沿邊開放地區城市規劃問題的思考與對策大綱

沿邊開放地區城市規劃問題的思考與對策 在我國長達2.2萬公里的沿邊開放地區，分佈着眾多的邊境城市，這些城市既是我國內陸邊境地區國土 資源開發與經濟建設的據點，也是對周邊國開放的窗口，當前嶄新的國際、國內環境為沿邊開放地區城市的發展帶來的前所未有的機遇，了帶來了相應的新問題，積極探討沿邊開放地區城市規劃的新問題及相應對策，無疑對促進沿邊開放地區發展具有重要的現實意義。 一、背景考察 長期以來，我國沿邊地區作為邊遠地區，受國際關係，方針政策等條件因素的影響，遠離國家經濟建設中心，其經濟發展未能與全國經濟發展融為一體，受“打完再建”思想民影響，投資甚省，邊遠成為沿邊地區發展的區位劣勢。而且由於交通不便 、人才奇缺等使沿邊地區大部分成為貧困落後地區，國家每年需提供大量的財政補帖。沿邊地區城市化進程緩慢，城市化水平低下。 “十一界三中全會後”，我國實行對外開放的政策，特別是沿邊各地區實施“南聯北開、東進西出、全方位開放”戰略方針的實施和近幾年中國與周邊國家關係緩和和正常化，使沿邊地區成為與我國南方廣東等沿海地區開放門户相對應的發展對外貿易、經濟交往、國際交流的地域和口岸。使邊遠這一劣勢轉化為區位優勢。使沿邊地區、城市同沿海地區、開放特區一樣，成為我國大陸最具開放開發潛力、發展力的區域和城市。 沿邊開放地區城市規劃的發展方向分析 社會主義計劃經濟 社會主義市場經濟 規劃目的 計劃的深化與繼續合理佈局項目，主要為生產服務――貫徹規劃（貫徹規劃原則與國標） 與計劃相輔相成既為吸引外資、經濟發展服務也為創造好的人居環境服務――研究 型規劃（研究預測疏導綜合發展問題） 規劃背景 影響因素 單一性、封閉型 複雜性、開放性 把握因素的程度 確定性 不確定性 對象主體 政府與官員 除政府官員外，新增房地產商、企業家等 城市建設投資渠首 國家投資（目光向上） 國家、集體、個人一齊上，還有外商投資（目光上下、內外結合） 土地利用制度 主要為單純的物質形態規劃 有償使用 規劃核心內容 行政手段為主 注重綜合性的超態規劃 規劃措施 行政手段、經濟手段、法律手段、社會手段並重 沿邊地區城市發展的動力由比較單一的戍邊、開發邊境資源的據點向比較多元化的邊境經濟合作區建設、邊境貿易為導向的多層次的經濟技術合作、大通道的建設、跨國旅遊業的發展、口岸的全方位開通、沿邊開放城市的建設等方向轉化，社會主義市場經濟對沿邊地區城市規劃對城市規劃工作的影響是全方位的，現僅就主要內容概括如下： 由此可見，沿邊地區的城市規劃工作因沿邊地區及城鎮的超常規發展而面臨着嶄新的、前所未有的系列問題，須適時提出新對策。 二、問題審視 問題之一：城市發展方向雷同化 長期以來，邊境城市建設還未能統盤考慮，諸城市之間還未有合理明確的地域分工，邊境城鎮的直接腹 地，由市、縣、國營農場、森工局林場等條塊分割的體制構成，地方利益的傾向，各自為政的開發方式，使邊境城鎮各項事業規劃和建設發展難以協同併發揮整 體效應；由於邊境地區開放較晚，開發層次較低，加之多年處於邊防前哨為國際重鎮，致使工業基礎薄弱，經濟效益差，第三產業及科技文化落後，邊境城市實力較弱，一般均為小城鎮。改革開放以來各城急功近利，忽視城市性質的深入研究，致使多數城鎮發展方向雷同，諸如“口岸城市”、 “商貿城市”、 “農副產品加工”城市等。 問題之二：城市規劃與發展單純注重經濟效益 當前許多邊境城鎮在規劃與開發中單純追求容積率和聚集效益，不是見縫插綠，而是見縫插針（房），眼前雖然利潤可觀，但人居環境差，城市交通對策等大城市問題提前在黑河、綏芬河等沿邊開放城市（小城市）出現。 