使政府和金融部門在支農項目上無法協同作戰，不能從全局

出發，集中資金為“三農”辦好關鍵性的大事。

二、建議

（一）建立資金投入的長效機制，確保支農資金來源的穩定及資金的逐

年增長。

為解決當前支農資金投入過少，來源不穩定的狀況，政府需要建立一個

有效籌集和使用支農資金的管理機制，要在資金來源渠道的拓寬、資金

投入的可持續性、支農項目效益的持久性等方面作通盤考慮，制定切實

可行的支農計劃，明確規定資金的增長比例,將資金使用納入各級政府

的預算計劃，並監督計劃的實施,防止某些部門以某種理由自行縮減支

農資金，確保支農資金有一個長期、穩定的來源，並實現逐年增長。

（二）找準資金投入重心，切實提高農民專項技能水平。

要把有限的資金用在“刀刃”上，不斷提高農民的專項技能。一方面，

引導農民更新技術，搞科學種養，搞訂單農業，搞產業化，提高農業使

用效率；另一方面，加大對農民科學種養、外出就業等專項技能培訓的

投入，授之以“魚”不如授之以“漁”，切實提高農民的綜合素質，從

根本上解決農民增收問題。

（三）疏通資金髮放渠道，提高資金使用效益。

針對當前支農資金髮放渠道環節多，資金流通不暢的

問題，政府應考慮

如何減少資金髮放的環節，並指定專門的機構監督管理支農資金運行及

使用，發現資金運行受阻要及時疏通，發現有意延壓資金或將資金挪作

它用的要依法追究當事人的責任。只有這樣才能確保支農資金的及時、

足額到位，使支農資金在最快的時間內得到運用，併產生效益。

（四）提高資金投入的集中度，確保項目取得實效。

政府要改變支農項目上追求遍地開花的不實際做法，要集中力量打“殲

滅戰”，做好一項算一項，引導或集中轄區支農資金投入到最急需扶持

的項目上，從項目的開始到實施乃至後續服務都應精心策劃，確保各階

段的資金及時到位，做到善始善終，決不搞“半拉子”工程，決不給農

民留下後遺症，這樣才能使支農資金真正發揮其應有的作用，支農才能

收到實效。

（五）努力實現政府和金融在支農投入上的協調與配合，使財政資金與

信貸資金在支農項目上形成合力，取得最佳效果。

1、地方政府要加強與金融部門的溝通，消除雙方過去在投資合作中存

在的隔閡，在資金投入的問題上要平等協商，政府要尊重金融部門的意

見，不搞“家長制”，不搞“一言堂”，這樣才能重建雙方的互信，為

雙方開展正常的合作創造條件。

2、根據財政資金和信貸資金不同特點，選擇適當的方式進行合作，使

用資金投入既達到支農效果又兼顧金融部門的商業利益。如對有利於農

村產業結構調整且具有市場前景的項目，優先考慮為雙方合作支持的項

目。對一些還貸能力差，難以滿足銀行貸款條件但又急需扶持的農業產

業化項目，雙方可採取變通的方式開展合作，如對金融機構給予税收優

惠，即對其經營性收入、貸款損失核銷、抵貸物資處置，給以必要的財

政支持，使金融機構的經營狀況得到改善並取得效益，從而進一步增強

防範金融風險和支持“三農”經濟發展的融資能力。

（六）構建多元化金融支農新體系，為“三農”經濟發展提供多層次的

金融支持。

應該構建政策金融、商業金融、合作金融支農各有側重、並存發展的多

元化金融體系。人民銀行通過發放支農再貸款，發揮“窗口指導”作用

；農業發展銀行要根據國家支持“三農”政策及產業結構的調整方向，

實現從支持糧棉油購銷向扶貧項目開發、農村產業結構調整、農村基礎

設施建設等政策性支農領域延伸；商業銀行要在自主決策、自擔風險的

原則下，重點支持一批有競爭優勢、潛力較大的農產品加工骨幹企業；

農村信用社要堅持合作制的原則，加快改革步伐，以增資擴股為契機，

壯大自身資金實力，健全內控機制，優化資金結構，完善金融功能，及

時為農村經濟發展提供資金支持；保險業要大力發展農業保險，為農民

、農村、農業經濟發展抵抗自然災害和意外事故提供保險支持。通過構

建各有側重、分工協作、多元化的農村金融新體系，從不同角度、不同

方面對不同層次的“三農”經濟提供支持，確保金融支農取得最好效果

。