農村金融機構撤併的利弊及其政策建議

近年來國有商業銀行和農村信用社出於防範風險和提高自身經營效益的考慮，均不同程度地對其農村分支機構和網點進行了整合，農村金融服務網點呈大幅下降趨勢。為深入瞭解基層國有商業銀行和農村信用社網點撤併對農村經濟、金融產生的影響，近期我們對安徽省部分縣(市)進行了專題調查。

農村金融機構撤併的內在合理性

根據產權安排和收益沖銷理論，在公有金融產權安排下，隨着金融機構的過度進入，來自金融資源動員和使用的淨收益會下降，效率會降低。我國國有商業銀行和農村信用社最初在設立分支機構時，其行為並非純商業行為，而是帶有某些行政色彩，因此可以避開邊際成本的約束，很快將機構擴展至國土的每一個角落。隨着金融改革的深入和業內競爭的加劇，效率不高、長期虧損的商業銀行分支機構和農村信用社機構的撤併就成為必然選擇。從這個角度來看，近年來，國有商業銀行和農村信用社在組織機構上不斷收縮，加大機構資源的整合力度，撤銷或合併一些發展潛力不足、網點單產規模小、長期經營虧損、資產質量差、安全性差的網點屬於正常的商業行為，有利於提高自身經營效益。

統計數據顯示，1998年年底，國有商業銀行安徽省分行共有機構4662個，截至XX年底僅剩下2677個，6年共撤併機構網點1985個，降幅達42.6%。安徽省農村信用社1998年共有法人和非法人機構5415個，至XX年末下降到3997個，降幅達26.19%(見表1)。國有商業銀行撤併機構時，縣域農村分支機構首當其衝，且以分理處、儲蓄所為主，農行大量收縮鄉鎮營業網點，建行在部分欠發達縣域實施整體市場退出。而農村信用社近年來也大量撤併分社、儲蓄所，6年間共撤併分社517個、儲蓄所834個。

機構整合後，商業銀行和農村信用社吸收存款和儲蓄的能力並沒有減弱，反而呈逐年上升趨勢，盈利能力明顯增強。XX年末，安徽省國有商業銀行和農村信用社存款餘額達3722.1億元，比1998年年末增加2164.7億元，年均增長15.6%。國有商業銀行和農村信用社賬面盈利分別比1998年多42.31億元、4.32億元(見表2)。由此可見，從金融機構降低成本和提高效益的角度來看，國有商業銀行和農村信用社機構撤併有其內在的合理性。農村金融機構撤併的外部不經濟性

農村金融機構的撤併在降低了成本、減少了不必要的支出，減低了風險、資源得到了更有效配置，人員得到了優化、整體優勢進一步顯現的同時也具有外部不經濟性，帶來農村金融服務的弱化和一些社會福利的損失。

農村金融市場競爭弱化。國有商業銀行從農村市場撤出其貸款業務，使農村信用社在農村正規貸款市場處於壟斷地位。同時，由於農村信用社經營負擔較重、成本較高，在農村資金需求旺盛、貸款定價自主權擴大、缺少外部競爭壓力的情況下，農村貸款利率呈快速上升趨勢。XX年安徽省農村信用社貸款利率上浮幅度集中在3 0%— 100%，執行基準利率和下浮利率的情況很少。少部分地區農村信用社貸款利率一浮到頂，個別地區農村信用社還存在惡意縮短貸款期限，收取高額罰息的現象。

農村金融服務弱化。一是基層銀行網點撤併對鄉鎮民營企業的結算產生很大影響。農村地區銀行網點撤銷後，其業務一般移交給農村信用社，而目前農村信用社結算手段單一、服務功能不全，各縣農村信用社又沒有實現系統內聯網，更沒實現與商業銀行聯網，結算憑證仍通過手工傳遞到縣城辦理，原來當天即可結算的資金，現在要2—3天，這對農村企業結算和資金週轉產生十分不利的影響。二是撤併的農村信用社網點基本是在偏遠的農村和山區，當地居民因無法得到便捷的存取款和結算服務而極為不滿。

農村中小民營企業融資更加困難。隨着農村經濟改革的深化，農村中小民營企業快速發展，在商業銀行和農村信用社網點競相退出和信貸權限上收後，這些民營中小企業融資渠道更加單一和狹窄。農村信用社是農村金融惟一的“正規軍”，主要服務對象是“三農”，但受資產負債比例及單户貸款比例的控制，無法也無力滿足農村中小企業的信貸需求，導致城市與農村貸款規模差距進一步拉大。XX年安徽省17個市市區新增貸款529.75億元，61個縣域新增貸款額僅54.08億元，前者是後者的9.8倍，市區平均貸款新增額超過縣域的35倍。自XX年以來，安徽省農村經濟發展僅以年均4.5%的速度遞增，低於全省經濟發展水平3～6個百分點，全省80%的縣域已陷入了經濟效益低下與信貸支持不足的“金融抑制”狀態。縣域農村經濟資金供求矛盾的日益突出，影響了整個農村經濟的可持續發展。

農村資金外流現象突出。一是國有商業銀行對農村金融服務功能弱化。農村國有商業銀行具有強大的動員儲蓄功能，但貸款功能日益萎縮，吸收的存款大量上存。XX年安徽省縣域國有商業銀行存款增加168.4億元，貸款卻下降32.2億元。二是郵政儲蓄只存不貸，農村資金被大量抽走。XX年末，安徽省郵政儲蓄餘額已達369.1億元，比年初增加63.8億元，全部被抽走。農村資金大量外流，形成抽血不止、輸血不足的現象。