問題之三：重開發區輕老城區 儘管出於加快招商引資步伐，改善投資環境等良好的願望，不少邊境城鎮紛紛脱離老城區避建邊境經濟合作區，致使老區規劃建設脱節，開發區熱問題不少。 問題之四：影響規劃的不定性因素太多，規劃人員進退維谷 由於受社會主義市場經濟體制的影響，邊境城市規劃與發展在項目的性質、規模、發展數量與速度等方面均存在着從多的不定性，作為計劃的繼續和深化的城市規劃的適應性已不復存在，按傳統規劃模式規劃人員難以搞出既令地方領導滿意，雙能通過專家評審的規劃方案。 問題之五：缺乏城市特色 近年來邊境城鎮的建設一哄而上，在缺乏城市設計與風貌景觀總體規劃控制的情況下，千樓一面眾城一面的現象大有一發展不可收之勢，邊境城市缺乏特色的局面不利於我國樹立對外開放的良好形象，也不利於創造陶冶居民良好的城市文化氛圍。 問題之六：技術落後，規劃方法陳舊 由於，缺乏設備、資金、人才等因素，致使邊境地區規劃在理論、方法、技術仍沿用50年代以定性設計為主的狀況，已遠不適應改革開放的需要，急待解決。 問題之七：規劃缺乏民眾參與 當前邊境地區城市規劃基本上屬於領導與專家規劃，以人為主題的規劃思想在邊境地區剛剛傳播，公眾參與的意識薄弱，城市規劃意識差。 問題之八：忽視對應國家對應城市的研究 知已知彼能戰而不殆，但由於多種原因缺乏對對方城市的必要了解，因此不利於與對方城市取長補短的發展有機聯繫。 問題之九：缺乏對國外邊境城市規劃的系統研究和引以為戒 國外邊境城市的發展模式應為我國沿邊開放地區城市規劃所借鑑，但目前掌握資料少，難以借鑑參考。 問題之十：土地基本無償使用與土 地有償使用的盲動性。 當前沿邊開放地區城市土地基本上所處於無償使用狀態，城市用地分等定級和控詳工作普遍尚未全面展開，但土地有償出讓“試點”工作卻已紛紛開始，土地的有償轉讓已出現很多問題。 三、對策思考 對策之一：我國邊境長2萬多公里，邊境城鎮建設發展的個性大於區性。地域性即是邊境城鎮得以存在、發展的個性。 如以黑龍江省邊境城鎮為例，強調宏觀的區域分析，應着眼邊境地區開放地區對內與全省、東北經濟區、全國，對外與俄羅斯遠東與西伯利亞地區、東北亞地區、亞太地區乃至世介經濟地帶之間的宏觀地域關係，摸清邊境城鎮的位置與交通信息條件的特點與優勢，如邊境口岸城鎮所處的經濟地理位置與交通運輸條件有陸路、水路之別，陸路中雙有鐵路

、公路之分，其歷史基礎與現狀態勢、社會經濟條件、交通運輸與口岸環境等基礎設施條件也不盡相同，因此，必須通過對比等分析論證，才能明確口岸城鎮的地域分工，鄧其在不同層次地域範圍中的地位及應該承擔的任務，明確其吸引與輻射的腹地，為合理確定或調整口岸城鎮的發展性質、規模及其總體佈局提供切實的區域依據，為口岸城鎮開發、建設在南聯北開的全方位開放格局中能夠有的放矢，因地因時制定，進而避免與諸多口岸城鎮在發展項目 上雷同或一哄而上，避免造成盲動的損失。 對策之二：強調經濟、社會、環境效益的統一 妥善處理好邊境城鎮發展建設的經濟效益、社會效益和環境生態效益為中心，創造市場發育的規劃軟環境，既要充分利用好已有的城鎮基礎設施，雙要節約土地少佔良田，還要積極控索土地及基礎設施有償使用的有效途徑，從而使邊境城鎮規劃成為邊境城鎮成長髮育為市場經濟服務的指南書和科學蘭圖。 其次，要為邊境城鎮居民和到邊城從事經營活動的客商規劃創造一個工作、生活、遊息都方便 、舒適的空間環境，以不斷滿足邊城人民隨着邊境城鎮經濟發展而不斷提高的物質和精神生活水平，確定一個因地制宜的、點、線、條、塊、面有機聯繫的綠化生態系統，從而使邊境城鎮成為能予防減少和克服環境污染、促進邊境城鎮和區域經濟、技術、生態協同發展和良性循環的健康城。 對策之三：強調規劃與發展的整體性，重視協同好老區和新區的關係 當前在新的形勢下，邊境城鎮在老區改造和開發區（實質是新區）建設上都存在着新問題，老城區挖潛改造的潛力和步伐與新區拓展應因地制宜按着《城市規劃法》所確定的基本原則為準繩，切忌盲動，應以老城區改建為依託，適當開發新區，以整體性為原則統一規劃，統一管理 ，統一建設避免新的條塊分割的產生，也減少土良田的佔用，提高老城區土地利用率。 對策之四：突出強調彈性，適應多變性 強調彈性規劃與設計，處理好影響邊境城鎮發展的多情景問題，是邊境城鎮規劃適應並服務於發展社會主義市場經濟的需要。 在大力發展社會主義市場經濟的前提下，邊境城鎮的建設發展過程中，存在着眾多的變化着的不定情景，如國際環境的變化，再如雙邊國家價值觀不同、將導致對合作與開發認識上的難以統一，開發問題單方難以確定，因此這些變化對規劃無疑將產生重大影響。 強調彈性設計，是針對傳統規劃“只集中預測一種的傾向，缺乏彈性和靈活性”的問題而提出的，國境城鎮規劃在人口、用地規模的預測、總體佈局與功能分區規劃等方面，應充分貿有餘地保持活性，尤其是在用地佈局上考慮“相容性”以綜合區替代功能區，以保證市場經濟條件下，發展項目難以確定，需要滾動發展，從而既能滿足現實建設需要，又有為遠期、遠景的發展奠定規劃軟環境，而且能增強邊境城鎮在國防等方面的應變能力。另外，在邊境規劃期限與實施程序上，應靈活貫徹《城市規劃法》及有關子法，規劃不一定絕對按20年、5年、近期考慮，而是按目標體系的展開，因時制宜分期滾動實施。 對策之五：因地制宜，創造邊境城市特色與風貌 着眼邊境城鎮所在的微觀地域，處理好邊境城鎮的規劃、發展、建設與其所在地域的自然地理環境條件、社會文化條件、經濟技術條件、歷史條件等的具體關係，因地制宜，挖掘文脈，繼承和發揚光大已有優勢；進一步創造邊境城鎮的特色和景觀風貌。 對策之六：強調科學性、加強技術進步 加強規劃設計的科學性，合理運用現代城市和區域規劃理論和定性與定景相結合的方法，是邊境城鎮規劃科學化、合理化的有效保障。 改革開放以來，我國的城市規劃工作有了很大進展，科學技術也取得了較大進步，城市規劃設計研究的手段在信息論、系統論、控制論和電子計算機等新技術的推動下，在信息儲存、統計分析和輔助設計等方面有了新開拓邊境城鎮規劃一方面要適應我國城市規劃設計科演技榔展的需要，另一方面為豐富我國城市規劃科學技術提供實證。為此邊境城鎮規劃，首先要在系統論、信息論、決策論、控制論等現代科學理論和方法的指導下，建立邊境城鎮規劃設計、管理、決策的信息反饋系統。 應在實踐中控索和總結一套適應邊境城鎮發展規律的實際操作方法，豐富和完善邊境城市規劃工作系統，以滿足邊境城鎮規劃為市場經濟發展超前服務的迫切需要，應及時的反饋國內外政治經濟形勢等有關因素對邊境城鎮自身發展的影響等相關信息，及時調整、修改、充實、完善、提高邊境城鎮規劃的預見性和可操作性，以過程規劃和跟蹤規劃為各級領導決策當好參謀。 應構造邊境城鎮規劃的方案庫，應強調多方案比較和綜合平衡，以優中選優的原則適應多情景因素變化和有備無患觀點。 對策之七：建立民眾參與機制，創造參與環境 多創造民眾參與機會並形成制度。