農村民間融資日趨活躍。由於正規金融供給不足，無法滿足縣域金融需求，縣

域資金供需矛盾突出，造成了農村民間融資日趨活躍。據調查測算，XX年末安徽民間借貸總量達191.5億元，約佔當年安徽省金融機構存量貸款的4.78%，佔全省農村信用社存量貸款的37.3%。民間借貸絕大部分發生在縣城以下農村地區。

改善農村金融服務的政策建議

加快農村信用社改革和創新步伐。深化農村信用社改革，消化農村信用社歷史包袱，壓縮和清收不良貸款，改善財務狀況，增強資金和資本實力，強化其對“三農”的服務功能。省農村信用聯社要加快農村信用社內部網絡的建設和改造，逐步使省內、省際間農村信用社實現通存通兑；協調解決農村信用社農村網點開辦銀行匯票，本票業務；研究農村信用社辦理銀行卡的可行性方案，積極創造條件發行農村信用社“一卡通”；建立自己的結算渠道，解決資金匯劃難、異地存取款難等問題，提高農村金融服務水平。

在推進農村信用社深化改革試點中，大多數縣(市)建立了以縣聯社為統一法人的體制，為了防止農村信用社過度追求效益最大化，網點向城區集中，必須對鄉鎮農村信用社機構撤併給予適當限制，原則上一個行政鄉鎮必須確保有一個農村信用社。為方便農民存取款和匯兑，國家應鼓勵農村信用社在欠發達地區和偏遠鄉鎮增設分社，對達不到經營保本點的給予財政補貼和免税等政策，這也是落實國家實施的“反哺農村”政策的重要措施。針對目前少數欠發達地區和偏遠地區的鄉鎮沒有金融網點的現狀，縣農村信用聯社要落實和督促附近的農村信用社承擔起貸款、存款、匯兑等金融服務職責，確保不同地區的農户都享受到同等的金融服務。

改進商業銀行對農村經濟的服務。國有商業銀行當前應根據國家統籌城鄉發展的戰略，適當調整支持縣域經濟發展的信貸政策，擴大對基層行的授權授信，完善小企業評級體系和貸款定價制度，增設縣域自助銀行網點，拓展網上銀行業務，重點扶持一批競爭能力強、成長性好的縣域中小民營企業發展，提高縣域國有商業銀行的運行效率。國有商業銀行特別是農業銀行，應發揮自己熟悉農村的優勢，因地制宜地調整農村網點佈局，在城鎮新區、開發區、城鄉結合部、民營中小企業較發達的鄉鎮等經濟活躍地區增設網點，研究新時期農村經濟的增長點和金融服務的特點，針對農村民營小企業的需求，制定信貸評級和資金支持辦法，為重新佔領農村金融陣地積極探索。

拓寬政策性金融的服務範圍。農業發展銀行應調整職能和服務範圍，進一步拓寬服.務領域，在做好農副產品收購貸款發放的同時，擴大對扶貧貼息貸款、農業綜合開發、農村教育、農田水利建設、農村交通建設的投入，培育一批科技含量高的農產品精加工項目和適銷對路的綠色農業生產基地，加大對農業產業化龍頭企業和農產品批發市場的服務，切實促進農村經濟發展和農民致富。

改善農村金融生態，促進農村金融可持續發展。國家應出台相關法規，對銀行和農村信用社的涉農貸款要實行免税和貼息政策，加快建立存款保險機構，積極扶持支農金融機構。國家應出台政策，將郵政儲蓄從農村吸收的資金以縣為單位以合理價格轉入農村信用社或農業銀行，彌補農村資金外流對農村金融的影響。地方政府及有關部門要加快發展地方和民營信貸擔保機構，適度降低資產評估及擔保、抵押的收費標準，降低融資交易成本，疏通銀行支持中小企業融資的渠道；穩步推進信用體系建設，規範企業改制，積極開展信用鄉鎮、信用企業、信用農户的創建活動，加大對逃廢金融債務行為的制裁力度，改善縣域信用環境和司法

環境。調整財政支出結構，安排專項支農資金和補貼，建立農業保險制度，對農村商業性金融網點代理政策性金融業務，提供貼息和呆賬損失補貼，確保農村金融可持續發展。

規範和發展民間金融，建立適度競爭的農村金融市場。民間借貸等非正規金融在滿足中小企業融資和農村多樣化的資金需求，促進農民消費、投資以及應對風險上都具有無可替代的作用，是正規金融的有益補充。國家應出台有關民間融資的法律、法規，一方面對參與民間融資的各方權利義務及法律責任進行明確界定，使合法的民間融資行為得到法律認可和保護；另一方面要加強對民間融資機構的監管和監測。要適當降低農村金融市場的准入門檻，研究成立專門的民間小額貸款機構，為建立競爭性的農村金融市場創造條件。對具有投資性質的民間金融，可以考慮組建民營金融公司，比如民營財務公司、民營融資公司、民營典當等組織形式；對具有融資性質的民間融資，則可以考慮按合作制原則，組建農民自助信用社、合作金融所、社區合作銀行等，為社員提供金融服務。