強調民眾參與強化社會民眾的規劃參與意識，對制定和實施邊境城鎮規劃至關重要，世界許多城市的調查表明，若市民存在較強烈的主動參與意識，則規劃實施在組織管理上將十分順利，反之，則給規劃及實施帶來麻煩，甚至會拖延或阻礙規劃目標的實現。 強調公共參與，發揮共眾參與的自覺性、主動性和積極性，是體現新時期社會主義民主普遍性的需要，將“從羣眾中來，到羣眾中去”提高到“公眾主動參與規劃，規劃必須公眾參與”是真正體現“人民城市人民規劃、人民城市人民建”的迫切需要。因此為了適應和促進公眾主動參與邊境城鎮規劃的意識，應注重以下四個問題。首先規劃決策和規劃編制者應進一步擴大邊境城鎮社會先遣隊是層及熱心邊城發展的海內外人士的公眾參與面，採取協商對話等多種途徑主動接納公眾的參與；其次，應貫徹《城市規劃法》的有關要求，提高整個社會的規劃透明度，形成寬鬆和諧的規劃環境，激發公眾的主動參與精神；第三，應普及城市規劃科學知訓，使公眾自學更新觀念，樹立全局觀念，未來觀念、深化規劃意識，提高規劃參與的科學性。 對策之八：強調宏觀與微觀對接與對等，主動為開放服務 強化對接性，是適應邊境城鎮所處位置的特殊性要求，適應雙方邊境區域經濟合作與發展的長遠需要。 首先應是宏觀戰略上的對接。沿海特區和城市發展的經驗告訴我們，深圳與香港對接，珠海與澳門對接、廈門與台灣對接後的規劃、建設與發展取得惹人矚目的成績。因此編制邊境城鎮規劃，應首先考慮我方邊境城鎮和區域所面對的

對方城鎮和區域的發展態勢和戰略，如綏芬河等邊境城鎮所面對的俄羅斯遠東濱海邊疆區確定了建立國際自由貿易區為目標的“大海參崴規劃”，因此在編制綏芬河市總體規劃時，如不考慮與之對接的戰略，則難以從地域綜合協調的角度謀劃綏芬河市的外向型經濟建設與發展。 其次是微觀建設上的對接。俄羅斯非常重視邊境城鎮的建設，黑龍江省黑河、撫遠、饒河、虎林等市、鎮結應的俄羅斯城鎮在人口規模、城鎮建設水平等方面均高於我方，這是涉及到國家形象的大問題。因此從國格心理角度出發，我方的邊境規劃建設水準起碼與俄方邊境城鎮相對接、對等，可見加強邊境城鎮規劃的微觀對接研究，對提高我省邊境城鎮的景觀形象，具有非常重要的作用。 對策之九：強調借鑑性，以國外邊境城鎮規劃與發展的經驗教訓為戒 “他山之石，可以攻玉”。國外邊境城鎮的規劃、建設和發展經歷，為我國邊境城鎮規劃，提供了寶貴的經驗，為避免走彎路，應在充分的比較和借鑑中探索一條具有沿邊地區特色的城鎮規劃模式。 例如，美――墨邊境地區已形成一個潛在的、爆發性的國際性城市化地區。美――墨邊境成對的城市中心或“孿生城市”的增長，被稱為“國際化共性現象”，是典型的沿邊城市的增長到一定階段後，邊境地域逐漸一體現化且已加入到全球經濟體系之中，在此過程中邊境城鎮既發揮着積極作，同時也存在着不少問題，非常值得我們借鑑，以便 超燧指導我方邊境城鎮與對方邊境城鎮“共生”的可能性與必要性，為科學預測邊境城鎮的未來提供研究背景。 對策之十：樹立土地經濟價值觀念，加強控制性規劃工作 應儘快轉變產品經濟觀念，樹立商品經濟觀念，要考慮城市土地的區位、使用性質、進行分等定級，在控制詳細規劃工作中加強經濟測算為廣闢城市建設資金渠道，增強城市發展“造血功能”奠定科學基礎。 沿邊開放地區城市規劃工作，是國家城市規劃工作的重要經濟部分，本文有關問題的探討僅系淺議粗見，只期對增加沿邊開放地區城市規劃工作的有效性而有所啟示，限於時間、水平，本文如有不妥之處懇請有關專家指正。

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